Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 3 апреля 2018 г. N 16АП-2659/17

г. Ессентуки

3 апреля 2018 г.

Дело N А15-502/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 27 марта 2018 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 03 апреля 2018 года.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Цигельникова И.А.,

судей: Белова Д.А., Параскевовой С.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Денисовым В.О., рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда по адресу: ул. Вокзальная, 2, г. Ессентуки, Ставропольский край, апелляционную жалобу Службы государственного финансового контроля Республики Дагестан на решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 05.05.2017 по делу N А15-502/2017 (судья Цахаев С.А.) по заявлению Администрации муниципального района "Табасаранский район" (ОГРН 1020501623933, с. Хучни, ул. Советская, 32)

к Службе государственного финансового контроля Республики Дагестан (ОГРН 1130572001185, г. Махачкала, ул. М. Дахадаева, 107) о признании незаконным и отмене представления от 25.01.2017,

при участии в судебном заседании:

от Службы государственного финансового контроля Республики Дагестан - представители: Качаев Т.Г. по доверенности от 30.01.2018; Ирагилов Ш.М. по доверенности от 23.03.2018 N 06-74/06, Магомедов Р.М. по доверенности от 01.07.2017;

от Администрации муниципального района "Табасаранский район" - представители: Мирзабалаев А.Н. по доверенности от 21.03.2018 N 280/01-38; Бабаев М.Б. по доверенности от 26.03.2018 N 290,

УСТАНОВИЛ:

Администрация муниципального района "Табасаранский район" (далее - Администрация) обратилась в Арбитражный суд Республики Дагестан с заявлением к Службе государственного финансового контроля Республики Дагестан (далее-Служба) о признании незаконным и отмене представления от 25.01.2017.

Решением суда от 05.05.2017 заявленные требования Администрации удовлетворены частично, признан незаконным и отменен пункт 1 представления Службы от 25.01.2017 в части фиксации нарушений Администрацией статей 38, 158, 162 и 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации - нецелевого расходования бюджетных средств в сумме 16769600р и 5346000р. В остальной части заявленных требований отказано. Судебный акт мотивирован незаконностью требований, изложенных в пункте 1 представления Службы.

Служба обжаловала решение суда в апелляционном порядке. В апелляционной жалобе указывает на незаконность и необоснованность решения суда в части признания незаконным пункта 1 оспариваемого представления и в этой части просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных Администрацией требований.

Постановлением Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.07.2017 решение суда от 05.05.2017 отменено в части признания незаконным и отмене пункта 1 представления Службы от 25.01.2017 в части сумм 16769600р и 5346000р и в этой части отказано в удовлетворении требований Администрации. Постановление мотивировано отсутствием оснований для удовлетворения заявленного Администрацией требования, поскольку оспариваемое представление Службы является законным в части выводов, изложенных в пункте 1 о нецелевом расходовании бюджетных средств в сумме 16769600р расходов по заработной плате и начислениям на неё персоналу, непосредственно связанному с обслуживанием зданий и оборудования в дошкольных образовательных учреждениях, предусмотренные и профинансированные в 2014 - 2015 годах за счет субвенций республиканского бюджета Республики Дагестан, предоставленных бюджетам муниципальных районов (городских округов) для реализации основанных общеобразовательных программ (Гостандарт в образовании) и 5346000р расходов на капитальный ремонт, приобретение оборудования и инвентаря, укрепления материально-технической базы и разработку проектно-сметной документации для проведения капитального ремонта и строительства школы в с. Ничрас Табасаранского района, выданных из республиканского бюджета за счет средств субсидий общеобразовательным учреждениям.

Постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 09.11.2017 постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.07.2017 отменено, дело направлено на новое рассмотрение в Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд.

Определением апелляционного суда от 22.11.2017 дело N А15-502/2017 принято к производству.

Определением суда от 09.01.2018 рассмотрение дела отложено, сторонам по делу предложено представить письменные пояснения по существу дела.

От Администрации поступили письменные пояснения по делу (от 02.02.2018 N 01-38/128) с приложенными документами.

От Службы поступили дополнения к апелляционной жалобе от 07.02.2018.

Определением суда от 13.02.2018 рассмотрение дела отложено для предоставления дополнительных пояснений по делу.

От Администрации поступило сопроводительное письмо от 27.03.2018 с приложенными документами.

От Службы поступили дополнения от 20.03.2018 к апелляционной жалобе.

На основании определений от 12.02.2018 и от 26.03.2018 в составе суда произведены замены судей.

В судебном заседании представители Службы поддержали позицию, изложенную в отзыве на апелляционную жалобу и дополнениях к ней, также поддержали ранее высказанные в судебных заседания позиции по делу.

Представители Администрации поддержали позиции, изложенные в возражениях на апелляционную жалобу, также поддержали ранее высказанные позиции по делу. Представили в судебном заседании 27.03.2018 ксерокопии платежных поручений от 09.06.2015 (10333366р), от 15.03.2016 (2500000р), от 20.05.2016 (598372р) и ксерокопия акта сверки взаимных расчетов за период с о1.01.2015 по 06.12.2016.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, изучив материалы дела, заслушав пояснения представителей Службы и Администрации, считает, что апелляционная жалоба подлежит удовлетворению.

Из материалов дела следует, что Службой на основании распоряжения от 05.09.2016 N 06-11/36 проведена выездная плановая проверка соблюдения Администрацией бюджетного законодательства при формировании и исполнении бюджета муниципального образования, целевого и эффективного использования средств, выделенных из республиканского бюджета Республики Дагестан, в том числе в рамках Республиканской инвестиционной программы, а также соблюдения законодательства о контрактной системе за 2014-2015 годы.

По результатам проведенной проверки Службой 21.12.2016 составлен сводный акт проверки 03-15/17-2016 соблюдения бюджетного законодательства при формировании и исполнении бюджета Администрации, целевого и эффективного использования бюджетных средств, а также соблюдения законодательства о размещении заказов за 2014-2015 годы (акт на 125 листах) и 25.01.2017 вынесено представление N 03-10/2017, в котором зафиксированы факты нецелевого, неправильного и неэффективного использования Администрацией бюджетных средств на общую сумму 1263971500р.

Не согласившись, с предписанием Службы, Администрация обратилась в арбитражный суд с заявлением.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в порядке части 5 статьи 268 АПК РФ проверяет законность и обоснованность решения суда от 05.05.2017 в обжалуемой части.

Из содержания пункта 1 оспоренного представления следует, что Администрацией в нарушение статей 38, 158, 162 и 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации допущено нецелевое расходование бюджетных средств: 16769600р расходов по заработной плате и начислениям на неё персоналу, непосредственно связанному с обслуживанием зданий и оборудования в дошкольных образовательных учреждениях, предусмотренные и профинансированные в 2014-2015 годах за счет субвенций республиканского бюджета Республики Дагестан, предоставленных бюджетам муниципальных районов (городских округов) для реализации основанных общеобразовательных программ (Гостандарт в образовании); 5346000р расходов на капитальный ремонт, приобретение оборудования и инвентаря, укрепления материально-технической базы и разработку проектно-сметной документации для проведения капитального ремонта и строительства школы в с. Ничрас Табасаранского района, выданных из республиканского бюджета за счет средств субсидий общеобразовательным учреждениям.

В части фиксации нарушений Администрацией статей 38, 158, 162 и 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации, выразившихся в нецелевом использовании бюджетных средств в сумме 16769600р установлено следующее.

Образовательная деятельность - деятельность по реализации образовательных программ (п.17 ст.2 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее - Закон N 273-ФЗ)).

Из положений Закона N 273-ФЗ усматривается, что организации, осуществляющие образовательную деятельность, могут состоять в трудовых отношениях с лицами, которые не участвуют в образовательной деятельности.

Законом N 273-ФЗ определено, что образовательная программа это комплекс основных характеристик образования (объем, содержание, планируемые результаты), организационно-педагогических условий и в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, форм аттестации, который представлен в виде учебного плана, календарного учебного графика, рабочих программ учебных предметов, курсов, дисциплин (модулей), иных компонентов, а также оценочных и методических материалов (п.9 ст.2 Закона N 273-ФЗ).

Работниками, осуществляющими образовательную деятельность являются педагогические работники, которые состоят в трудовых, служебных отношениях с организацией, осуществляющей образовательную деятельность, и выполняют обязанности по обучению, воспитанию обучающихся и (или) организации образовательной деятельности (п.21, ст.2 Закона N 273-ФЗ). Иных работников, осуществляющих образовательную деятельность в Законе N 273-ФЗ не указано.

Из вышеприведенных положений следует, что Закон N 273-ФЗ не предусматривает того, что дворники, прачки, сторожа, кочегары, уборщицы, рабочие по комплексному обслуживанию и ремонту зданий, повара, помощники поваров могут являться лицами, осуществляющими образовательную деятельность, то есть - осуществлять деятельность по реализации образовательных программ, так как образовательная деятельность это деятельность по реализации образовательных программ (п.17, ст.2 Закона N 273-ФЗ).

Закон N 273-ФЗ не предусматривает возможность осуществления указанными лицами (дворники, прачки, сторожа, кочегары, уборщицы, рабочие по комплексному обслуживанию и ремонту зданий, повара, помощники поваров) образовательной деятельности, выполнение ими обязанностей по обучению, воспитанию обучающихся и (или) организации образовательной деятельности. Именно поэтому указанные лица законодателем были определены как "иные работники организаций", осуществляющих образовательную деятельность, что отражено, в том числе, в наименовании главы 5 Закона N 273-ФЗ - "Педагогические, руководящие и иные работники организаций, осуществляющих образовательную деятельность".

Иные работники организаций (в данном случае - дворники, прачки, сторожа, кочегары, уборщицы, рабочие по комплексному обслуживанию и ремонту зданий, повара, помощники поваров) не отнесены законом к руководящим работникам, организаций, осуществляющих образовательную деятельность. Названные иные работники также не отнесены к инженерно-техническим, административно-хозяйственным, производственным, учебно-вспомогательным, медицинским работникам.

Поэтому "иные работники" - дворники, прачки, сторожа, кочегары, уборщицы, рабочие по комплексному обслуживанию и ремонту зданий, повара, помощники поваров являются работниками, которые осуществляют, как определено Законом N 273 "вспомогательные функции" (ч. 1 ст. 52 Закона N 273-ФЗ).

Из указанных положений усматривается, что вспомогательные работники, не осуществляя образовательную (учебную) деятельность, не могут осуществлять деятельность по реализации образовательных/общеобразовательных программ, однако их деятельность может являться обеспечением реализации этих программ.

Апелляционным судом учитывается, что Администрация ссылается на абзац 6 раздела II Методических рекомендаций (приложение к письму Минобразования России от 31.07.2014 N 08-1002), содержание которого, по мнению Администрации, позволяет сделать вывод о том, что указанные иные работники, фактически осуществляющие "вспомогательные функции" (ч.1 ст.52 Закона N273-ФЗ) являются работниками, осуществляющими реализацию основной образовательной программы дошкольного образования и чья заработная плата должна финансироваться за счет бюджета Республики Дагестан (субвенций): " _ в соответствии с объемом государственных гарантий и прав на получение дошкольного образования, закрепляемых ФГОС ДО, за счет бюджета субъекта Российской Федерации должна быть обеспечена оплата труда работников, осуществляющих реализацию Программы, в том числе руководящих и административно-хозяйственных работников, работников, обеспечивающих финансовую и хозяйственную деятельность, охрану жизни и здоровья детей, в том числе руководителей организаций, их заместителей_, рабочих по уборке зданий, уборщиц, рабочих по комплексному обслуживанию и уборке территории, дворников, охранников, рабочих бассейна, медицинских работников_, за исключением персонала, обеспечивающего создание условий для осуществления присмотра и ухода и оказания услуг по присмотру и уходу за детьми".

Однако в разделе II Методических рекомендаций N 08-1002, в последнем абзаце, имеется также текст следующего содержания: "Следует обратить внимание, что согласно пункту 3 статьи 8 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N273-ФЗ к расходам органов государственной власти субъекта Российской Федерации не могут быть отнесены расходы на содержание зданий и оплату коммунальных услуг. В этой связи в нормативы финансового обеспечения реализации государственных гарантий прав на дошкольное образование не включается заработная плата персонала, непосредственно связанного с обслуживанием зданий и оборудования, в том числе работников, обеспечивающих функционирование систем отопления, доставку и хранение необходимых средств обучения, продуктов питания (истопники, кочегары, операторы бойлерных, хлораторных, слесари-сантехники, рабочие по комплексному обслуживанию и ремонту зданий, сторожа, электромонтеры по ремонту и обслуживанию электрооборудования и прочие". Под "прочими", как следует из этого же абзаца, следует понимать "иных" работников, в том числе связанных с непосредственным обслуживанием зданий.

Апелляционный суд учитывает, что Методические рекомендации N 08-1002 не являются законом, не являются предписывающим нормативно-правовым актом, но имеют, как следует из названия документа, рекомендательный характер. Методические рекомендации не могут противоречить закону.

Апелляционный суд руководствуется в совокупности положениями статей 8, 9 и 52 Закона N 273-ФЗ, из которых усматривается разграничение полномочий субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ. Органы местного самоуправления осуществляют финансирование образования по основным общеобразовательным программам за исключением полномочий по финансовому обеспечению основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами. Субъекты Российской Федерации не осуществляют расходы на содержание зданий - обеспечение содержания зданий и сооружений, обустройство прилегающих к ним территорий осуществляется за счет муниципального бюджета (п.3 ч.1 ст.8, п1,3,5 ч.1 ст.9 Закона N 273-ФЗ).

Довод Администрации об отсутствии в законодательстве четкого определения расходов на содержание зданий не означает, что содержание зданий производится за счет средств бюджета Республики Дагестан (субвенций). Из пункта 3, части 1 статьи 8 и пункта 5 части 1 статьи 9 Закона N 273-ФЗ следует, что расходы на содержание зданий относятся к полномочиям органов местного самоуправления (Администрации). Также из правовых актов усматривается, какая деятельность является содержанием зданий. В Постановлении Главного государственного санитарного врача РФ от 19.12.2013 N 68 Об утверждении СанПиН 2.4.1.3147-13 "Санитарно-эпидемиологические требования к дошкольным группам, размещенным в жилых помещениях жилищного фонда" (Приложение) указано, что настоящие санитарные правила распространяются на группы общеразвивающей направленности, в которых осуществляется реализация образовательной программы дошкольного образования (п.1.2.Приложения). Правила устанавливают санитарно-эпидемиологические требования к жилым помещениям, оборудованию, содержанию жилых помещений, при размещении в них дошкольных групп, организации питания детей дошкольных групп (п.1.3. Приложения). В разделе II Приложения изложены требования к жилым помещениям, их оборудованию и содержанию. Под содержанием понимается, в том числе следующее: "_Все помещения убираются влажным способом с применением моющих средств ежедневно. Оконные стекла и светильники моются по мере загрязнения. Ванны, раковины, унитазы, сиденья на унитазах, ручки сливных бачков и ручки дверей моются ежедневно с применением моющих средств, безвредных для здоровья человека. Горшки моются после каждого использования" (п. 2.13. Приложения).

Аналогичные положения в части работников, осуществляющих деятельность по содержанию помещений, а именно - работников осуществляющих уборку помещений (уборщиц) дошкольных образовательных учреждений содержатся в санитарно-эпидемиологических правилах и нормативах СанПиН 2.4.1.3049-13 "Санитарно-эпидемиологические требования к устройству, содержанию и организации режима работы дошкольных образовательных организаций", утвержденных Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 15.05.2013 N 26 (п.4.12. раздел IV, п.17.1. раздел XVII Приложения).

То есть уборщицы (уборщики) в зданиях, в которых расположены дошкольные образовательные учреждения, осуществляющие уборку в помещениях таких зданиях, являются в связи с этим работниками по содержанию помещений зданий дошкольных образовательных учреждений. Несмотря на то, что в Методических рекомендациях N 08-1002 в первом, втором абзацах раздела II изложена рекомендация: "..за счет бюджета субъекта Российской Федерации должна быть обеспечена оплата труда следующих категорий работников, осуществляющих реализацию Программы: _уборщица_", в Законе N 273-ФЗ содержится прямое указание о том, что расходы на содержание зданий исключены из состава расходов, которые могут относится к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации (п.3 ч.1 ст.8 Закона N 273). Такое изъятие ("за исключением") из полномочий органов государственной власти субъекта продублировано содержанием статьи 9 этого же закона: "_ обеспечение содержания зданий и сооружений образовательных организаций, обустройство прилегающих к ним территорий_" отнесено к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов (п.5 ч.1 ст.9 Закона N 273-ФЗ). Прямое указание закона на лицо, за счет которого производятся расходы на содержание зданий и сооружений не может быть изменено актом рекомендательного характера. Таким образом, использование средств субвенций из республиканского бюджета на оплату труда уборщиц в зданиях (помещениях) муниципальных образовательных учреждениях, в данном случае, не соответствует законодательству.

Поскольку Законом N 273-ФЗ к расходам органов государственной власти субъектов российской Федерации не отнесены расходы на содержание зданий (п.3 ч.1 ст.8, п.5 ч.1 ст.9 Закона N 273-ФЗ), то в соответствии с этими положениями Методическими рекомендациями N08-1002 конкретизированы случаи оплаты труда следующих работников за счет средств местных бюджетов: персонал, непосредственно связанный с обслуживанием зданий и оборудования, в том числе работники, обеспечивающие функционирование систем отопления, доставку и хранение необходимых средств обучения, продуктов питания, истопники, кочегары, операторы бойлерных, хлораторных, слесари-сантехники, рабочие по комплексному обслуживанию и ремонту зданий, сторожа, электромонтеры по ремонту и обслуживанию электрооборудования и прочие работники (абзац 6 раздел II Методических рекомендаций N 08-1002). А также оплата труда следующих работников за счет средств местных бюджетов: работники обеспечивающие содержание зданий и особо ценного имущества организаций, работники обеспечивающие организацию образования, создание условий для присмотра и ухода, в том числе доставку и хранение необходимых средств обучения, продуктов питания, приготовление продуктов питания, повара, водители, грузчики, кладовщики, подсобные рабочие, кастелянши, рабочие по стирке белья и прочие работники (абзац 3 раздел III Методических рекомендаций N 08-1002). Указанные конкретные работники, а также "прочие" работники с очевидностью являются работниками не осуществляющими образовательную деятельность и относятся к "иным" работникам, осуществляющим "вспомогательные функции" (ч.1 ст.52 Закона N273-ФЗ). Использование в Методических рекомендациях N 08-1002 в конце перечня конкретных наименований работников, осуществляющих вспомогательные функции, оборота "и прочие"/"и пр." означает, что этот перечень наименований не является исчерпывающим. В данном случае необходимо учитывать различия, связанные с работниками, осуществляющими образовательную деятельность, и работниками осуществляющими вспомогательные функции.

Государственным образовательным стандартом дошкольного образования (приказ Минобразования России от 17.10.2013 N 1155) разделяется деятельность по реализации Программы (образовательная программа дошкольного образования) и деятельность по обеспечению реализации этой Программы.

В первом случае осуществляют деятельность ("реализация Программы обеспечивается") руководящие, педагогические, учебно-вспомогательные, административно-хозяйственные работники, научные работники. Во втором случае ("обеспечение реализации Программы") - иные работники, в том числе осуществляющие хозяйственную деятельность и др., соответственно, с учетом указанного различия различаются финансирование оплаты труда (деятельности) работников реализующих Программу и финансирование расходов (оплата труда работников), связанных с обеспечением реализации Программы (первый, третий абзац пункта 3.4.1., пункт 3.4., второй, последний абзацы пункта 3.6.3. приказа Минобразования России от 17.10.2013 N 1155). Таким образом, исходя из такого нормативного-правового разделения труд работников по реализации Программы и труд работников по обеспечению реализации Программы - является различной деятельностью, осуществляемой различными работниками (разделяются соответственно - участие в реализации Программы и участие в обеспечении реализации Программы, соответственно разделяются расходы на оплату труда этих работников, осуществляющих деятельность по реализации Программы и осуществляющих деятельность по обеспечению реализации Программы).

Расходы на организацию предоставления дошкольного образования в муниципальных образовательных организациях по основным общеобразовательным программам отнесены к муниципальным полномочиям и осуществляются за счет местных бюджетов (п.1.ч.1ст.9 Закона N 273-ФЗ). Вышеуказанные работники, осуществляющие вспомогательные функции (ч.1 ст.52 Закона N273-ФЗ), чья деятельность относима к деятельности работников по обеспечению реализации Программы, и которые указаны в абзаце 2, 6 раздел II и абзаце 3 раздела III Методических рекомендаций N 08-1002, в том числе "и прочие", финансируется (оплата труда) за счет средств местного бюджета.

В первом и втором абзацах раздела II Методических рекомендаций N 08-1002 содержится текст, из которого следует, что рабочий по уборке зданий, уборщица, рабочий по комплексному обслуживанию и уборке территории, дворник и т.д. относятся к тем категориям работников, которые осуществляют реализацию Программы.

Однако указанное положение рекомендаций о том, какими работниками осуществляется реализация Программы, не соответствует пункту 3.4. "Требования к кадровым условиям реализации Программы" раздела III "Требования к условиям реализации основной образовательной программы дошкольного образования" Федерального государственного образовательного стандарта дошкольного образования, утвержденному приказом Минобразования РФ от 17.10.2013 N 1155 (приложение). "Реализация Программы обеспечивается руководящими, педагогическими, учебно-вспомогательными, административно-хозяйственными работниками Организации. В реализации Программы могут также участвовать научные работники Организации. Иные работники Организации, в том числе осуществляющие финансовую и хозяйственную деятельности, охрану жизни и здоровья детей, обеспечивают реализацию Программы" (п.3.4.1. приложения к приказу от 17.10.2013 N1155).

Кроме того, материалами дела не подтверждается, что Администрацией совершались действия, необходимые для определения (установления) органами государственной власти субъекта Российской Федерации (Республика Дагестан) нормативов финансового обеспечения, позволяющие обеспечивать возможность дошкольным образовательным учреждениям при реализации Программы осуществлять расходы по оплате труда необходимых работников.

Нормативы финансового обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях определяются органом государственной власти субъекта Российской Федерации (п.3, ч.1, ст.8 Закона N 273-ФЗ). Установление штатного расписания относится к компетенции дошкольной образовательной организации (п.4, ч.3, ст.28 Закона N 273-ФЗ). При этом дошкольная образовательная организация не вправе произвольно принимать решение о том, какие категории работников могут участвовать в реализации основной общеобразовательной программы. Методика расчета нормативных затрат на оказание услуги по реализации основной общеобразовательной программы дошкольного образования включают в том числе отдельно расходы на оплату труда работников, реализующих Программу и отдельно на оплату иных работников, в том числе обеспечивающих содержание зданий и пр. (п.2 Методика расчета, Методические рекомендации N 08-1002). Размер субвенций местным бюджетам на реализацию основных общеобразовательных программ дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях определяется исходя из численности воспитанников, расчетных финансовых нормативов и поправочных коэффициентов. При расчете используется численность воспитанников в муниципальных дошкольных образовательных организациях исходя из данных отчета по сети, штатам и контингентам (ст. 3 Закона Республики Дагестан от 30.12.2013 N 109). Таким образом, из приведенных выше положений следует, что нормативы финансового обеспечения, размер субвенций устанавливается, в том числе, на основании сведений, предоставляемых субъекту Российской Федерации органами местного самоуправления в составе материалов к проекту закона о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год.

Из материалов дела, из пояснений представителей Службы следует, Администрацией в ходе проверки не были представлены решения муниципальных образовательных организаций муниципального района "Табасаранский район" в отношении конкретных категорий работников, из числа указанных в оспариваемом представлении Службы от 25.01.2017, не были представлены штатные расписания работников. Представителями Службы также указывалось, что Администрацией не были представлены сведения и документы о количестве работников, необходимых для реализации в муниципальном районе "Табасаранский район" Программы, определенном органом государственной власти Республики Дагестан и расчет субвенций бюджету муниципального района "Табасаранский район" на реализацию Программы, исходя из численности обучающихся в дошкольных образовательных учреждениях муниципального района "Табасаранский район".

Указанные сведения и документы в суде апелляционной инстанции Администрацией также не были представлены.

Апелляционным судом, после принятия дела к производству на новое рассмотрение, дважды откладывалось судебное разбирательство в целях предоставления Администрации возможности представить суду сведения и документы, позволяющие апелляционному суду выяснить вопросы, на которые было указано Арбитражным судом Северо-Кавказского округа в постановлении от 09.11.2017 по настоящему делу.

При новом рассмотрении настоящего дела апелляционным судом определениями от 09.01.2018 и от 13.02.2018 было предложено Администрации представить пояснения, обоснование, сведения, позволяющие определить, сопоставить данные о "штатном расписании", установленное образовательной организацией, о том "какие работники участвуют в реализации Программы", "установленные нормативы финансового обеспечения обеспечивающие возможность при реализации Программы осуществлять расходы по оплате труда и выплате начислений по оплате труда необходимых работников", "количество необходимых работников в расчете на одну услугу по реализации Программы, определяемом органом государственной власти Российской Федерации". Также было предложено представить подлинники подтверждающих документов или надлежаще заверенные копии, пояснения и обоснование на вопрос "были ли установлены такие нормативы финансового обеспечения, в частности относительно указанных в предписании (Службы) работников?" и пояснения и обоснования на вопрос "Кто из названных в предписании (Службы) работников непосредственно связан с обслуживанием зданий и оборудования?".

Администрацией не представлены документы и пояснения, указанные в определениях апелляционного суда от 09.01.2018 и от 13.02.2018. Не представлены штатные расписания, должностные инструкции, документы свидетельствующие об установлении нормативов финансового обеспечения в отношении указанных представлении Службы от 25.01.2017 работников.

Представителями Администрации в судебных заседаниях апелляционного суда при новом рассмотрении дела неоднократно было подтверждено, что спорные суммы субвенций из республиканского бюджета, предоставляемых бюджетам муниципальных образований для реализации основных образовательных программ дошкольного образования, в сумме 16769600р поступали в бюджет района и что эти средства действительно были направлены на содержание указанного в представлении Службы от 25.01.2017 технического персонала (заработная плата и начисления).

Не принимаются доводы Администрации о том, что со стороны Министерства финансов Республики Дагестан не имелось претензий к отчетам об освоении указанных спорных средств - отсутствие "претензий" само по себе не означает законность использования спорной суммы субвенций. Названное министерство не наделено функциями по контролю за целевым использованием средств республиканского бюджета (субвенций).

То обстоятельство, что расходы на оплату труда работников, указанных в представлении Службы от 25.01.2017, в данном случае, должны осуществляться за счет бюджета муниципального образования, а не за счет средств субвенций из бюджета Республики Дагестан также подтверждается позицией, изложенной в определении Верховного Суда Российской Федерации от 21.03.2017 N 303-ЭС17-257.

Таким образом, судом первой инстанции не учтены положения статей 8, 9 Закона N 273-ФЗ, также положения вышеназванных нормативно-правовых актов и указанных обстоятельств дела, в связи с чем в этой части (п.1 предписания Службы от 25.01.2017 - нецелевое использование 16769600р) апелляционную жалобу Службы надлежит удовлетворить, решение отменить, требования Администрации - отказать в удовлетворении.

Апелляционная жалоба Службы в части спорных положений представления Службы от 25.01.2017 в отношении субсидий из республиканского бюджета в размере 5346000р также подлежит удовлетворению.

Апелляционным судом учтены указания Арбитражного суда Северо-Кавказского округа, изложенные в постановлении от 09.11.2017 по настоящему делу. Апелляционным судом, после принятия дела к производству на новое рассмотрение, дважды откладывалось рассмотрение дела в связи с тем, что судом предоставлялась возможность Администрации представить суду сведения и документы, позволяющие по рассматриваемому эпизоду использования спорной суммы субсидий 5346000р, выяснить апелляционному суду вопросы, на которые было указано Арбитражным судом Северо-Кавказского округа в постановлении от 09.11.2017 по настоящему делу. Указанной цели предполагалось достичь вынесением апелляционным судом определений от 09.01.2018 и от 13.02.2018, которыми предлагалось Администрации совершить действия, необходимые для исследования вопросов, поставленных окружным судом в постановлении от 09.11.2017 по настоящему делу.

Таким образом, апелляционным судом в определениях от 09.01.2018 и от 13.02.2018 предлагалось Администрации следующее:

представить пояснения в отношении того, "что денежные средства из бюджета Республики Дагестан в виде субсидий (5346000р) на софинансирование расходных обязательств муниципального района Ничрасской школе не направлялись", при этом обосновать факт предоставления (или отсутствия такового) спорной суммы расходов 5346000р из конкретного бюджета (республики, муниципального района), в том числе с учетом сведений в бюджетной справке от 10.04.2013 N 277/31 и ведомственной структуре расходов бюджета МР "Табасаранский район Республики Дагестан" на 2014 год (л.д.37), отчеты общеобразовательных учреждений - представить подлинники подтверждающих документов или надлежаще заверенные копии;

представить пояснения и подтверждение своего довода о том, "что денежные средства на строительство нового корпуса Ничрасской школы в размере 10346000р выделены из бюджета района за счет собственных доходов районного бюджета" - представить подлинники подтверждающих документов или надлежаще заверенные копии;

представить пояснения и подтверждение своего довода о том, что "за 2013 г. ремонтные работы были фактически произведены в одиннадцати общеобразовательных учреждениях на общую сумм 22200336тыс.руб., в том числе 8860 тыс. руб. выделенных из республиканского фонда для софинансирования общеобразовательных и дошкольных образовательных учреждений" - представить подлинники подтверждающих документов или надлежаще заверенные копии;

представить пояснения и подтверждение своего довода о том, что "субсидии республиканского бюджета в сумме 5346 тыс. руб. были использованы в 2013 году в соответствии с их целевым назначением" - представить подлинники подтверждающих документов или надлежаще заверенные копии;

представить суду апелляционной инстанции подлинники документов или надлежащим образом заверенной копии. Требование о предоставлении подлинников или надлежащим образом заверенных копий распространяется на все незаверенные копии, представленные администрацией и службой в Арбитражный суд Республики Дагестан.

Администрацией в апелляционную инстанцию к судебному заседанию и в судебном заседании 27.03.2018 не представлены документы и пояснения, указанные в определениях апелляционного суда от 09.01.2018 и от 13.02.2018.

Администрацией в судебном заседании 27.03.2018 представлены ксерокопии платежных поручений от 09.06.2015 (10333366р), от 15.03.2016 (2500000р), от 20.05.2016 (598372р) и ксерокопия акта сверки взаимных расчетов за период с о1.01.2015 по 06.12.2016. Из ксерокопии акта видно, что акт не имеет даты, не имеет подписи, т.е. не составлен надлежащим образом.

В судебном заседании на вопрос апелляционного суда представители Администрации подтвердили, что в 2013 году из бюджета Республики Дагестан были предоставлена спорная сумма субсидий 5346000р. Указанное обстоятельство также подтвердили представители Службы. Спор в этой части отсутствует.

Также в судебном заседании апелляционного суда представители Администрации подтвердили, что денежные средства действительно были возвращены перечислением платежным поручением от 03.06.2015 N 80 с счета МАУ "Служба единого заказчика-застройщика" на счет Ничрасской СОШ 10333366р (10346000), подтвердили действительность платежного поручения от 03.06.2015 N 80, подлинник не представили. С указанными обстоятельствами согласились представители Службы. Спор в этой части отсутствует.

Законом Республики Дагестан от 28.12.2012 N 101 "О республиканском бюджете Республики Дагестан на 2013 год и плановый период 2014-2015 годов" (далее - Закон N 101) в 2013 году бюджету муниципального района "Табасаранский район" (Администрации) были предоставлены средства межбюджетных трансфертов для софинансирования общеобразовательных и дошкольных учреждений Республики Дагестан их республиканского фонда софинансирования расходов (таблица 17 приложения N14 к Закона N101) в размере 8860000р. Порядок предоставления субсидий на софинансирование общеобразовательных учреждений из республиканского фонда софинансирования расходов утвержден Законом Республики Дагестан от 30.06.2009 N 45 "О республиканском фонде софинансирования расходов" (далее - Закон N 45) (приложение N 3 к Закону N 45). Пунктом 1 указанного порядка предусмотрено, что субсидии из республиканского фонда софинансирования расходов предоставляются общеобразовательным учреждениям на капитальный ремонт, приобретение оборудования и инвентаря, укрепление материально-технической базы, разработку проектно-сметной документации для проведения капитального ремонта. Из приложения N2 к Закону N 45 субсидии из республиканского фонда софинансирования расходов предоставляются дошкольным учреждениям на капитальный ремонт, приобретение оборудования и инвентаря, укрепление материально-технической базы, разработку проектно-сметной документации для проведения капитального ремонта или при необходимости строительства ( реконструкции) дошкольных учреждений.

Таким образом, субсидии из республиканского фонда софинансирования расходов не предоставляются для строительства общеобразовательных учреждений. В указанных целях средства фонда предоставляются только дошкольным учреждениям.

Частью 2 статьи 6 Закона N 45 установлено, что в случае нецелевого использования муниципальными образованиями Республики Дагестан субсидий средства, использованные не по назначению, подлежат изъятию в доход республиканского бюджета.

Из материалов дела усматривается, что средства в размере 5346000р (в составе 8860000р) в 2013 году перечислены из республиканского бюджета Администрации. Службой был направлен запрос от 16.01.2018 N 34-03-18/07/18 в Министерство финансов Республики Дагестан о предоставлении копий платежных документов о направлении в 2013 году из республиканского фонда софинансирования расходов бюджету муниципального района "Табасаранский район" субсидий для софинансирования общеобразовательных и дошкольных учреждений Республики Дагестан в сумме 8860000р, а также отчета о целевом использовании муниципальным районом "Табасаранский район" указанных субсидий, предоставление которого предусмотрено ст.6 Закона N45. Согласно представленным данным, Министерством финансов Республики Дагестан по заявкам N994299 от 15.08.2013 и N995628 от 28.10.2013 перечислены из республиканского бюджета общая сумма 8860000р на лицевой счет администрации муниципального района "Табасаранский район", назначение - "субсидия бюджету для софинансирования общеобразовательных и дошкольных учреждений", в том числе: 6645000р - по заявке N994299 от 15.08.2013. За счет указанной субсидий заявкой на кассовый расход N465 от 29.08.2013 (код КБК 075/-702/4219900/001/310) МКОУ "Ничрасская СОШ" перечислены 3131000р МАУ "Служба единого заказчика-застройщика" согласно договору об оказании возмездных услуг от 28.08.2013 N2, платежное поручение от 30.08.2013 N2169993 - перечисление МКОУ "Ничрасская СОШ" перечислены 3131000р на счет МАУ "Служба единого заказчика-застройщика"; 2215000р - по заявке N995628 от 28.10.2013, заявкой на кассовый расход N808 от 21.11.2013 (код КБК 075/0702/4219900/001/310) эта сумма перечислена в пользу МАУ "Служба единого заказчика-застройщика" на строительство школы согласно договору от 20.11.2013., платежное поручение от 22.11.2013 N2417593 - перечисление МКОУ "Ничрасская СОШ" перечислены 2215000р на счет МАУ "Служба единого заказчика-застройщика". 3131000р + 2215000р = 5346000р. Министерство финансов Республики Дагестан в ответе указывает на запрос указывает, что отчет о целевом использовании муниципальным районом "Табасаранский район" субсидий для софинансирования общеобразовательных и дошкольных учреждений МР "Табасаранский район" не представлен. На вопрос апелляционного суда представители Администрации затруднились дать утвердительный ответ о предоставлении отчета о целевом использовании субсидий.

Таким образом, из материалов дела усматривается, что спорная сумма 5346000р была получена Администрацией и была направлена на счет подрядчика - МАУ "Служба единого заказчика-застройщика" на строительство, что является нецелевым использованием (ст.306.4 БК РФ) и возвращена со счета МАУ "Служба единого заказчика-застройщика" на счет МКОУ "Ничрасская СОШ" 03.06.2015 в составе суммы 10333366р(10346000), то есть на указанную сумму 5346000р на срок более полутора лет МАУ "Служба единого заказчика-застройщика" было фактически прокредитовано, так как каких-либо работ МАУ "Служба единого заказчика-застройщика" в счет полученных им средств в размере 5346000р не производило.

Не принимаются доводы Администрации о том, что спорная сумма субсидий 5346000р была использована в 2013 году при проведении ремонтных работ в 11 школах района на общую сумму 22200300р, в том числе, по мнению Администрации, 8860000р, выделенных из республиканского фонда софинансирования расходов. Не принимаются в качестве доказательств целевого использования в 2015 году субсидий в размере 5346000р представленные Администрацией копии справок о стоимости выполненных работ и затрат в 10 образовательных учреждениях (не в 11, как утверждает Администрация) на общую сумму 17123600р. При этом разницу средств, выделенных на ремонт образовательных учреждений, составляет 5076700р (22200300р-17123600р) Администрация затруднилась объяснить. Кроме того, Администрация, обосновывая целевое использование субсидий в 2013, ссылается на проведение работ по ремонту зданий Центра образования "Юлдаш" в с.Хучни Табасаранского района, для чего было перечислено на счет ООО "Каспий+" 6000000р. Сто сумарно, как правильно указывает Служба, расходы Администрации по строительству и ремонту образовательных учреждений, в том числе Ничрасской школы, должны были бы составить в 2013 году не предоставленные 22200300р, как заявляет Администрация, а 33469600р (17123600+6000000+10346000). Также доводы Администрации в этой части опровергаются следующими обстоятельствами: перечисление 6000000р (платежные поручения от 20.03.2013 N 27 - 2000000р, от 16.04.2013 N 30 - 1000000р, от 07.05.2013 N 27 - 2000000р, от 15.05.2013 N 30 - 1000000р) для проведения ремонта здания Центра образования "Юлдаш" осуществлено ранее предоставления субсидий из республиканского бюджета 8860000р (в том числе спорная сумма субсидий 5346000р) - предоставление осуществлено Министерством финансов Республики дагестан значительно позже, 6645000р - по заявке N994299 от 15.08.2013, 2215000р - по заявке N995628 от 28.10.2013. Усматривается, что Администрация ошибочно ссылается на вышеуказанные суммы, как на подтверждение целевого использования спорной суммы субсидий 5346000р, не относимой к указанным Администрацией денежным средствам.

Учитывая постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 09.11.2017 по настоящему делу А15-502/2017, содержащее указания о необходимости оценить доводы Администрации с учетом исследования бюджетной справки от 10.04.2013 N 227/31 (в постановлении окружного суда от 09.11.2017 ошибочно указан номер справки 277/31), ведомственной структуры расходов бюджета МР "Табасаранский район" на 2014 год, отчетов общеобразовательных учреждений Табасаранского района, апелляционный судом установлено следующее.

Как было указано выше, представители Администрации в судебном заседании апелляционного суда подтвердили получение из республиканского бюджета спорной суммы субсидий 5346000р.

Также было установлено отсутствие со стороны Администрации и/или общеобразовательных учреждений Табасаранского района каких-либо отчетов в отношении полученной из республиканского бюджета спорной суммы субсидий 5346000р.

Апелляционным судом в судебном заседании была исследована бюджетная справка от 10.04.2013 N 227/31 (л.д.32, т.1), было предложено представителям Администрации обозреть её в судебном заседании апелляционной инстанции и пояснить, каким образом содержание этой справки подтверждает целевое использование спорной суммы субсидий 5346000р. Представители Администрации затруднились дать пояснения суду относительно того, каким образом из справки усматривается целевое использование.

Апелляционным судом в судебном заседании были исследованы "Отчет об исполнении сметы (расходы) на 01.01.2014" (л.д.163, т.1), "Ведомственная структура расходов бюджета МР "Табасаранский район" Республики Дагестан на 2014 год" (л.д.37-53, т.2), "Ведомственная и функциональная структура расходов бюджета МР "Табасаранский район" Республики Дагестан на 2013 год" (л.д.,т.5). Судом было предложено представителям Администрации обозреть названные документы в судебном заседании апелляционной инстанции и пояснить, каким образом, по мнению представителей Администрации, содержание указанных документов подтверждает доводы Администрации о целевом использовании спорной суммы субсидий 5346000р. Представители Администрации затруднились пояснить суду, каким образом из содержания указанных документов следует подтверждение доводов о целевом использовании спорной суммы субсидий 5346000р.

Также не представлено доказательств того, что возвращенная со счета подрядной организации - МАУ "Служба единого заказчика-застройщика" на счет МКОУ "Ничрасская СОШ" 03.06.2015 спорная сумма 5346000р в составе суммы 10333366р(10346000) являлась собственным доходом районного бюджета

Таким образом, материалами дела не подтверждается использование Администрацией спорной суммы субсидий 5346000р по целевому назначению. Вышеуказанные обстоятельства не были учтены судом первой инстанции, в связи с чем в этой части (п.1 предписания Службы от 25.01.2017 - нецелевое использование 5346000р) апелляционную жалобу Службы надлежит удовлетворить, решение отменить и отказать в удовлетворении требования Администрации.

При таких обстоятельствах доводы апелляционной жалобы Службы нашли свое подтверждение, жалоба подлежит удовлетворению, решение суда первой инстанции надлежит, отменить в части признания незаконным и отмене пункта 1 представления Службы от 25.01.2017 в части сумм 16769600р и 5346000р и в этой части отказать в удовлетворении требований Администрации.

Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

апелляционную жалобу удовлетворить.

Отменить решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 05.05.2017 по делу N А15-502/2017 о признании незаконным и отмене пункта 1 представления Службы государственного финансового контроля Республики Дагестан от 25.01.2017 в части сумм 16769600р и 5346000р и в этой части отказать в удовлетворении требований Администрации муниципального района "Табасаранский район".

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

И.А. Цигельников

Судьи

Д.А. Белова С.А. Параскевова