Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15 марта 2018 г. N 14АП-11858/17

г. Вологда

15 марта 2018 г.

Дело N А66-4904/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 06 марта 2018 года.

В полном объёме постановление изготовлено 15 марта 2018 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Мурахиной Н.В., судей Докшиной А.Ю. и Осокиной Н.Н.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Сусловой М.И.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Административной комиссии при администрации города Твери на решение Арбитражного суда Тверской области от 18 декабря 2017 года по делу N А66-4904/2017 (судья Бачкина Е.А.),

установил:

общество с ограниченной ответственностью "Одуванчик" (ОГРН 1136952017421, ИНН 6952038979; место нахождения: 170026, город Тверь, улица Горького, дом 70, помещение 2; далее - общество, ООО "Одуванчик") обратилось в Арбитражный суд Тверской области к Административной комиссии при администрации города Твери (ОГРН 1066950062717, ИНН 6901000920; место нахождения: 170100, город Тверь, улица Советская, дом 11; далее - административная комиссия, административный орган) о признании незаконным постановления от 21.02.2017 N 366-АК/17, в соответствии с которым заявитель привлечен к административной ответственности, предусмотренной статьей 26 Закона Тверской области от 14.07.2003 N 46-ЗО "Об административных правонарушениях" (далее - Закон N 46-ЗО), в виде штрафа в размере 25 000 рублей.

Решением Арбитражного суда Тверской области от 18 декабря 2017 года по делу N А66-4904/2017 заявленные требования удовлетворены.

Административная комиссия с судебным актом не согласилась и обратилась с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить. В обоснование жалобы не приводя доводов, относительно правомерности привлечения к административной ответственности, указывает на то, что суд первой инстанции неправомерно сослался на Порядок приема и вручения внутренних регистрируемых почтовых отправлений, утвержденный приказом Почты России от 17.05.2012 N 114-п, поскольку указанный документ является внутренним локальным актом.

ООО "Одуванчик" в отзыве на жалобу с изложенными в ней доводами не согласилось, просит решение оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, в связи с этим дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения суда, изучив доводы жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Как следует из материалов дела, в ходе обследования городской территории специалистом отдела благоустройства, жилищно-коммунального комплекса и экономики администрации Заволжского района (далее - отдел) в присутствии двух лиц, участвующих в обследовании, в 12 час 00 мин 26.12.2016 установлено, что ООО "Одуванчик" осуществляет деятельность по продаже детских товаров (игрушек) в магазине "Волшебный" в нежилом помещении, расположенном на первом этаже жилого дома N 70, расположенного по улице Горького в городе Твери, о чем свидетельствует вывеска при входе в магазин.

При этом ООО "Одуванчик" на наружной стороне окон указанного дома разместило путем наклеивания информационный материал, содержащий вымышленные персонажи мальчика и девочки с надписями "красивая одежда", "веселые игрушки", что привело к закрытию оконных проемов с двух сторон фасада здания.

Указанные обстоятельства отражены в акте обследования территории (объекта) от 26.12.2016.

Должностное лицо отдела пришло к выводу о том, что общество нарушило пункты 2.20, 5.7.23, 5.51 и 5.53 Правил благоустройства города Твери, являющихся приложением к решению Тверской городской Думы от 16.10.2014 N 368 (далее - Правила благоустройства, Правила N 368), и в связи с этим составило в отношении общества протокол от 31.01.2017 N 33 по признакам совершения правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьей 26 Закона N 46-ЗО.

По результатам рассмотрения названного протокола и материалов административного дела комиссией вынесено постановление от 21.02.2017 N 366-АК/17, согласно которому общество признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного статьей 26 Закона N 46-ЗО, и ему назначено наказание в виде штрафа в размере 25 000 рублей.

Не согласившись с указанным постановлением, общество обжаловало его в судебном порядке.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, правомерно руководствовался следующим.

На основании части 6 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме (часть 7 статьи 210 АПК РФ).

Согласно статье 26 Закона N 46-ЗО наружное размещение объявлений, листовок, различных информационных материалов, а также нанесение надписей и графических изображений вне отведенных для этих целей мест, а равно без необходимых разрешений или согласований, влечет наложение административного штрафа на юридических лиц в размере от двадцати пяти тысяч до пятидесяти тысяч рублей.

Правила N 368 устанавливают требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений; перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; порядок участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий (пункт 1.3).

В соответствии с пунктом 1.2 указанных Правил они действуют на всей территории города Твери и обязательны для исполнения всеми физическими лицами (в том числе индивидуальными предпринимателями) и юридическими лицами независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности. Организация благоустройства территории города Твери (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм), а также использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах города Твери, осуществляется органами местного самоуправления города Твери в соответствии с их компетенцией, определенной уставом города Твери и иными муниципальными правовыми актами.

Согласно пункту 2.20 Правил N 368 в редакции, действующей на момент выявления правонарушения, на территории города не допускается наносить надписи, рисунки, расклеивать и развешивать информационно-печатную продукцию, наносить граффити на остановочных пунктах, стенах, столбах, ограждениях (заборах) и иных не предусмотренных для этих целей объектах.

В силу пункта 5.7.23 при эксплуатации фасадов не допускается развешивание и расклейка афиш, объявлений, плакатов и других информационных материалов на фасадах, окнах (в том числе с внутренней стороны оконного проема) зданий, строений и сооружений.

В соответствии с пунктом 5.51 запрещается наружное размещение (расклеивание, вывешивание) объявлений, листовок, информационных материалов, в том числе плакатов, афиш и другой печатной и рукописной продукции, а также нанесение надписей и графических изображений, размещение иных изображений вне специально отведенных для этого мест, а равно без необходимых разрешений и согласований.

Не допускается размещение (расклеивание, вывешивание) объявлений, листовок, информационных материалов, а также нанесение надписей и графических изображений на фасадах зданий, строений, сооружений, ограждениях, опорах освещения и контактной сети электрического транспорта, деревьях, за исключением специально отведенных мест (пункт 5.53 Правил благоустройства).

Нарушение приведенных требований образует объективную сторону административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьей 26 Закона N 46-ЗО.

Факт размещения выявленного 26.12.2016 информационного материала с указанной выше информацией вне отведенных для этих целей мест и без необходимых разрешений и согласований подтверждается актом обследования территории от 26.12.2016, протоколом об административном правонарушении от 31.01.2017 N 33.

Фактическое размещение обществом указанного информационного материала по существу не оспаривается.

Согласно части 1 статьи 1.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

Частью 1 статьи 2.1 КоАП РФ определено, что административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

В соответствии с разъяснениями Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, содержащимися в пункте 16 постановления от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" (далее - постановление N 10), в силу части 2 статьи 2.1 КоАП РФ юридическое лицо привлекается к ответственности за совершение административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению. Рассматривая дело об административном правонарушении, арбитражный суд в судебном акте не вправе указывать на наличие или отсутствие вины должностного лица или работника в совершенном правонарушении, поскольку установление виновности названных лиц не относится к компетенции арбитражного суда.

Согласно пункту 16.1 названного постановления при рассмотрении дел об административных правонарушениях арбитражным судам следует учитывать, что понятие вины юридических лиц раскрывается в части 2 статьи 2.1 КоАП РФ. При этом в отличие от физических лиц в отношении юридических лиц названный Кодекс формы вины не выделяет (статья 2.2 названного Кодекса).

Следовательно, и в тех случаях, когда в соответствующих статьях Особенной части КоАП РФ возможность привлечения к административной ответственности за административное правонарушение ставится в зависимость от формы вины, в отношении юридических лиц требуется лишь установление того, что у соответствующего лица имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но им не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (часть 2 статьи 2.1 КоАП РФ).

В материалах дела отсутствуют доказательства того, что общество приняло все зависящие от него меры по соблюдению установленных законодательством норм. Какие-либо неустранимые сомнения в виновности общества в совершении правонарушения отсутствуют.

Таким образом, наличие события и всех элементов состава административного правонарушения, предусмотренного статьей 26 Закона N 46-ЗО, а также вина общества в его совершении доказаны.

Вместе с этим, апелляционная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что административной комиссией допущены существенные нарушения порядка привлечения общества к административной ответственности, выразившиеся в неизвещении общества о времени и месте составления протокола об административном правонарушении.

В соответствии с частью 1 статьи 25.1 КоАП РФ лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, вправе знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника, а также иными процессуальными правами в соответствии с данным Кодексом.

В силу части 2 указанной статьи дело об административном правонарушении рассматривается с участием лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. В отсутствие указанного лица дело может быть рассмотрено лишь в случаях, если имеются данные о надлежащем извещении лица о месте и времени рассмотрения дела и если от лица не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения.

Согласно статье 28.2 КоАП РФ протокол об административном правонарушении составляется с участием законного представителя юридического лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении. В протоколе отражаются объяснения физического лица или законного представителя юридического лица по поводу вменяемого правонарушения, при составлении протокола названным лицам разъясняются права и обязанности, о чем делается запись в протоколе. Они вправе представлять объяснения и замечания по факту правонарушения и содержанию протокола, которые прилагаются к протоколу.

Частью 4.1 статьи 28.2 КоАП РФ предусмотрено, что в случае неявки законного представителя юридического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, если он извещен в установленном порядке, протокол об административном правонарушении составляется в его отсутствие.

Таким образом, из положений статей 28.2 и 25.1 КоАП РФ следует, что составление протокола об административном правонарушении и рассмотрение дела об административном правонарушении должно осуществляться с участием лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. При этом административный орган обязан предоставить привлекаемому к административной ответственности лицу возможность реализовать гарантии защиты своих прав и законных интересов.

Процессуальные действия, совершаемые в рамках административного производства, предполагают участие в их совершении определенных лиц, которым действующее законодательство предоставляет тот или иной объем процессуальных прав - как на стадии составления протокола, так и на стадии рассмотрения дела об административном правонарушении.

Обязанность административного органа извещать юридические и физические лица о предстоящем составлении в отношении них протокола об административном правонарушении и, соответственно, право этих лиц участвовать в его составлении обусловлены значением этой стадии процедуры привлечения к административной ответственности, на которой, как правило, разрешается вопрос о наличии состава административного правонарушения с учетом представляемых объяснений, доказательств, возражений и заявляемых ходатайств.

Надлежащим уведомлением лица о составлении протокола об административном правонарушении и рассмотрении административного дела обеспечивается баланс между правом государства привлечь лицо к административной ответственности (то есть, признания лица виновным в совершении административного правонарушения) и обязанностью государства обеспечить лицу, привлекаемому к ответственности, соблюдение всех предусмотренных законом гарантий.

Риски получения и оценки (признания) надлежащего уведомления лежат на административном органе.

В силу части 1 статьи 25.15 КоАП РФ лица, участвующие в производстве по делу об административном правонарушении, извещаются или вызываются в суд, орган или к должностному лицу, в производстве которых находится дело, заказным письмом с уведомлением о вручении, повесткой с уведомлением о вручении, телефонограммой или телеграммой, по факсимильной связи либо с использованием иных средств связи и доставки, обеспечивающих фиксирование извещения или вызова и его вручение адресату.

В силу абзаца второго пункта 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" лицо, в отношении которого ведется производство по делу, считается извещенным о времени и месте судебного рассмотрения и в случае, когда из указанного им места жительства (регистрации) поступило сообщение об отсутствии адресата по указанному адресу, о том, что лицо фактически не проживает по этому адресу либо отказалось от получения почтового отправления, а также в случае возвращения почтового отправления с отметкой об истечении срока хранения, если были соблюдены положения Особых условий приема, вручения, хранения и возврата почтовых отправлений.

В пункте 24.1 постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" разъяснено, что при решении арбитражным судом вопроса о том, имело ли место надлежащее извещение лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении, следует учитывать, что КоАП РФ не содержит оговорок о необходимости направления извещения исключительно какими-либо определенными способами, в частности путем направления по почте заказного письма с уведомлением о вручении или вручения его адресату непосредственно.

Следовательно, извещение не может быть признано ненадлежащим лишь на том основании, что оно было осуществлено каким-либо иным способом (например, путем направления телефонограммы, телеграммы, по факсимильной связи или электронной почте либо с использованием иных средств связи).

Также надлежит иметь в виду, что не могут считаться не извещенными лица, отказавшиеся от получения направленных материалов или не явившиеся за их получением, несмотря на почтовое извещение (при наличии соответствующих доказательств).

Приглашение от 26.12.2016 N 32/2892-и явиться в 11 час 30 мин 31.01.2017 для участия в составлении протокола об административном правонарушении 27.12.2016 направлено обществу по адресу: 170026, город Тверь, улица Горького, дом 70, заказанным письмом с уведомлением с почтовым идентификатором N 17010006391101.

Согласно сведениям, содержащимся на официальном сайте федерального государственного унитарного предприятия "Почта России" почтовое отправление с идентификатором N 17010006391101 вернулось административному органу лишь 31.01.2017, то есть в день составления протокола об административном правонарушении.

При этом из материалов дела не представляет возможным достоверно установить когда, то есть до или после составления протокола, административным органом получено данное почтовое отправление. Вместе с тем, протокол об административном правонарушении не содержит в себе сведений о способах извещения общества о дате, времени и месте составления протокола об административном правонарушении, а также на основании каких данных административная комиссия сделала вывод о наличии надлежащего извещения.

Из отчета об отслеживании отправления следует, что имела место одна неудачная попытка вручения 29.12.2016.

Из представленной в материалы дела копии конверта усматривается, что названное письмо 30.01.2017 выслано обратно отправителю в связи с истечением срока хранения.

Вместе с этим, отметки органа почтовой связи о вторичном извещении общества ни на конверте, ни в отчете в нарушение Правил оказания услуг почтовой связи, утвержденных приказом Минкомсвязи России от 31.07.2014 N 234, не проставлены.

Следовательно, на дату составления протокола об административном правонарушении (31.01.2017) ответчик не располагал информацией о том, что корреспонденция обществу вручена и при этом основания для вывода о принятии административной комиссией исчерпывающих мер для извещения общества в материалах дела также отсутствуют. На их наличие административная комиссия и не ссылается в своей апелляционной жалобе.

Доводы подателя жалобы о том, что суд первой инстанции неправомерно сослался на Порядок приема и вручения внутренних регистрируемых почтовых отправлений, утвержденного приказом Почты России от 17.05.2012 N 114-п (далее - Порядок N 114-п), поскольку указанный документ является внутренним локальным актом и регулирует внутренние отношения сотрудников ФГУП "Почта России", тем самым не затрагивая права и интересы третьих лиц, подлежит отклонению.

Указанный порядок устанавливает общие правила приема и вручения внутренних регистрируемых почтовых отправлений в объектах почтовой связи и обязателен для исполнения филиалами ФГУП "Почта России" и их структурными подразделениями, то есть обязанность по исполнению изложенных в нем требований, в частности, по проставлению отметки о направлении вторичного извещения, возложена исключительно на орган почтовой связи, а не сторонних лиц. При этом, поскольку Порядок N 114-п устанавливает правила оказания почтовых услуг их получателям и правовые последствия надлежащего либо ненадлежащего исполнения сотрудниками органа почтовой связи своих обязанностей распространяется на всех участников данных правоотношений, в том числе лицо, отправившее почтовую корреспонденцию и адресата, в силу этого его положения являются обязательными и лица, участвующие в деле, а также суд имеют право ссылаться на его нарушение.

Пунктом 20.17 указанного Порядка предусматривается, что при неявке адресатов за регистрируемым почтовым отправлением в течение 5 рабочих дней (для регистрируемого почтового отправления разряда "Судебное" в течение трех рабочих дней) после доставки первичных извещений ф.22 им доставляются и вручаются под расписку вторичные извещения ф.22-в. На оборотной стороне регистрируемого почтового отправления или сопроводительного адреса к посылке делается отметка о дате и времени выписки вторичного извещения, которая подписывается почтовым работником.

Аналогичное положение предусмотрено также и абзацем вторым пункта 34 Правил оказания услуг почтовой связи, утвержденных приказом Минкомсвязи России от 31.07.2014 N 234 "Об утверждении Правил оказания услуг почтовой связи", согласно которому в случае неявки адресата за почтовым отправлением и почтовым переводом в течение 5-ти рабочих дней после доставки первичного извещения ему доставляется и вручается под расписку вторичное извещение, на сегодняшний день является актуальным, его действие не приостановлено.

К представленной в материалы дела копии служебной записки от 06.12.2016 N 1.5.6.3.29.17.1-16/959191813 об отмене отметки о вручении вторичных извещений суд апелляционной инстанции относится критически, поскольку в ней идет речь о временной отмене проставления на оборотной стороне всех видов регистрируемых почтовых отправлений (за исключением разряда "Судебное" ) отметки о дате и времени выписки вторичного извещения в целях сокращения времени на производственные операции в отделениях почтовой связи. Вместе с этим, в указанной записке отсутствуют ссылки на какие-либо локальные, ненормативные акты, послужившие основанием для такого распоряжения, а также период такой временной отмены.

При этом важно различать такие самостоятельные факты объективной действительности, как направление и получение того документа, в котором говорится о совершении соответствующего процессуального действия в определенном месте и в определенное время.

Возможное или предполагаемое наличие у административного органа доказательств направления данному лицу такого уведомления не свидетельствует о соблюдении ответчиком процессуальных требований.

О соблюдении процедуры привлечения лица к административной ответственности в смысле положений КоАП РФ можно говорить лишь в случае наличия доказательств получения лицом, в отношении которого имеются основания для привлечения к административной ответственности, соответствующего уведомления, а также в случае принятия административным органом исчерпывающих мер для извещения лица при наличии с его стороны уклонения о получения извещения.

Сведений, позволяющих прийти к выводу об уклонении общества от получения корреспонденции, в материалах дела не имеется.

Следовательно, такое извещение нельзя признать надлежащим.

Необходимо также отметить, что юридическим адресом заявителя согласно сведениям, содержащимся в Едином государственном реестре юридических лиц является: 170026, город Тверь, улица Горького, дом 70, помещение 2, в то время, как, почтовое отправление направлено обществу без указания на почтовом конверте на помещение 2.

В материалах дела также отсутствуют и доказательства того, что административной комиссией предпринимались иные исчерпывающие меры для надлежащего извещения ООО "Одуванчик", в том числе путем направления ему телеграммы, направления уведомлений по электронной почте, передачи телефонограмм, что привело к нарушению гарантированного КоАП РФ права общества на участие в рассмотрении дела об административном правонарушении, представление возражений, дачу объяснений и заявление соответствующих ходатайств.

В связи с изложенным, поскольку факт существенного нарушения порядка привлечения общества к административной ответственности нашел свое подтверждение, апелляционная коллегия считает, что решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, не подлежащим отмене, а апелляционная жалоба административной комиссии - удовлетворению.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Тверской области от 18 декабря 2017 года по делу N А66-4904/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу Административной комиссии при администрации города Твери - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Н.В. Мурахина

Судьи

А.Ю. Докшина Н.Н. Осокина