Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 19 марта 2018 г. N 01АП-1293/18

19 марта 2018 г.

А38-11056/2017

Первый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего судьи Захаровой Т.А.,

судей Рубис Е.А., Смирновой И.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Герасимовой И.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Газпром газораспределение Йошкар-Ола" (424002 Республика Марий Эл, г. Йошкар-Ола, ул. Я. Эшпая, 145; ОГРН 1021200752935, ИНН 1215058620)

на решение Арбитражного суда Республики Марий Эл от 25.12.2017

по делу N А38-11056/2017,

принятое судьей Коноваловым И.М.

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Газпром газораспределение Йошкар-Ола" о признании недействительным в части предписания Марийского территориального отдела Приволжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 26.06.2017 N 43-17-13/8/165/89/12/151/158/110-282,

при участии в судебном заседании представителя:

общества с ограниченной ответственностью "Газпром газораспределение Йошкар-Ола" - Яковлева Д.А. по доверенности от 29.12.2017 N 16/18 сроком действия до 31.12.2018,

и установил:

общество с ограниченной ответственностью "Газпром газораспределение Йошкар-Ола" (далее - ООО "Газпром газораспределение Йошкар-Ола", Общество) обратилось в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением о признании недействительным предписания Марийского территориального отдела Приволжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - ТО Ростехнадзора, надзорный (уполномоченный) орган)) от 26.06.2017 N 43-17-13/8/165/89/12/151/158/110-282 в части пунктов 20, 23, 29, 34, 35, 52, 63, 82, 105, 131, 138, 146, 153, 163, 164.

Решением Арбитражного суда Республики Марий Эл от 25.12.2017 Обществу отказано в удовлетворении заявленных требований.

Не согласившись с принятым судебным актом, ООО "Газпром газораспределение Йошкар-Ола" обратилось в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.

В обоснование апелляционной жалобы заявитель указывает на несоответствие выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела, неправильное применение норм материального и процессуального права.

Общество настаивает на том, экспертиза промышленной безопасности зданий и сооружений проводится при наличии соответствующих требований промышленной безопасности к таким зданиям и сооружениям.

Заявитель апелляционной жалобы настаивает на незаконности возложения на него обязанности по проведению экспертизы промышленной безопасности в отношении объектов, указанных в оспариваемых пунктах предписания надзорного органа, поскольку требованиями промышленной безопасности и механизм экспертизы зданий ГРП и котельных законодательно не установлены.

ТО Ростехнадзора в отзыве на апелляционную жалобу опровергает доводы, изложенные в ней, указывает на законность обжалуемого судебного акта, просит оставить его без изменения; ходатайствует о рассмотрении дела в отсутствие своего представителя.

В судебном заседании представитель ООО "Газпром газораспределение Йошкар-Ола" поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе, просил ее удовлетворить.

В соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие неявившихся представителей лиц, участвующих в деле.

Законность принятого судебного акта, правильность применения норм материального и процессуального права проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 257-262, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Установлено по делу, что на основании распоряжения руководителя от 23.05.2017 N 1369 уполномоченные лица ТО Ростехнадзора провели плановую выездную проверку в отношении ООО "Газпром газораспределение" на предмет соблюдения им требований промышленной безопасности на опасных производственных объектах.

В ходе проверки надзорный орган выявил нарушения положений Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" и иных нормативных правовых актов в области промышленной безопасности на опасных производственных объектах.

Результаты проверки зафиксированы в акте от 26.06.2017 N 43-17-13/8/165/89/12/151/158/110-282.

По итогам проверочных мероприятий ТО Ростехнадзора выдало предписание от 26.06.2017 N 43-17-13/8/165/89/12/151/158/110-282, пунктами 20, 23, 29, 34, 35, 52, 63, 82, 105, 131, 138, 146, 153, 163, 164 обязало ООО "Газпром газораспределение" провести экспертизу промышленной безопасности зданий котельных и ГРП на эксплуатируемых опасных производственных объектах.

Полагая, что предписание надзорного органа в части пунктов 20, 23, 29, 34, 35, 52, 63, 82, 105, 131, 138, 146, 153, 163, 164 не соответствует положениям действующего законодательства и нарушает его права и законные интересы в сфере осуществления предпринимательской деятельности, Общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции руководствовался статьями 65, 71, 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, положениями Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", ГОСТ Р 53865-2010 "Национальный стандарт Российской Федерации. Системы газораспределительные. Термины и определения", приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 14.11.2013 N 538 и исходил из того, что надзорный орган доказал законность и обоснованность предписания в оспариваемой части.

Проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального права и соблюдения норм процессуального права, суд апелляционной инстанции не установил оснований для отмены или изменения судебного акта ввиду следующего.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон.

Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными суд должен установить наличие совокупности двух условий:

несоответствие ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц закону или иному нормативному правовому акту;

нарушение ненормативным правовым актом, решением, действием (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Федеральный закон от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (далее - Федеральный закон N 116-ФЗ) определяет правовые, экономические и социальные основы обеспечения безопасной эксплуатации опасных производственных объектов и направлен на предупреждение аварий на опасных производственных объектах и обеспечение готовности эксплуатирующих опасные производственные объекты юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (далее также - организации, эксплуатирующие опасные производственные объекты) к локализации и ликвидации последствий указанных аварий.

Согласно части 1 статьи 16 Федерального закона N 116-ФЗ под федеральным государственным надзором в области промышленной безопасности понимаются деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений осуществляющими деятельность в области промышленной безопасности юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее - юридические лица, индивидуальные предприниматели) требований, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в области промышленной безопасности (далее - обязательные требования), посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению, предупреждению и (или) устранению выявленных нарушений, и деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований анализу и прогнозированию состояния исполнения указанных требований при осуществлении юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями своей деятельности.

В силу части 2 статьи 16 Федерального закона N 116-ФЗ федеральный государственный надзор в области промышленной безопасности осуществляется федеральными органами исполнительной власти в области промышленной безопасности согласно их компетенции в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

В соответствии с частью 3 статьи 16 Федерального закона N 116-ФЗ к отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного надзора в области промышленной безопасности, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ) с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных пунктами 4 - 10 настоящей статьи.

Согласно статье 17 Федерального закона N 294-ФЗ в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны:

- выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения;

- принять меры по контролю за устранением выявленных нарушений, их предупреждению, предотвращению возможного причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, обеспечению безопасности государства, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также меры по привлечению лиц, допустивших выявленные нарушения, к ответственности.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N 401 утверждено Положение о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - Положение N 401), согласно пункту 1 которого Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору является уполномоченным органом

в области промышленной безопасности (органом федерального государственного надзора в области промышленной безопасности).

На основании пункта 5.3.1.5 Положения N 401 Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору осуществляет контроль и надзор за соблюдением в пределах своей компетенции требований промышленной безопасности при эксплуатации опасных производственных объектов.

Пунктом 5.3.8 Положения N 401 установлено, что Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору проводит проверки (инспекции) соблюдения юридическими и физическими лицами требований законодательства Российской Федерации, нормативных правовых актов, норм и правил в установленной сфере деятельности.

Приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 12.02.2016 N 48 утвержден Административный регламент по исполнению Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением требований промышленной безопасности при проектировании, строительстве, эксплуатации, консервации и ликвидации опасных производственных объектов, изготовлении, монтаже, наладке, обслуживании и ремонте технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах, транспортировании опасных веществ на опасных производственных объектах (далее - Административный регламент), в силу пункта 6 которого должностные лица Ростехнадзора и его территориальных органов при осуществлении федерального государственного надзора в области промышленной безопасности в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право выдавать юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований.

Из вышеприведенных правоположений следует, что Марийский территориальный отдел Приволжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору в пределах своих полномочий осуществило проверочные мероприятия в отношении ООО "Газпром газораспределение Йошкар-Ола" в части пунктов 20, 23, 29, 34, 35, 52, 63, 82, 105, 131, 138, 146, 153, 163, 164.

В соответствии с частью 1 статьи 9 Федерального закона N 116-ФЗ организация, организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана в том числе обеспечивать проведение экспертизы промышленной безопасности зданий, сооружений и технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте, а также проводить диагностику, испытания, освидетельствование сооружений и технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте, в установленные сроки и по предъявляемому в установленном порядке предписанию федерального органа исполнительной власти в области промышленной безопасности, или его территориального органа.

Понятие "экспертиза промышленной безопасности" указано в статье 1 Федерального закона N 116-ФЗ и означает определение соответствия объектов экспертизы промышленной безопасности, указанных в пункте 1 статьи 13 Закона, предъявляемым к ним требованиям промышленной безопасности.

В соответствие с пунктом 1 статьи 13 Федерального закона N 116-ФЗ экспертизе промышленной безопасности подлежат, в том числе здания и сооружения на опасном производственном объекте, предназначенные для осуществления технологических процессов, хранения сырья или продукции, перемещения людей и грузов, локализации и ликвидации последствий аварий.

Во исполнение требований Федерального закона N 116-ФЗ приказом Ростехнадзора от 14.11.2013 N 538 утверждены Федеральные нормы и правила в области промышленной безопасности "Правила проведения экспертизы промышленной безопасности" (далее - ФНиП N 538).

В силу пункта 7 ФНиП N 538 здания и сооружения на опасном производственном объекте, предназначенные для осуществления технологических процессов, хранения сырья или продукции, перемещения людей и грузов, локализации и ликвидации последствий аварий, подлежат экспертизе, в том числе в случаях: истечения срока эксплуатации здания или сооружения, установленного проектной документацией; отсутствия проектной документации, либо отсутствия в проектной документации данных о сроке эксплуатации здания или сооружения. Такая экспертиза проводится при наличии соответствующих требований промышленной безопасности к зданиям и сооружениям.

В соответствии с ГОСТ Р 53865-2010 "Национальный стандарт Российской Федерации. Системы газораспределительные. Термины и определения" газорегуляторный пункт - это пункт редуцирования газа, размещенный в здании и имеющий собственные ограждающие конструкции (пункт 34); "пункт редуцирования газа" - технологическое устройство сети газораспределения, предназначенное для снижения давления газа и поддержания его в заданных пределах независимо от расхода газа (пункт 33).

Применительно к рассматриваемым правоотношениям, здания ГРП расположены на опасном производственном объекте и предназначены для осуществления технологического процесса - редуцирования природного газа (понижения давления и поддержания его в определенных параметрах).

Следовательно, и здания котельных также предназначены для осуществления технологических процессов на ОПО с использованием оборудования под давлением для получения энергоносителей.

Как выяснил суд первой инстанции и следует из материалов дела, Общество не оспаривает факт отсутствия в проектной документации на указанные в пунктах 20, 23, 29, 34, 35, 52, 63, 82, 105, 131, 138, 146, 153, 163, 164 оспариваемого предписания здания ГРП и котельных сведений о сроке эксплуатации.

Вместе с тем, аргументы ООО "Газпром газораспределение Йошкар-Ола" об отсутствии правового механизма проведения экспертизы промышленной безопасности зданий котельных и ГРП и, как следствие, невозможности проведения экспертизы, являются несостоятельными.

В соответствии с пунктом 21 ФНиП N 538 при проведении экспертизы устанавливается полнота и достоверность относящихся к объекту экспертизы документов, представленных заказчиком, оценивается фактическое состояние технических устройств, зданий и сооружений на опасных производственных объектах. Для оценки фактического состояния зданий и сооружений проводится их обследование.

Пункт 21.3 ФНиП N 538 содержит перечень документации, которая подлежит анализу при проведении экспертизы зданий и сооружений:

а) проектная и исполнительная документация на строительство, реконструкцию здания (сооружения), разрешение на ввод в эксплуатацию здания (сооружения);

б) документы, удостоверяющие качество строительных конструкций и материалов;

в) акты расследования аварий;

г) заключения экспертизы ранее проводимых экспертиз здания (сооружения);

д) эксплуатационная документация, документация о текущих и капитальных ремонтах, реконструкциях строительных конструкций здания (сооружения).

Мероприятия, которые осуществляются при обследовании зданий и сооружений, перечислены в пункте 21.4 ФНиП N 538, к ним относятся:

а) определение соответствия строительных конструкций зданий и сооружений проектной документации и требованиям нормативных документов, выявление дефектов и повреждений элементов и узлов конструкций зданий и сооружений с составлением ведомостей дефектов и повреждений;

б) определение пространственного положения строительных конструкций зданий и сооружений, их фактических сечений и состояния соединений;

в) определение степени влияния гидрологических, аэрологических и атмосферных воздействий (при наличии);

г) определение фактической прочности материалов и строительных конструкций зданий и сооружений в сравнении с проектными параметрами;

д) оценка соответствия площади и весовых характеристик легкосбрасываемых конструкций зданий и сооружений требуемой величине, обеспечивающей взрывоустойчивость объекта (при наличии);

е) изучение химической агрессивности производственной среды в отношении материалов строительных конструкций зданий и сооружений;

ж) определение степени коррозии арматуры и металлических элементов строительных конструкций (при наличии);

з) поверочный расчет строительных конструкций зданий и сооружений с учетом выявленных при обследовании отклонений, дефектов и повреждений, фактических (или прогнозируемых) нагрузок и свойств материалов этих конструкций;

и) оценка остаточной несущей способности и пригодности зданий и сооружений к дальнейшей эксплуатации.

Согласно пункту 26 ФНиП N 538 результаты экспертизы фиксируются в заключении со ссылками на положения нормативных правовых актов в области промышленной безопасности, на соответствие которым проводилась оценка соответствия объекта экспертизы требованиям промышленной безопасности, а также сведениями о проведенных мероприятиях и о результатах технического диагностирования технических устройств, обследования зданий и сооружений при их проведении (подпункты 8 и 11).

Таким образом, ФНиП N 538 предусмотрен механизм проведения экспертизы промышленной безопасности зданий и перечень показателей, по которым проводится исследование.

Кроме того, в ходе рассмотрения настоящего спора в материалы дела представлены заключения экспертизы промышленной безопасности на здание ГРП на ОПО "Сеть газоснабжения, в том числе межпоселковая, Советского района" и на здание ГРП на ОПО "Сеть газоснабжения, в том числе межпоселковая, Оршанского района", что свидетельствует об исполнимости оспариваемого предписания.

Таким образом, поскольку здания ГРП и котельных являются объектами экспертизы промышленной безопасности в силу прямого указания закона (пункт 1 статьи 13 Федерального закона N 116-ФЗ), следовательно, в связи с отсутствием в проектной документации сведений о сроках эксплуатации зданий включение ТО Ростехнадзором в предписание от 26.06.2017 N 43-17-13/8/165/89/12/151/158/110-282 пунктов 20, 23, 29, 34, 35, 52, 63, 82, 105, 131, 138, 146, 153, 163, 164, является правомерным.

При этих обстоятельствах суд первой инстанции пришел к верному заключению о том, что на момент проведения проверки и выдачи предписания Общество допустило нарушения положений Федерального закона N 116-ФЗ и иных нормативных правовых актов в области промышленной безопасности на опасных производственных объектах, следовательно, у надзорного органа имелись основания для выдачи оспариваемого предписания в части пунктов 20, 23, 29, 34, 35, 52, 63, 82, 105, 131, 138, 146, 153, 163, 164.

Повторно исследовав обстоятельства, имеющие значение для дела, оценив представленные в материалы дела доказательства по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, применив нормы материального права, суд апелляционной инстанции пришел к аналогичному выводу о том, что оспариваемое предписание от 26.06.2017 N 43-17-13/8/165/89/12/151/158/110-282 в части пунктов 20, 23, 29, 34, 35, 52, 63, 82, 105, 131, 138, 146, 153, 163, 164 выдано уполномоченным органом, соответствует требованиям Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", ГОСТ Р 53865-2010 "Национальный стандарт Российской Федерации. Системы газораспределительные. Термины и определения", приказу Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 14.11.2013 N 538 и не нарушает права и законные интересы Общества в сфере предпринимательской деятельности, что в силу части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации влечет отказ в удовлетворении заявленных требований.

Арбитражный суд Республики Марий Эл законно и обоснованно отказал Обществу в удовлетворении заявленных требований.

Предусмотренные статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основания к отмене решения арбитражного суда первой инстанции отсутствуют.

При этом судом не допущено нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта.

Апелляционная жалоба ООО "Газпром газораспределение Йошкар-Ола" признается не подлежащей удовлетворению как основанная на неверном толковании норм действующего законодательства.

По результатам рассмотрения апелляционной жалобы Первый арбитражный апелляционный суд пришел к выводу о том, что решение Арбитражного суда Республики Марий Эл от 25.12.2017 по делу N А38-11056/2017 на основании пункта 1 части 1 статьи 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежит оставлению без изменения.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по государственной пошлине при подаче апелляционной жалобы суд относит на заявителя.

Руководствуясь статьями 266 - 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Марий Эл от 25.12.2017 по делу N А38-11056/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Газпром газораспределение Йошкар-Ола" - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

Т.А. Захарова

Судьи

Е.А. Рубис И.А. Смирнова