Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 2 марта 2018 г. N 04АП-6861/17

г. Чита

02 марта 2018 г.

Дело N А58-5381/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 28 февраля 2018 года.

Полный текст постановления изготовлен 02 марта 2018 года.

Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Сидоренко В.А.,

судей Желтоухова Е.В., Басаева Д.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Васильевым И.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу акционерного общества "Сахатранснефтегаз" на решение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 14 ноября 2017 года по делу N А58-5381/2017 по заявлению акционерного общества "Сахатранснефтегаз" (ОГРН 1031402073097, ИНН 1435142972) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Саха (Якутия) (ОГРН 1031402052153, ИНН 1435137122) о признании незаконным решения,

в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, в деле участвует общество с ограниченной ответственностью "Экостандарт "Технические решения" (ОГРН 1067746567855, ИНН 7709675951),

(суд первой инстанции: судья Эверстова Р.И.),

в отсутствие в судебном заседании представителей участвующих в деле лиц,

установил:

акционерное общество "Сахатранснефтегаз" (далее - заявитель, АО "Сахатранснефтегаз" или общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Саха (Якутия) (далее - Якутское УФАС России, Управление или антимонопольный орган) о признании незаконным решения по делу N 03- 64/18.1-17 от 24.04.2017.

Решением Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 14 ноября 2017 года в удовлетворении заявленного требования отказано.

Не согласившись с указанным решением, общество обжаловало его в апелляционном порядке.

Управление представило отзыв на апелляционную жалобу, в котором выразило согласие с решением суда первой инстанции.

О месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы, лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом в порядке, предусмотренном главой 12 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), что подтверждается отчётом о публикации на официальном сайте Арбитражных судов Российской Федерации в сети "Интернет" (www.arbitr.ru) определения о принятии апелляционной жалобы к производству, однако явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили.

В соответствии с частью 2 статьи 200 АПК РФ неявка лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела по существу.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 АПК РФ, проанализировав доводы апелляционной жалобы и отзыва на неё, изучив материалы дела, проверив правильность применения судом первой инстанции норм процессуального и материального права, пришёл к следующим выводам.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов рассматриваемого дела, 05.04.2017 на официальном сайте единой информационной системы в сфере закупок www.zakupki.gov.ru размещена информация о проведении запроса котировок на право заключения договора на оказание услуг по проведению специальной оценки условий труда, а именно: извещение N 31704978173 о проведении запроса котировок в электронной форме "Проведение специальной оценки условий труда", утвержденная генеральным директором общества 03.04.2017 (далее - документация о закупке), включающая: блок 1 - общие условия проведения закупки; блок I - общие условия проведения закупки; блок II - информационная карта; блок III - формы для заполнения; блок IV - проект договора; блок V - техническое задание.

Согласно извещению и Документации закупки, предметом договора является проведение специальной оценки условий труда, начальная (максимальная) цена договора составляет 911 000 рублей без учета НДС.

Согласно протоколу-1 N 10-2017-ПУ (31704978173) от 13.04.2017 до окончания срока подачи заявок 09:00 (время местное) 12.04.2017 на участие в запросе котировок в электронной форме по проведению специальной оценки условий труда поступило 4 (четыре) заявки от ООО "Томский областной центр охраны труда", ООО "СибПрофСтандарт", ООО "Атон-экобезопасность и охрана труда", ООО "ПРОММАШТЕСТ". Ни одно из указанных лиц жалобы на нарушение порядка размещения требуемой информации не подавало.

В соответствии с протоколом-2 N 10-2017-ПУ (31704978173) от 14.04.2017 по итогам проверки наличия сведений и документации в соответствии с требованиями Документации принято решение допустить к запросу котировок в электронной форме по проведению специальной оценки условий труда одного участника размещения заказа и в соответствии с пунктом 7.5.10 Положения о закупках товаров, работ, услуг общества проводимая закупка признана несостоявшейся, заказчику рекомендовано заключить договор с единственным допущенным участником размещения заказа.

Закупочная деятельность общества регламентируется Положением о закупке товаров, работ, услуг от 21.05.2014, утвержденным Советом директоров и подписанным председателем Совета директоров.

ООО "Экостандарт "Технические решения" не подавало заявку на участие в запросе котировок, однако обратилось в антимонопольный орган с жалобой на действия организатора торгов, из которой следует, что общество при проведении запроса котировок в электронной форме "Проведение специальной оценки условий труда" в документации закупки указал дату окончания подачи заявок на участие 24.03.2017 (пункт 22 информационной карты), тогда как информация о проводимой закупке на официальном сайте в сфере закупок размещена 05.04.2017. Данная информация является некорректной, не дает конкретного срока окончания подачи заявок и вводит в заблуждение потенциальных участников закупки.

Кроме этого, в Положении о закупках общества и Документации закупки имеется расхождение информации в части сроков заключения договора, в документации закупки срок заключения договора составляет не более 20 рабочих дней, со дня опубликования итогового протокола (пункт 27 информационной карты), а в Положении срок заключения договора указан в днях (п.8.2 Положения), без указания календарных или рабочих, что в соответствии статьями 190-193 Гражданского кодекса Российской Федерации может быть расценено только как календарные дни.

24.04.2017 Управление вынесло решение по делу N 03-64/18.1-17 о нарушении обществом пунктов 8, 11 части 10 статьи 4 Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ и услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Закон о закупках).

Заявитель, полагая, что решение антимонопольного органа не соответствует закону, нарушает его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд апелляционной инстанции считает, что обжалуемое решение суда первой инстанции подлежит, в связи со следующим.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

Отсутствие предусмотренной статьей 198 АПК РФ совокупности условий, необходимой для оспаривания ненормативного правового акта, действия, решения, влечет в силу части 3 статьи 201 АПК РФ отказ в удовлетворении заявленных требований.

В соответствии с частью 1 статьи 1 Закона о закупках целями регулирования настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, создание условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей юридических лиц, указанных в части 2 настоящей статьи (далее - заказчики), в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности, эффективное использование денежных средств, расширение возможностей участия юридических и физических лиц в закупке товаров, работ, услуг (далее также - закупка) для нужд заказчиков и стимулирование такого участия, развитие добросовестной конкуренции, обеспечение гласности и прозрачности закупки, предотвращение коррупции и других злоупотреблений.

Контроль за соблюдением требований названного Закона в силу статьи 6 Закона о закупках осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Статьей 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) установлен порядок рассмотрения антимонопольным органом жалоб на нарушение процедуры торгов и порядка заключения договоров антимонопольный орган рассматривает жалобы на действия (бездействие) юридического лица, организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии при организации и проведении торгов, заключении договоров по результатам торгов или в случае, если торги, проведение которых является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, признаны несостоявшимися, а также при организации и проведении закупок в соответствии с Законом о закупках, за исключением 5 жалоб, рассмотрение которых предусмотрено законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (пункт 1 части 1 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции).

Участник закупки в силу части 10 статьи 3 Закона о закупках вправе обжаловать в антимонопольный орган в порядке, установленном антимонопольным органом, действия (бездействие) заказчика при закупке товаров, работ, услуг в случаях:

1) неразмещения в единой информационной системе положения о закупке, изменений, вносимых в указанное положение, информации о закупке, подлежащей в соответствии с настоящим Федеральным законом размещению в единой информационной системе, или нарушения сроков такого размещения;

2) предъявления к участникам закупки требования о представлении документов, не предусмотренных документацией о закупке;

3) осуществления заказчиками закупки товаров, работ, услуг в отсутствие утвержденного и размещенного в единой информационной системе положения о закупке и без применения положений Федерального закона от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд";

4) неразмещения или размещения в единой информационной системе недостоверной информации о годовом объеме закупки, которую заказчики обязаны осуществить у субъектов малого и среднего предпринимательства.

Указанная норма Закона о закупках носит императивный характер и приведенный в ней перечень оснований для обжалования действий (бездействия) заказчика в антимонопольный орган является исчерпывающим.

Соответственно положения статьи 18.1 Закона о защите конкуренции должны применяться с учетом данной нормы.

В этой связи, как указано в определении Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 11 апреля 2017 года N 304-КГ16-17592, правовое значение имеет как установленный порядок обжалования, так и исчерпывающий перечень случаев нарушений процедуры закупки, предусматривающий право участника закупки на обжалование в административном порядке.

При этом право участника закупки обжаловать в судебном порядке действия (бездействие) заказчика при закупке товаров, работ, услуг предусмотрено в пункте 9 статьи 3 Закона о закупках и не ограничено какими-либо условиями, как это определено при обращении с жалобой в антимонопольный орган.

Таким образом, правовое значение имеет как установленный порядок обжалования, так и исчерпывающий перечень случаев нарушений процедуры закупки, предусматривающий право участника закупки на обжалование в административном порядке.

Как следует из материалов дела, 05.04.2017 на официальном сайте единой информационной системы в сфере закупок www.zakupki.gov.ru размещена информация о проведении запроса котировок на право заключения договора на оказание услуг по проведению специальной оценки условий труда, а именно: извещение N 31704978173 о проведении запроса котировок в электронной форме "Проведение специальной оценки условий труда".

В соответствии с протоколом-2 N 10-2017-ПУ (31704978173) от 14..04.2017 по итогам проверки наличия сведений и документации в соответствии с требованиями Документации принято решение допустить к запросу котировок в электронной форме по проведению специальной оценки условий труда одного участника размещения заказа и в соответствии с пунктом 7.5.10 Положения о закупках товаров, работ, услуг общества проводимая закупка признана несостоявшейся, заказчику рекомендовано заключить договор с единственным допущенным участником размещения заказа.

12.04.2017 ООО "Экостандарт "Технические решения" в Управление подана "Жалоба на действия/бездействие Заказчика (или организатора) или эле. Площадка" о некорректной информации о дате окончания подачи заявок на участие - 24 марта 2017 года, о расхождении информации о сроках заключения договора и о сроках подписания договора участником закупки.

При этом, обращаясь в антимонопольный орган с жалобой, ООО "Экостандарт "Технические решения" не указало основания обращения, предусмотренные частью 10 статьи 3 Закона о закупках товаров (том 2 л. д. 61 - 62).

Принимая во внимание правовую позицию, изложенную в Определении Верховного Суда Российской Федерации от 11 апреля 2017 года по делу N 30ФКГ16-17592, и то, что в рамках настоящего дела подлежат применению положения Закона о закупках, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о незаконности оспариваемого решения Управления по причине отсутствия у антимонопольного органа полномочий на рассмотрение жалобы ООО "Экостандарт "Технические решения" "на действия/бездействие Заказчика (или организатора) или эле. Площадка" ввиду отсутствия в ней доводов о нарушениях, перечисленных в части 10 статьи 3 Закона о закупках.

Кроме того, порядок обжалования в первую очередь предполагает наличие субъекта, который вправе в административном порядке подать жалобу в антимонопольный орган.

Закон о закупках и Закон о защите конкуренции различным образом решают вопрос о том, кто вправе обратиться в административном порядке в антимонопольный орган с жалобой на действия заказчика (организатора торгов).

Согласно части 2 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции действия (бездействие) организатора торгов, конкурсной или аукционной комиссии могут быть обжалованы в антимонопольный орган лицами, подавшими заявки на участие в торгах, а в случае, если такое обжалование связано с нарушением установленного нормативными правовыми актами порядка размещения информации о проведении торгов, порядка подачи заявок на участие в торгах, также иным лицом (заявителем), права или законные интересы которого могут быть ущемлены или нарушены в результате нарушения порядка организации и проведения торгов.

Таким образом, по общему правилу, установленному Законом о защите конкуренции, действия (бездействие) организатора торгов, конкурсной или аукционной комиссии могут быть обжалованы в антимонопольный орган лицами, подавшими заявки на участие в торгах, а в ряде случаев (в том числе в связи нарушением установленного нормативными правовыми актами порядка размещения информации о проведении торгов) - и иным лицом, права или законные интересы которого могут быть ущемлены или нарушены в результате нарушения порядка организации и проведения торгов.

Однако на основании части 10 статьи 3 Закона о закупках (в редакции Федерального закона от 29.06.2015 N 156-ФЗ) с жалобой на действия (бездействие) заказчика при закупке товаров, работ, услуг в антимонопольный орган могут обратиться участник закупки, корпорация развития малого и среднего предпринимательства, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации или созданные ими организации.

В свою очередь, согласно части 5 статьи 3 Закона о закупках участником закупки может быть любое юридическое лицо или несколько юридических лиц, выступающих на стороне одного участника закупки, независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала либо любое физическое лицо или несколько физических лиц, выступающих на стороне одного участника закупки, в том числе индивидуальный предприниматель или несколько индивидуальных предпринимателей, выступающих на стороне одного участника закупки, которые соответствуют требованиям, установленным заказчиком в соответствии с положением о закупке.

При этом требования, предъявляемые к участникам закупки, установленные заказчиком, применяются в равной степени ко всем участникам закупки (часть 6 статьи 3 Закона о закупках).

Таким образом, в целях применения названного Закона участником закупки (и, соответственно, субъектом подачи жалобы в антимонопольный орган) признается не любое юридическое или физическое лицо, права или законные интересы которого могут быть ущемлены или нарушены в результате нарушения порядка организации и проведения торгов, а только такое, которое соответствует требованиям, установленным заказчиком в соответствии с положением о закупке.

При выборе подлежащей применению нормы права по вопросу определения субъекта подачи жалобы (часть 2 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции или часть 10 статьи 3 Закона о закупках) необходимо руководствоваться не только правовой позицией, выраженной в определении Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 11 апреля 2017 года N 304-КГ16-17592, но и следующими общеправовыми подходами.

В пункте 3 мотивировочной части Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 3 февраля 2000 года N 22-О указано, что противоречия между федеральными законами должны устраняться в процессе правоприменения, так как Конституцией Российской Федерации не определяется и не может определяться иерархия актов внутри одного их вида, в данном случае - федеральных законов. Ни один федеральный закон в силу статьи 76 Конституции Российской Федерации не обладает по отношению к другому федеральному закону большей юридической силой. Правильный же выбор на основе установления и исследования фактических обстоятельств и истолкование норм, подлежащих применению в конкретном деле, относится не к ведению Конституционного Суда Российской Федерации, а к ведению судов общей юрисдикции и арбитражных судов.

Аналогичная правовая позиция сформулирована и неоднократно подтверждена Конституционным Судом Российской Федерации в ряде других его решений, в том числе в Определениях от 9 апреля 1998 года N 48-О, от 12 марта 1998 года N 51-О, от 19 мая 1998 года N 62-О и от 8 октября 1998 года N 195-О.

Как указано в пункте 2 мотивировочной части Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 5 октября 2000 года N 199-О, в соответствии с общими принципами права в случае коллизии норм, регулирующих одни и те же общественные отношения, применению подлежат нормы закона, принятого по времени позднее, при условии, что в нем не установлено иное, при этом приоритетом над общими нормами обладают специальные нормы.

Согласно правовой позиции, сформулированной в пункте 2.2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 29 июня 2004 года N 13-П, в отношении федеральных законов как актов одинаковой юридической силы применяется правило "lex posterior derogat priori" ("последующий закон отменяет предыдущие"), означающее, что даже если в последующем законе отсутствует специальное предписание об отмене ранее принятых законоположений, в случае коллизии между ними действует последующий закон; вместе с тем независимо от времени принятия приоритетными признаются нормы того закона, который специально предназначен для регулирования соответствующих отношений.

Таким образом, исходя из приведенных правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, в случае наличия общей и специальной норм, принятых в разное время, приоритетом обладает правило lex specialis derogat lex generalis.

С учетом правовой позиции, выраженной в определении Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 11 апреля 2017 года N 304-КГ16-17592, суд апелляционной инстанции полагает, что нормы о порядке обжалования Закона о закупках (части 5 и 10 статьи 3) являются специальным по отношению к аналогичным нормам Закона о защите конкуренции (часть 2 статьи 18.1), в связи с чем именно они подлежат применению при определении надлежащего субъекта подачи жалобы на действия (бездействие) заказчика в антимонопольный орган.

Как следует из материалов дела, ООО "Экостандарт "Технические решения" признано надлежащим субъектом жалобы на действия заказчика на основании части 2 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции.

Между тем, подобный подход антимонопольного органа к определению круга субъектов, имеющих право в административном порядке обжаловать действия заказчика, противоречит требованиям части 10 статьи 3 Закона о закупках, являющейся специальной по отношению к части 2 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции.

Согласно части 2 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов органов, осуществляющих публичные полномочия, арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений и устанавливает его соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, а также устанавливает, нарушает ли оспариваемый акт права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, арбитражный суд принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными (часть 2 статьи 201).

То есть отсутствие у государственного органа полномочий на принятие ненормативного правового акта (решения) является самостоятельным и достаточным основанием для признания такого ненормативного правового акта (решения) незаконным.

Учитывая, что в рамках настоящего спора в первую очередь подлежат применению правовые положения Закона о закупках, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что оспариваемое решение Якутского УФАС России является незаконным ввиду отсутствия у антимонопольного органа полномочий на рассмотрение по существу жалобы ООО "Экостандарт "Технические решения" в связи с тем, что оно не является участником закупки и им подана жалоба не о нарушениях, включенных в исчерпывающий перечень, определенный частью 10 статьи 3 Закона о закупках.

В силу указанного требования общества подлежат удовлетворению.

Суд апелляционной инстанции приходит к выводу о необходимости отмены решения суда первой инстанции, как принятого при неправильном применении норм материального права, с принятием нового судебного акта об удовлетворении заявленных требований.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 258, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 14 ноября 2017 года по делу N А58-5381/2017 отменить, принять по делу новый судебный акт.

Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Саха (Якутия) (ИНН 1435137122, ОГРН 1031402052153) N 03-64/18.1-17 от 24.04.2017 по результатам рассмотрения жалобы в порядке статьи 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" признать незаконным, как несоответствующее Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" и Федеральному закону от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц".

Обязать Управление Федеральной антимонопольной службы по Республике Саха (Якутия), находящееся по адресу: 677000, г. Якутск, ул. Аммосова 18, оф. 407, ИНН 1435137122, ОГРН 1031402052153, устранить допущенные нарушения прав и законных интересов акционерного общества "Сахатранснефтегаз" (ИНН 1435142972, ОГРН 1031402073097).

Взыскать с Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Саха (Якутия), находящегося по адресу: 677000, г. Якутск, ул. Аммосова 18, оф. 407, ИНН 1435137122, ОГРН 1031402052153, в пользу акционерного общества "Сахатранснефтегаз" (ИНН 1435142972, ОГРН 1031402073097) расходы по уплате государственной пошлины в размере 4 500 рублей.

Арбитражному суду Республики Саха (Якутия) выдать исполнительные листы.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в кассационном порядке в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа путем подачи жалобы через принявший решение в первой инстанции арбитражный суд.

Председательствующий судья

Сидоренко В.А.

Судьи

Желтоухов Е.В. Басаев Д.В.