Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 21 февраля 2018 г. N 07АП-652/18

г. Томск

21 февраля 2018 г.

Дело N А27-22702/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 14 февраля 2018 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 21 февраля 2018 года.

Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Полосина А.Л.

судей Бородулиной И. И., Усаниной Н.А.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Толстогузовой Е. В. с использованием средств аудиозаписи

при участии:

от заявителя: Сбродов О.А. по доверенности от 03.10.2016 года (сроком на 3 года)

от заинтересованного лица: без участия (извещено)

от апеллянта: Ярополова Т.А. по доверенности от 09.01.2018 года (сроком до 31.12.2018 года)

рассмотрев в судебном заседании апелляционные жалобы Администрации города Кемерово, г. Кемерово и лица, не привлеченного к участию в деле, Главного управления архитектуры и градостроительства Кемеровской области, г. Кемерово (N 07АП-652/18 (1,2))

на решение Арбитражного суда Кемеровской области

от 12 декабря 2017 года по делу N А27-22702/2017 (судья Гатауллина Н.Н.)

по заявлению Общества с ограниченной ответственностью "ЕСК-Инвест", г. Кемерово (ОГРН 1104205017608, ИНН 4205209226)

к Администрации города Кемерово, г. Кемерово (ОГРН 1034205011610, ИНН 4207023869)

о признании недействительным решения от 04.09.2017 года N 9 "Об отмене разрешения на строительство многоквартирного жилого дома по адресу: г. Кемерово, ул. Коксохимическая, 3 N 42-305-542-2016 от 21.12.2016",

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "ЕСК-Инвест" (далее по тексту - заявитель, ООО "ЕСК-Инвест", Общество) обратилось в Арбитражный суд Кемеровской области с заявлением к Администрации города Кемерово (далее по тексту - заинтересованное лицо, Администрация) о признании недействительным решения от 04.09.2017 года N 9 "Об отмене разрешения на строительство многоквартирного жилого дома по адресу: г. Кемерово, ул. Коксохимическая, 3 N 42-305-542-2016 от 21.12.2016".

Решением Арбитражного суда Кемеровской области от 12 декабря 2017 года заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Администрация обратилась в Седьмой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение Арбитражного суда Кемеровской области от 12 декабря 2017 года отменить и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных ООО "ЕСК-Инвест" требований, поскольку судом первой инстанции нарушены нормы материального права.

В обоснование апелляционной жалобы заинтересованное лицо указывает, что приложенный к заявлению Общества пакет документов о выдаче разрешения на строительство не содержал документа или сведений об утверждении представленной проектной документации, в связи с чем, полагает обжалуемое решение Администрации законным; Обществом не внесены изменения в проектную документацию и разрешение на строительство многоквартирного дома, в части увеличения количества этажей.

Заявитель в отзыве на апелляционную жалобу Администрации и его представитель в судебном заседании, возражали против доводов жалобы, полагая решение суда первой инстанции законным и обоснованным, а апелляционную жалобу не подлежащей удовлетворению, поскольку судом первой инстанции не допущено нарушений норм материального и процессуального права; обстоятельства, указанные в части 21.1 статьи 51 ГрК РФ, отсутствуют, в связи с чем решение об отмене разрешения на строительство является недействительным.

Письменный отзыв ООО "ЕСК-Инвест" приобщен к материалам дела.

Определением Седьмого арбитражного апелляционного суда от 24 января 2018 года апелляционная жалоба Администрации принята к производству, рассмотрение дела назначено на 06 февраля 2018 года на 11 часов 30 минут.

Главное управление архитектуры и градостроительства Кемеровской области, не согласившись с указанным судебным актом, также обратилось в Седьмой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой на решение Арбитражного суда Кемеровской области от 12 декабря 2017 года по делу N А27-22702/2017, в которой просит решение отменить, перейти к рассмотрению дела по правилам, установленным для рассмотрения дела в арбитражном суде первой инстанции (с учётом уточнения просительной части апелляционной жалобы представителем в судебном заседании), так как судом первой инстанции неправильно применены нормы материального права, судебный акт принят о правах и обязанностях лица, не привлеченного к участию в деле.

В обоснование апелляционной жалобы Главное управление архитектуры и градостроительства Кемеровской области указывает, что проектная документация для объекта подготовлена раньше, чем застройщику предоставлено разрешение на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства объекта капитального строительства согласно постановлению Администрации города Кемерово от 11.04.2017 года N 810; изменения в проектную документацию в части увеличения количества этажей, не внесены; орган местного самоуправления при отсутствии правоустанавливающего документа на земельный участок, на котором подлежат размещению элементы благоустройства, согласно представленной схеме планировочной организации земельного участка, и несоответствии проектной документации требованиям градостроительного плана, должен был отказать в выдаче разрешения на строительство в соответствии с частью 13 статьи 51 ГрК РФ, то есть разрешение выдано с нарушением норм действующего градостроительного законодательства; для Главного управления архитектуры и градостроительства Кемеровской области, в рассматриваемом случае, не привлеченного к участию в деле, созданы препятствия для надлежащего исполнения переданной функции по осуществлению контроля за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности, согласно статье 8 ГрК РФ; Администрацией, в рамках выданного предписания, законно вынесено решение об отмене разрешения на строительство.

В судебном заседании представитель апеллянта поддержал доводы жалобы по изложенным в ней основаниям.

Определением Седьмого арбитражного апелляционного суда от 24 января 2018 года апелляционная жалоба лица, не привлеченного к участию в деле, принята к совместному рассмотрению с апелляционной жалобой Администрации города Кемерово, рассмотрение дела назначено на 06 февраля 2018 года на 11 часов 30 минут.

ООО "ЕСК-Инвест" представило в материалы дела отзыв на апелляционную жалобу Главного управления архитектуры и градостроительства Кемеровской области и дополнение к нему, в котором возражало против доводов жалобы, полагая решение суда первой инстанции законным и обоснованным, а апелляционную жалобу не подлежащей удовлетворению.

Письменный отзыв ООО "ЕСК-Инвест" приобщен к материалам дела.

Заинтересованное лицо отзыв на апелляционную жалобу Главного управления архитектуры и градостроительства Кемеровской области в материалы дела в порядке статьи 262 АПК РФ не представило.

Администрация, участвующая в деле, надлежащим образом извещенная о времени и месте судебного разбирательства (суд апелляционной инстанции располагает сведениями о получении адресатом направленной копии судебного акта (часть 1 статьи 123 АПК РФ)), в том числе публично, путем размещения информации о дате и времени слушания дела на интернет-сайте суда, в судебное заседание апелляционной инстанции не явилась.

В порядке части 1 статьи 266, части 1, 3 статьи 156 АПК РФ суд считает возможным рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие не явившейся стороны.

Рассмотрев апелляционную жалобу лица, не привлеченного к участию в деле, суд апелляционной инстанции считает, что производство по его апелляционной жалобе подлежит прекращению.

Частью 1 статьи 257 АПК РФ предусмотрено, что право на обжалование не вступившего в законную силу решения в порядке апелляционного производства имеют лица, участвующие в деле, а также иные лица в случаях, предусмотренных Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

В силу статьи 42 АПК РФ лица, не участвовавшие в деле, о правах и об обязанностях которых арбитражный суд принял судебный акт, вправе обжаловать этот судебный акт, а также оспорить его в порядке надзора по правилам, установленным данным Кодексом. Такие лица пользуются правами и несут обязанности лиц, участвующих в деле.

Согласно разъяснениям, изложенным в пункте 1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ N 36 от 28.05.2009 года "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции" к иным лицам в силу части 3 статьи 16 и статьи 42 Кодекса относятся лица, о правах и об обязанностях которых принят судебный акт. В связи с этим лица, не участвующие в деле, как указанные, так и не указанные в мотивировочной и/или резолютивной части судебного акта, вправе его обжаловать в порядке апелляционного производства в случае, если он принят об их правах и обязанностях, то есть данным судебным актом непосредственно затрагиваются их права и обязанности, в том числе создаются препятствия для реализации их субъективного права или надлежащего исполнения обязанности по отношению к одной из сторон спора.

С учетом изложенного лицо, не участвующее в деле, имеет право обжаловать судебный акт только в случае, если такой судебный акт препятствует реализации какого-либо субъективного права этого лица или возлагает на него исполнение каких-то обязанностей.

В случае, когда жалоба подается лицом, не участвовавшим в деле, суду надлежит проверить, содержится ли в жалобе обоснование того, каким образом оспариваемым судебным актом непосредственно затрагиваются права или обязанности заявителя. При отсутствии соответствующего обоснования апелляционная жалоба возвращается в силу пункта 1 части 1 статьи 264 АПК РФ.

После принятия апелляционной жалобы лица, не участвовавшего в деле, арбитражный суд апелляционной инстанции определяет, затрагивает ли принятый судебный акт непосредственно права или обязанности заявителя и, установив это, решает вопросы об отмене судебного акта суда первой инстанции, руководствуясь пунктом 4 части 4 статьи 270 АПК РФ, и о привлечении заявителя к участию в деле.

Если после принятия апелляционной жалобы будет установлено, что заявитель не имеет права на обжалование судебного акта, то применительно к пункту 1 части 1 статьи 150 АПК РФ производство по жалобе подлежит прекращению (пункт 2 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ N 36 от 28.05.2009 года).

Содержание обжалуемого судебного акта свидетельствует о том, что арбитражный суд первой инстанции не принимал решения о правах и обязанностях Главного управления архитектуры и градостроительства Кемеровской области, следовательно, у него отсутствует право на обжалование решения Арбитражного суда Кемеровской области от 12 декабря 2017 года по делу N А27-22702/2017.

Апеллянт в жалобе указывает, что для Главного управления архитектуры и градостроительства Кемеровской области, в рассматриваемом случае, не привлеченного к участию в деле, созданы препятствия для надлежащего исполнения переданной функции по осуществлению контроля за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности, согласно статье 8 ГрК РФ.

Вместе с тем, указанное не может быть признано в качестве обстоятельства, свидетельствующего о необходимости его привлечения к участию в настоящем деле. Наличие у лица, не привлеченного к участию в деле, заинтересованности в исходе дела, не наделяет его безусловным правом на обжалование судебного акта.

Согласно документам, приложенным к апелляционной жалобе, апеллянт реализовал свое право по осуществлению контроля за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности, выдав заинтересованному лицу предписание от 08.09.2017 года, которое в установленном действующем законодательстве порядке обжаловано не было.

Более того, Обществом оспорен ненормативный акт заинтересованного лица от 04.09.2017 года, который принят в порядке самоконтроля, ранее вынесения апеллянтом предписания от 08.09.2017 года; какие-либо документы Главного управления архитектуры и градостроительства Кемеровской области в рассматриваемом случае не обжалуются; представитель заявителя в ходе контроля за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности привлечен не был; в ходе судебного разбирательства в суде первой инстанции представитель Администрации не заявлял ходатайство о привлечении Главного управления архитектуры и градостроительства Кемеровской области к участию в деле в качестве третьего лица.

Таким образом, доказательств, свидетельствующих о том, что обжалуемый судебный акт может повлиять на права или обязанности Главного управления архитектуры и градостроительства Кемеровской области по отношению к одной из сторон в материалах дела не имеется.

С учетом этого, поскольку данное лицо не подлежит привлечению к участию в деле по настоящему спору, участником которого непосредственно не является, оснований, предусмотренных статьей 51 АПК РФ, для привлечения Главного управления архитектуры и градостроительства Кемеровской области к участию в деле и переходу к рассмотрению спора по правилам первой инстанции у суда апелляционной инстанции не имеется.

Суд апелляционной инстанции считает, что судом первой инстанции при принятии решения не допущено нарушение норм процессуального права, поскольку решение по делу, исходя из предмета спора, не затрагивает законные права и интересы Главного управления архитектуры и градостроительства Кемеровской области.

При таких обстоятельствах, поскольку заявитель жалобы не обосновал свое право на обжалование судебного акта, производство по апелляционной жалобе Главного управления архитектуры и градостроительства Кемеровской области в соответствии с разъяснениями постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.05.2009 года N 36 подлежит прекращению на основании пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ.

Проверив материалы дела, в порядке статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса РФ, изучив доводы апелляционной жалобы, отзыва на нее, заслушав представителя заявителя, суд апелляционной инстанции считает решение Арбитражного суда Кемеровской области от 12 декабря 2017 года не подлежащим отмене или изменению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, 15.12.2016 года ООО "ЕСК-Инвест" обратилось в Управление архитектуры и градостроительства Администрации города Кемерово с заявлением о выдаче разрешения на строительство и приложением полного пакета документов предусмотренных статьей 51 Градостроительного кодекса РФ.

Общество, обращаясь в Администрацию с заявлением о выдаче разрешения на строительство многоэтажного жилого дома, расположенного по адресу: г. Кемерово, ул. Коксохимическая, 3, представило предусмотренные пунктом 7 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ, соответствующие требованиям градостроительного плана, документы, в том числе положительное заключение негосударственной экспертизы проектной документации от 20.12.2016 года N 22-2-1-2-0150-16, из которого следует, что проектная документация соответствует установленным требованиям.

ООО "ЕСК-Инвест" осуществляет строительство многоквартирного жилого дома по адресу: г. Кемерово, ул. Коксохимическая, 3. Строительство осуществляется на основании разрешения на строительство от 21.12.2016 года N 42-305-542-2016, выданного Администрацией города Кемерово.

Постановлением Администрации города Кемерово от 11.04.2017 года N 810 ООО "ЕСК-Инвест" предоставлено разрешение на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства объекта капитального строительства, на земельном участке с кадастровым номером 42:24:0501007:485 (увеличение предельного количества этажей зданий, строений, сооружений до 17 этажей). В свою очередь, заявителем не внесены изменения в проектную документацию и разрешение на строительство многоквартирного жилого дома, в части увеличения количества этажей.

В связи с многочисленными жалобами граждан, проживающих в близи строящегося многоквартирного жилого дома, Администрацией города Кемерово повторно осуществлено исследование представленного ООО "ЕСК-Инвест" пакета документов, по результатам которого выявлены основания для отмены выданного разрешения на строительство от 21.12.2016 года N 42-305542-2016.

04.09.2017 года Администрацией города Кемерово, в порядке самоконтроля, принято решение N 9, в соответствии с которым вышеуказанное разрешение на строительство отменено.

Полагая, что указанное решение не соответствует закону и нарушает права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности, ООО "ЕСК-Инвест" обратилось в Арбитражный суд Кемеровской области с настоящим требованием.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса РФ, пунктом 6 Постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 года N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

При этом в силу требований части 1 статьи 65 и части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса РФ обязанность по доказыванию соответствия ненормативного акта, действия (бездействия) по закону возлагается на орган, принявший акт, совершивший действие; обязанность по доказыванию нарушения прав и законных интересов возлагается на лицо, обратившееся в суд за признанием акта недействительным, действия (бездействия) незаконным.

Согласно части 1 статьи 7, пункту 1 части 1 статьи 17 Закона о местном самоуправлении в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления городских округов принимают муниципальные правовые акты.

Часть 1 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ определяет, что разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка, и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных этим Кодексом.

Разрешение на строительство, по общему правилу, выдается органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка (часть 4 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ).

Уполномоченный на выдачу разрешения на строительство орган, в течение десяти дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство: 1) проводит проверку наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство; 2) проводит проверку соответствия проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка; 3) выдает разрешение на строительство или отказывает в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа (часть 11 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ).

В предусмотренных статьей 51 Градостроительного кодекса РФ случаях уполномоченный орган в отношении выданного разрешения на строительство вправе принять решение о прекращении действия разрешения (части 21.1, 21.2, 21.4) либо о внесении в него изменений (части 21.14, 21.15).

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Закона N 131-ФЗ).

В силу статьи 48 Закона N 131-ФЗ, органы местного самоуправления, принявшие (издавшие) муниципальный правовой акт, уполномочены на отмену таких актов или приостановление их действия. Такие полномочия основаны на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства при осуществлении публичных функций (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 06.07.2004 N 1424/04).

В силу положений части 4 статьи 7 Закона о местном самоуправлении, статей 1, 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, отмена ранее вынесенного акта не может противоречить действующему законодательству и произвольно ограничивать гарантированные законом права.

По правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.

Таким образом, в рассматриваемом случае заинтересованное лицо, при наличии соответствующих правовых оснований, имеет полномочия в качестве самоконтроля, отменить ранее выданный ненормативный акт.

При этом выводы суда первой инстанции о незаконности оспариваемого решения от 04.09.2017 года N 9 в связи с отсутствием какого-либо из названных в части 21.1 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ оснований для принятия решения о прекращении действия выданного застройщику разрешения на строительство, являются ошибочными, поскольку оспариваемое решение в порядке названной нормы Администрацией не принималось.

Между тем, ошибочные выводы суда первой инстанции в указанной части не повлекли принятие незаконного по существу решения в силу следующих обстоятельств.

Так, в силу указанных выше норм права, решения органов и должностных лиц местного самоуправления об отмене ранее изданных (принятых) ими муниципальных правовых актов или об утрате ими юридической силы должны быть мотивированы и основаны на нормах законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих соответствующие правоотношения, в рамках которых отменяемые акты были изданы (приняты).

Следовательно, в рассматриваемом случае решение заинтересованного лица об отмене выданного разрешения на строительство должно быть основанным на нормах права, регулирующих определенные правоотношения, равно как разрешение на строительство, отказ в выдаче такого разрешения либо решение о прекращении действия разрешения. При проверке законности и обоснованности ненормативного акта органа власти суд не вправе подменять полномочия органа власти, а проверяет законность и обоснованность оспариваемого ненормативного правового акта по тем основаниям, которые в нем приведены.

Довод заинтересованного лица о том, что разрешение на строительство выдано с нарушением требований Градостроительного кодекса Российской Федерации является необоснованным, поскольку данные обстоятельства не были отражены в оспариваемом решении об отмене разрешения на строительство, решение не мотивировано и не содержит ссылок на фактические обстоятельства и правовые основания для отмены разрешения на строительство.

Ссылка апеллянта на не внесение заявителем изменений в проектную документацию и разрешение на строительство многоквартирного жилого дома, в части увеличения количества этажей, отклоняется апелляционной инстанцией как несостоятельная, поскольку постановление Администрации от 11.04.2017 года N 810 носит разрешительный характер, и позволяет в будущем внести изменения в проектную документацию и разрешение на строительство, следовательно, не может служить основанием для отмены разрешения на строительство.

Также не основаны на материалах дела доводы Администрации об отсутствии приказа об утверждении проектной документации, поскольку, как было указано выше, Обществом представлено положительное заключение негосударственной экспертизы проектной документации от 20.12.2016 года N 22-2-1-2-0150-16, из которого следует, что проектная документация соответствует установленным требования.

Доказательств обратного заинтересованным лицом в материалы дела в нарушение статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса РФ представлено не было.

В свою очередь, "наличие многочисленных обращений граждан" не предусмотрено действующим законодательством в качестве основания для отмены разрешения на строительство.

Учитывая изложенное, проанализировав в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса РФ указанные выше обстоятельства, апелляционная инстанция приходит к выводу о незаконности оспариваемого ненормативного акта заинтересованного лица, доказанности нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В целом доводы апелляционной жалобы Администрации направлены на переоценку выводов арбитражного суда первой инстанции, оснований для которой у суда апелляционной инстанции не имеется, при не опровержении соответствующими доказательствами установленных судом фактических обстоятельств дела.

С учетом изложенного, решение суда первой инстанции является законным и обоснованным. Судом апелляционной инстанции не установлены нарушения норм материального или процессуального права, которые в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса РФ могли бы повлечь изменение или отмену решения суда первой инстанции.

Руководствуясь статьей 150, статьей 156, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Производство по апелляционной жалобе Главного управления архитектуры и градостроительства Кемеровской области прекратить.

Решение Арбитражного суда Кемеровской области от 12 декабря 2017 года по делу N А27-22702/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу Администрации города Кемерово - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.

Председательствующий

Полосин А.Л.

Судьи

Бородулина И. И. Усанина Н.А.