Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 27 февраля 2018 г. N 05АП-38/18

г. Владивосток

27 февраля 2018 г.

Дело N А51-16616/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 19 февраля 2018 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 27 февраля 2018 года.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Г.Н. Палагеша,

судей Е.Л. Сидорович, Т.А. Солохиной,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Е.Д. Витютневой,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Приморскому краю,

апелляционное производство N 05АП-38/2018

на решение от 07.12.2017 судьи Н.А. Тихомировой

по делу N А51-16616/2017 Арбитражного суда Приморского края

по заявлению открытого акционерного общества "Терминал Астафьева" (ИНН 2508001618, ОГРН 1022500704820)

к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Приморскому краю (ИНН 2540106044, ОГРН 1042504366288)

о признании незаконным приказа,

при участии: от Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Приморскому краю - Д.Г. Макеев, доверенность N 30 от 28.11.2017, сроком до 15.05.2019, служебное удостоверение; от ОАО "Терминал Астафьева" - Н.А. Лихобабина, доверенность N 2 от 09.01.2018, сроком по 31.03.2018, паспорт,

УСТАНОВИЛ:

открытое акционерное общество "Терминал Астафьева" (далее - заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд Приморского края с заявлением о признании незаконным приказа Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Приморскому краю (далее - ответчик, Управление) от 30.06.2017 N 152 "Об отмене приказа Управления Росприроднадзора по Приморскому краю от 10.11.2015 N755-н "Об утверждении нормативов выбросов".

Решением Арбитражного суда Приморского края от 07.12.2017 заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с вынесенным судебным актом, Управление обратилось в Пятый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение от 07.12.2017 отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции 14.02.2018 согласно статье 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации объявлялся перерыв до 19.02.2018 до 13 часов 50 минут. Об объявлении перерыва стороны уведомлены под расписку в судебном заседании и в соответствии с пунктом 13 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25.12.2013 N 99 "О процессуальных сроках" путём размещения на официальном сайте суда информации о времени и месте продолжения судебного заседания.

В обоснование своей позиции апеллянт указал, что приказом от 10.11.2015 N 755-н Управление установило для ОАО "Терминал Астафьева" нормативы выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух для промплощадки, расположенной по адресу г. Находка, ул. Астафьева, д. 1. На основании поступивших обращений от граждан и организаций о загрязнении угольной пыли, в отношении общества проведена проверка ранее утвержденного проекта ПДВ, разработанного на основании инвентаризации выбросов загрязняющих веществ, в ходе которой установлено, что источники выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух в проекте предельно допустимых выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух учтены не в полном объеме, величина выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух, в том числе угольной пыли, образующейся в результате деятельности общества, занижена. В связи с чем, Управление считает, что в 2015 году Росприроднадзор по Приморскому краю должен был не утверждать нормативы ПДВ для общества, а принять решение об отказе в установлении ПДВ с направлением в адрес общества письма с мотивированным отказом. В связи с чем, управлением было принято решение об отмене приказа N 755-н.

Выводы о незаконности действий Управления сделаны судом первой инстанции на основании правового акта, не подлежащего применению к спорным правоотношениям. Оценивая правомерность действий Управления, суд первой инстанции, в качестве правового акта, подлежащего применению, указал Административный регламент, утвержденный приказом Минприроды России N 650 от 25.07.2011, тогда как отношения по установлению нормативов ПДВ регулируются Административным регламентом, утвержденным приказом Минприроды России от 29.09.2015 года N 414. Также апеллянт указал, что процедура аннулирования разрешения на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух возбуждается в случае установления систематического превышения допустимых или временно согласованных выбросов, приводящее к превышению установленных нормативов качества атмосферного воздуха. Приказ об установлении нормативов ПДВ Управлением отменен исходя из положений статьи 19 Федерального закона от 10.01.2002 N7-ФЗ.

Представитель общества возражал относительно доводов апелляционной жалобы, считает принятое решение арбитражного суда первой инстанции законным и обоснованным. Так, ОАО "Терминал Астафьева" произвел инвентаризацию выбросов загрязняющих веществ в атмосферу, а также осуществил разработку проекта нормативов предельно допустимых выбросов загрязняющих веществ в атмосферу на основании Положения о нормативах выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, утвержденного постановлением Правительства от 02.03.2000 N 183. Кроме того, в соответствии с установленными требованиями проект ПДВ получил положительное экспертное заключение, а также санитарно эпидемиологическое заключение. На основании указанных документов, Управлением издан приказ N 755-н "Об утверждении нормативов выбросов", согласно которому утверждены нормативы предельно допустимых выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух для ОАО "Терминал Астафьева" на срок с 10.11.2015 по 09.11.2020. Также, на основании указанных выше документов, Обществу выдано разрешение N 199-04/15 от 08.12.2015 на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух.

Таким образом, истцом полностью соблюдена процедура получения разрешительной документации, установленной действующим законодательством в области охраны окружающей среды (атмосферного воздуха). В ходе проверки, проводимой в отношении общества на момент издания оспариваемого приказа от 30.06.2017 N 152, не было установлено превышение нормативов выбросов в атмосферный воздух, утвержденных отмененным приказом N 755-н от 10.11.2015, что подтверждается проведенными отборами проб атмосферного воздуха. Отмена нормативов ПДВ фактически отменяет действующее разрешение на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферу, так как без утвержденных нормативов ПДВ является недействительным.

Заслушав пояснения сторон, исследовав материалы дела, проверив в порядке статей 266-271 АПК РФ правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу об отсутствии оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, приказом Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Приморскому краю от 10.11.2015 N 755-н "Об утверждении нормативов выбросов", открытому акционерному обществу "Терминал Астафьева" утверждены нормативы предельно допустимых выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух для промышленной площадки, расположенной по адресу: Приморский край, г. Находка, ул. Астафьева, 1. Срок действия нормативов установлен с 10.11.2015 по 09.11.2020. Указанные нормативы ПДВ утверждены управлением на основании материалов инвентаризации и проекта нормативов предельно допустимых выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, получившего положительное экспертное заключение.

08.12.2015 Управлением Росприроднадзора по Приморскому краю обществу выдано разрешение N 199-04/15 на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух на указанном объекте.

Согласно данному разрешению обществу разрешается в период с 08.12.2015 по 09.11.2020 осуществлять выброс вредных веществ в атмосферный воздух. Перечень и количество вредных (загрязняющих) веществ, разрешенных к выбросу в атмосферный воздух стационарными источниками, условия действия разрешения на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, нормативы выбросов по конкретным источникам и веществам указаны в приложениях N 1-3 к настоящему разрешению, являющихся его неотъемлемой частью.

Приложением N 1 к разрешению N 199-04/15 явились нормативы ПДВ, утвержденные приказом Управления Росприроднадзора по Приморскому краю N 755-н от 10.11.2015.

В соответствии с экспертным заключением от 24.09.2015 N 980/725 ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Приморском крае", проектная документация "Проект нормативов предельно-допустимых выбросов загрязняющих веществ в атмосферу для ОАО "Терминал Астафьева" соответствует требованиям ГН 2.1.6.1338-03 "Предельно-допустимые концентрации (ПДК) загрязняющих веществ в атмосферном воздухе населенных мест", ГН 2.1.6.2309-07, ГН 2.1.6.2326-08, ГН 2.1.6.2450-09, СанПиН 2.1.6.1032-01 "Гигиенические требования к обеспечению качества атмосферного воздуха населенных пунктов". 07.10.2015 выдано санитарно-эпидемиологическое заключение о соответствии проекта нормативов предельно-допустимых выбросов загрязняющих веществ в атмосферу требованиям санитарно-эпидемиологическим правилам и нормативам.

На основании заявки от 16.06.2017 Тихоокеанского морского управления Росприроднадзора был проведен отбор проб с целью определения влияния промышленных выбросов на загрязнение атмосферного воздуха от предприятия ОАО "Терминал Астафьева". Отбор проб проводился в двух точках: точка N 1 расположена в 12 метрах от забора на юго-восток; точка N 2 (жилая зона) расположена между домами по ул. Астафьева, д.5, 3А. Отбор проб проводился в дневное и ночное время. 17-18.06.2017, 19-20.06.2017, 23.06.2017, 24.06.2017 отборы проб проводился при штиле.

По результатам анализа содержание диоксида кремния в пыли составило менее 20%, нормативов ПДК атмосферного воздуха для данного вида пыли установлен 0,5 мг/куб.м.

На период отбора превышение нормативов ПДК атмосферного воздуха по пыли не зафиксировано, что оформлено протоколами от 20.06.2017 N 129-А, от 21.06.2017 N 138-А, от 26.06.2017 N 156-А, от 26.06.2017 N 160-А.

В целях контроля соответствия установления нормативов ПДВ стивидорных компаний, осуществляющих перевалку угля в морском порте Находка, приказом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 29.06.2017 N 314 сформирована комиссия по проверке указанных соответствий.

По результатам рассмотрения проекта предельно-допустимых выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух ОАО "Терминал Астафьева" комиссией было установлено, что источники выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух в проекте учтены не в полном объеме, величина выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух, в том числе угольной пыли, образующихся в результате деятельности ОАО "Терминал Астафьева", занижена (заключение от 29.06.2017).

В этой связи, 30.06.2017 Управлением Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Приморскому краю издан приказ N 152 "Об отмене приказа Управления Росприроднадзора по Приморскому краю от 10.11.2015 N755-н "Об утверждении нормативов выбросов", со ссылками на статью 19 Закона об охране окружающей среды, статью 12 Закона об охране атмосферного воздуха, а также постановление Правительства РФ от 02.03.2000 N 183.

Не согласившись с вынесенным приказом, посчитав его несоответствующим положениям действующего законодательства и нарушающим права и законные интересы общества в сфере предпринимательской деятельности, ОАО "Терминал Астафьева" обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции обоснованно исходил из следующего.

Исходя из буквального толкования статьи 198 АПК РФ, для признания решения органа государственной власти незаконным необходимо в совокупности два условия: несоответствие данного решения закону или иному нормативному правовому акту, нарушение оспариваемым актом прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Статья 1 Федерального закона от 04.05.1999 N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" определяет, что вредное (загрязняющее) вещество - это химическое или биологическое вещество либо смесь таких веществ, которые содержатся в атмосферном воздухе и которые в определенных концентрациях оказывают вредное воздействие на здоровье человека и окружающую среду; а предельно допустимый выброс (ПДВ) - норматив выброса вредного (загрязняющего) вещества в атмосферный воздух, который определяется как объем или масса химического вещества либо смеси химических веществ, микроорганизмов, иных веществ, как показатель активности радиоактивных веществ, допустимый для выброса в атмосферный воздух стационарным источником и (или) совокупностью стационарных источников, и при соблюдении которого обеспечивается выполнение требований в области охраны атмосферного воздуха.

В целях предотвращения негативного воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности для юридических и физических лиц природопользователей устанавливаются нормативы допустимого воздействия на окружающую среду, в том числе, нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов (часть 1 статьи 22 Федерального закона "Об охране окружающей среды" от 10.01.2002 N 7-ФЗ).

Частью 1 статьи 23 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" предусмотрено, что нормативы допустимых выбросов нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов устанавливаются для стационарных, передвижных и иных источников воздействия на окружающую среду субъектами хозяйственной и иной деятельности исходя из нормативов допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, нормативов качества окружающей среды, а также технологических нормативов. Предельно допустимые выбросы устанавливаются территориальными органами федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды для конкретного стационарного источника выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и их совокупности (организации в целом) (статья 12 ФЗ N96-ФЗ).

Согласно пунктам 5.3.15, 5.5.9 Положения "О Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 22.07.2004 N 370", утвержденного постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 N 400, Росприроднадзор выдает в установленном порядке лицензии (разрешения) на выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду (за исключением радиоактивных веществ), вредные физические воздействия на атмосферный воздух; устанавливает нормативы на выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух.

Пунктами 8, 9 Положения о нормативах выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него, утвержденного постановлением Правительства РФ от 02.03.2000 N 183 (в редакции на день утверждения нормативов) установлено, что разработка предельно допустимых и временно согласованных выбросов вредных (загрязняющих) веществ (за исключением радиоактивных веществ) обеспечивается юридическим лицом, имеющим стационарные источники выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, на основе проектной документации (в отношении вводимых в эксплуатацию новых и (или) реконструированных объектов хозяйственной и иной деятельности) и данных инвентаризации выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух (в отношении действующих объектов хозяйственной и иной деятельности).

Нормативы предельно допустимых и временно согласованных выбросов устанавливаются территориальными органами Федеральной службы по надзору в сфере природопользования для конкретного стационарного источника выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и их совокупности.

Предельно допустимые выбросы для конкретного стационарного источника выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и юридического лица в целом или его отдельных производственных территорий с учетом всех источников выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух данного юридического лица или его отдельных производственных территорий, фонового загрязнения атмосферного воздуха и технических нормативов выбросов устанавливаются территориальными органами Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии этих предельно допустимых выбросов санитарным правилам (пункт 6 Положения о нормативах выбросов).

Из материалов дела установлено, что обществом полностью соблюдена процедура установления нормативов выбросов и получение разрешения на выброс загрязняющих веществ в атмосферный воздух, в соответствии с нормативными правовыми актами, действующими в данный период. Ссылка Управления на Административный регламент, утвержденный приказом Минприроды России от 29.09.2015 N 414, в части необходимости принятия в 2015 году решения об отказе в установлении ПДВ, коллегией не принимается, поскольку указанный нормативный акт вступил в силу с 09.01.2016. Доказательств того, что на момент утверждения нормативов ПДВ в данных инвентаризации информация по источникам выбросов загрязняющих веществ была неполной, либо она изменилась в процессе деятельности предприятия, в материалах дела не содержится.

В основу принятия оспариваемого приказа, Управление ссылается на результаты рассмотрения проекта предельно-допустимых выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух ОАО "Терминал Астафьева", которые зафиксированы в заключении на проект нормативов предельно-допустимых выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух ОАО "Терминал Астафьева" (л.д. 95-98).

Согласно указанному заключению, комиссией установлено, что определение выбросов загрязняющих веществ от источников Общества выполнено в соответствии с нормативными документами и методиками, которые не были зарегистрированы в установленном для нормативных правовых актов порядке в Минюсте России, в связи с чем, не могут давать общеобязательные предписания. Кроме того, методика, предназначенная для расчета количества загрязняющих веществ, образующихся, улавливаемых и выбрасываемых атмосферный воздух на предприятиях по добыче угля, для данного общества является некорректной. Комиссией указано о целесообразности выполнять расчет выбросов по иным методикам, применяемым для предприятий речного транспорта. Источники выбросов загрязняющих веществ, связанные с образованием пыли, не отраженны в проектных материалах: открытые навалы угля в железнодорожных вагонах (пылен - сдвигание угля бульдозерами (пыление); загрузка грузовых автомашин на площадках складирования. Также комиссией установлено, что максимально разовый выброс угольной пыли требует корректировки после уточнения данных о порядке применения пылеподавляющей смеси. Не учтены фоновые концентрации, поскольку предприятие размещено в районе, в котором сосредоточены несколько аналогичных предприятий. Комиссией сделан вывод, что источники выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух в проекте ПДВ ОАО "Терминал Астафьева" учтены не в полном объеме, величина выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух, в том числе угольной пыли, образующейся в результате деятельности ОАО "Терминал Астафьева", занижена.

Однако данная комиссионная проверка проводилось без выезда участников комиссии на территорию Общества, что апеллянтом не оспаривается. Обследование, в том числе инвентаризация источников выбросов, фактически на месте Управлением не проводилось.

Согласно письму Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 01.12.2017 N РН-03-01-31/26490, данной комиссией рассматривалось правильность установления нормативов ПДВ. В свою очередь, приказ от 29.06.2017 N 314 регулирует внутреннюю работу службы и не возлагает обязательства и ограничений на общество. Указанное заключение на проект не является результирующим документом независимой экспертизы, к которой предъявляется требование к квалификации экспертов.

Таким образом, суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что заключение на проект нормативов предельно-допустимых выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух ОАО "Терминал Астафьева", не могло послужить основанием для отмены приказа об утверждении нормативов ПДВ.

Апелляционная коллегия также находит обоснованным вывод суда первой инстанции о том, что проверяющий уполномоченный орган надзора вправе при выявлении каких-либо нарушений инициировать процедуру внесения соответствующих изменений в существующие нормативы путем выдачи соответствующего предписания природопользованию.

Так, порядок установления, согласования, пересмотра и контроля нормативов выбросов вредных веществ в атмосферу регламентируется Инструкцией по нормированию выбросов (сбросов) загрязняющих веществ в атмосферу и в водные объекты, утвержденной постановлением Госкомприроды СССР от 11.09.1989.

Пунктом 4.6 указанного документа предусмотрено, что необходимость пересмотра ранее установленных ПДВ и ПДС может возникнуть до истечения срока их действия при изменении экологической обстановки в регионе, появлении новых или уточнении параметров существующих источников загрязнения окружающей природной среды. Пересмотр установленных нормативов ПДВ и ПДС обеспечивается предприятиями-природопользователями.

Таким образом, учитывая конкретные обстоятельства дела, арбитражный апелляционный суд считает, что доводы заявителя апелляционной жалобы не содержат фактов, которые бы повлияли на обоснованность и законность решения суда, либо опровергли выводы суда первой инстанции, а фактически направлены на переоценку законных и обоснованных выводов суда первой инстанции и не содержат фактов, которые не были проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела. В нарушение части 5 статьи 200 АПК РФ Управление не доказало обоснованность и законность оспариваемого приказа. Оспариваемый приказ не мотивирован и принят без должных оснований. И нарушает права общества, поскольку разрешение на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух от 08.12.2015 выдано на основании установленных нормативов ПДВ.

Обжалуемое решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, оснований для его отмены и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется. Нарушений норм права, послуживших безусловным основанием для отмены решения суда первой инстанции, предусмотренные частью 4 статьи 270 АПК РФ, не выявлены.

В соответствии со статьей 110 АПК РФ расходы по уплате государственной пошлины по апелляционной жалобе относятся на заявителя жалобы.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Приморского края от 07.12.2017 по делу N А51-16616/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Приморского края в течение двух месяцев.

Председательствующий

Г.Н. Палагеша

Судьи

Е.Л. Сидорович Т.А. Солохина