Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 9 апреля 2018 г. N 15АП-3622/18

город Ростов-на-Дону

09 апреля 2018 г.

дело N А32-45922/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 03 апреля 2018 года.

Полный текст постановления изготовлен 09 апреля 2018 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Ильиной М.В.,

судей Смотровой Н.Н., Сурмаляна Г.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Карнауховой В.В.,

при участии:

от заявителя- Сидоренко И.Ф. по доверенности от 29.01.2018,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии по Краснодарскому краю

на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 24.01.2018 по делу N А32-45922/2017 (судья Гонзус И.П.),

по заявлению Государственного казённого учреждения Краснодарского края "Краснодаравтодор"

к заинтересованному лицу Управлению Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии по Краснодарскому краю

о признании недействительным предписания об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства,

УСТАНОВИЛ:

Государственное казенное учреждение Краснодарского края "Краснодаравтодор" (далее заявитель, учреждение, ГКУ КК "Краснодаравтодор") обратилось с требованиями к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Краснодарскому краю (далее ответчик, управление) с требованиями о признании недействительным предписания об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства Российской Федерации от 22.05.2017 года N А/24 по делу N 10.

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 24.01.2018 признано недействительным предписание Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Краснодарскому краю об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства Российской Федерации от 22.05.2017 года N А/24 по делу N 10.

Управление федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии по Краснодарскому краю обратилось с апелляционной жалобой в установленном гл. 34 АПК РФ порядке, просило отменить решение суда, принять новый судебный акт. В обоснование апелляционной жалобы заявитель указал, что заявитель не представил доказательств того, что действия департамента имущественных отношений Краснодарского края по отказу в предоставлении земельных участков были необоснованными и являются незаконными. Действия Департамента направлены на недопущение нарушений со стороны ПСУ КК "Краснодаравтодор" при оформлении прав на земельные участки, следовательно, именно недобросовестные действия заявителя в данном конкретном случае повлекли для него неблагоприятные последствия, связанные с использованием им земельных участков без надлежащего правового оформления, а срок установленный предписанием является разумным и достаточным для надлежащего исполнения заявителем требований действующего земельного законодательства. Факт несоответствия границ земельного участка установлен и подтвержден материалами делами и постановление о назначении административного наказания от 28.05.2015 по делу N 10 не обжаловано.

В судебном заседании представитель заявителя апелляционную жалобу не признал, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителя заявителя, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения управления от 25.04.2017 года N 12-2833-р, 22.05.17 государственным инспектором по использованию и охране земель в Ленинградском, Кущевском и Староминском районах - главным специалистом - экспертом межмуниципального отдела по Ленинградскому, Кущевскому и Староминскому районах Управления Росреестра по Краснодарскому краю Е.А. Макаревич проведена внеплановая выездная проверка соблюдения земельного законодательства в отношении государственного казенного учреждения Краснодарского края "Краснодаравтодор" при использовании земельного участка по адресу: Краснодарский край, Староминский район, подъезд к станции Староминская, кадастровый номер 23:28:0000000:13, вид разрешенного использования - под автомобильной дорогой, на предмет ранее выданного предписания об устранении нарушения земельного законодательства (далее - предписание) от 21.05.15 по делу N 10, продленного определением от 23.11.15, определением от 23.05.16, определением от 10.11.2016 года.

Согласно предписания ГКУ КК "Краснодаравтодор" обязано в срок до 11.05.17 устранить допущенное нарушение требований статей 25, 26 Земельного кодекса Российской Федерации, выразившееся в использовании земельного участка с кадастровым номером 23:28:0000000:13, расположенного по адресу: Краснодарский край, Староминский район, подъезд к ж.д. станции Староминская, в отсутствие предусмотренных законодательством Российской Федерации прав на указанный земельный участок.

В результате проверки выявлено, что учреждением не исполнено предписание, правоустанавливающие и правоудостоверяющие документы на используемый земельный участок с кадастровым номером 23:28:0000000:13, расположенный по адресу: Краснодарский край, Староминский район, подъезд к ж.д. станции Староминская, оформленные в установленном законом порядке, учреждением не представлены. Сведения о зарегистрированных правах на вышеуказанный земельный участок в Едином государственном реестре недвижимости отсутствуют, что, по мнению административного органа, явилось нарушением требований статей 25, 26 Земельного кодекса Российской Федерации, и послужило основанием для издания государственным инспектором в Ленинградском, Кущевском и Староминском районах по использованию и охране земель Е.А. Макаревич 22.05.17 оспариваемого предписания N А/24 по делу N 10, которым ГКУ КК "Краснодаравтодор" предписано устранить указанное нарушение в установленном законодательством РФ порядке в срок до 20.11.17 путем оформления в установленном порядке правоустанавливающих документов на земельный участок в соответствии со статьями 25, 26 Земельного кодекса Российской Федерации.

Судом установлено, что оспариваемое предписание вынесено в соответствии с полномочиями, установленными статьей 71 Земельного кодекса Российской Федерации, Положением и Приказом Минэкономразвития РФ от 20.07.15 N 486 "Об утверждении Административного регламента Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии государственной функции по осуществлению государственного земельного надзора".

В силу статьи 25 Земельного кодекса Российской Федерации права на земельные участки возникают по основаниям, установленным гражданским законодательством, федеральными законами и подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом от 13.07.2015 N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости".

В соответствии со статьей 29 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9, 10 и 11 Земельного кодекса Российской Федерации.

Как следует из положений статей 40, 41, 43 Земельного кодекса Российской Федерации, а также статей 262, 264 Гражданского кодекса Российской Федерации право на использование (пользование) соответствующего земельного участка принадлежит собственнику такого земельного участка, а также может осуществляться лицом, не являющимся его собственником. К таким лицам статьями 5, 41 Земельного кодекса Российской Федерации отнесены землепользователи, землевладельцы, арендаторы и обладатели сервитутов.

Согласно положениям статей 15, 22, 24, 36 Земельного кодекса Российской Федерации юридические лица приобретают земельные участки на праве собственности, аренды либо в постоянное (бессрочное) и безвозмездное срочное пользование только в предусмотренных законом случаях.

ГКУ КК "Краснодаравтодор" в соответствии с уставом является юридическим лицом, находящимся в ведении Министерства транспорта и дорожного хозяйства Краснодарского края.

Функции собственника учреждения осуществляют департамент имущественных отношений Краснодарского края и министерство транспорта и дорожного хозяйства Краснодарского края.

Право оперативного управления имуществом, в отношении которого собственником имущества принято решение о закреплении, возникает у учреждения с момента передачи имущества.

Земельные участки, необходимые для выполнения учреждением своих уставных задач, предоставляются ему на праве постоянного (бессрочного) пользования в соответствии с действующим законодательством РФ (пункт 3.10 Устава).

В соответствии с пунктом 3 статьи 24 Федерального закона N 257-ФЗ от 08 ноября 2007 года "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" предоставление земельных участков, которые находятся в собственности субъекта Российской Федерации или государственная собственность на которые не разграничена, для размещения автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения осуществляется уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, которым в данном случае является департамент имущественных отношений Краснодарского края.

Согласно свидетельству о государственной регистрации права от 16.09.2014 г. N 23-АМ 600761, представленному в материалы дела заявителем, правообладатель автомобильной дороги "ст-ца Староминская - ст-ца Ленинградская - ст-ца Павловская" - субъект Российской Федерации - Краснодарский край.

В соответствии с кадастровым паспортом на автомобильную дорогу "ст-ца Староминская - ст-ца Ленинградская - ст-ца Павловская", данная автомобильная дорога расположена в пределах земельных участок с кадастровыми номерами: 23:28:0000000:6, 23:28:0000000:13, 23:29:0000000:191.

Заявителем предоставлено свидетельство о государственной регистрации права N 23-АК 337863 от 19.12.2011 года, подтверждающее, что правообладатель земельного участка с кадастровым номером 23:28:0000000:13 - субъект Российской Федерации - Краснодарский край.

В соответствии с Положением о департаменте имущественных отношений Краснодарского края, утвержденным постановлением главы администрации Краснодарского края от 23 апреля 2007 г. N 345, департамент имущественных отношений Краснодарского края (далее - департамент):

- является уполномоченным органом исполнительной власти Краснодарского края по управлению и распоряжению имуществом и земельными ресурсами, находящимися в государственной собственности Краснодарского края (пункт 3.2);

- закрепляет имущество, находящееся в государственной собственности Краснодарского края, на праве оперативного управления за краевыми казенными предприятиями и государственными учреждениями, производит в установленном порядке изъятие лишнего, неиспользуемого или используемого не по назначению имущества, дает согласие на распоряжение имуществом государственных учреждений (п. 3.8);

- предоставляет в установленном законодательством порядке земельные участки без проведения торгов (п. 3.10.2);

- осуществляет в установленном законодательством порядке необходимые действия, направленные на образование земельных участков (п. 3.10.6).

На момент вынесения предписания, департаментом не было принято решение о закреплении за учреждением автомобильной дороги "ст-ца Староминская - ст-ца Ленинградская - ст-ца Павловская" и земельных участков, на которых расположена данная автомобильная дорога.

Поскольку волеизъявления собственника в отношении закрепления за учреждением автомобильной дороги "ст-ца Староминская - ст-ца Ленинградская - ст-ца Павловская" и земельного участка с кадастровым номером 23:28:0000000:13 не было, у учреждения отсутствовали основания для обеспечения государственной регистрации права вышеуказанных объектов недвижимого имущества в соответствии со статьей 14 Федерального закона от 13.07.2015 N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости".

Заявителем представлены доказательства, подтверждающие, что учреждение в целях исполнения требований предписания и соблюдения земельного законодательства по оформлению правоустанавливающих документов на земельный участок с кадастровым номером 23:28:0000000:13, в период с 2016 по 2017 год обращалось в департамент имущественных отношений Краснодарского края с заявлениями о закреплении за учреждением автомобильных дорог, расположенных в Староминском районе Краснодарского края (в том числе и автомобильной дороги "ст-ца Староминская - ст-ца Ленинградская - ст-ца Павловская"), предоставлении земельных участков под автомобильной дорогой учреждению в постоянное (бессрочное) пользование (письма учреждения N 01-04/17-КАД от 12.01.2016, N 01-04/288-КАД от 12.02.2016, N 01-04/1124-КАД от 19.05.2016, 01-04/1494-КАД от 05.07.2016 года, 01-04/2431-КАД от 06.09.2017, 01-04/2443-КАД от 07.09.2017).

Письмами (N 52-1928/16-33.12 от 08.02.2016, N 52-12608/16-24-08 от 10.06.2016, N 52-35420/17-33-24 от 04.10.2017 года) департамент имущественных отношений Краснодарского края отказывал учреждению в предоставлении земельных участков в постоянное (бессрочное) пользование по ряду причин, в том числе и по тому основанию, что учреждение не является лицом, полномочным на обращение о закреплении за ним на праве постоянного (бессрочного) пользования земельного участка, находящегося в собственности Краснодарского края, поскольку учреждение не является правообладателем автомобильной дороги "ст-ца Староминская - ст-ца Ленинградская - ст-ца Павловская".

Под использованием земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю следует понимать пользование земельным участком, осуществляемое с разрешения собственника или лица, им уполномоченного, но сопряженное с невыполнением предусмотренных законом обязанностей по оформлению правоустанавливающих документов на землю.

Учитывая, что учреждение неоднократно обращалось в орган, выполняющий функции собственника государственного имущества Краснодарского края с заявлениями о предоставлении земельных участков, находящихся под автомобильными дорогами на территории Староминского района, но данные объекты в постоянное (бессрочное) пользование учреждения не переданы, а автомобильная дорога "ст-ца Староминская - ст-ца Ленинградская - ст-ца Павловская" закреплена за учреждением в оперативное управление только 19.11.2017 года приказом N 2406, суд первой инстанции посчитал доводы заявителя о неисполнимости оспариваемого предписания обоснованными и подтвержденными имеющимися в материалах дела доказательствами.

Предписание подлежит признанию недействительным, поскольку возлагает на учреждение невыполнимую обязанность по оформлению в установленном порядке правоустанавливающих документов на земельный участок в соответствии со статьями 26, 26 Земельного кодекса Российской Федерации в срок до 20.11.17, вследствие чего нарушает права и законные интересы учреждения.

Предписание должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для него в силу закона, а сами требования должны быть реально исполнимы.

Предписание административного органа должно содержать четкую формулировку относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения. Содержащиеся в предписании требования должны содержать краткую, точную информацию о выявленных нарушениях и указание на выполнение конкретных действий, которыми обнаруженные нарушения должны быть устранены.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается срок, за нарушение которого наступает административная ответственность.

Принимая во внимание, что учреждением предприняты все необходимые меры по требованию от собственника (департамент имущественных отношений Краснодарского края) принять меры по закреплению государственного имущества Краснодарского края, находящегося на балансе у учреждения, в оперативное управление (автомобильная дорога) и постоянное (бессрочное) пользование (земельный участок), и учитывая неисполнимый характер оспариваемого ненормативного акта, суд приходит к обоснованному выводу о том, что оспариваемое Предписание является незаконным и нарушающим права и законные интересы заявителя.

Исходя из положений части 1 статьи 71 Земельного кодекса Российской Федерации Ф задачей государственного земельного надзора является предупреждение, пресечение и устранение последствий нарушений земельного законодательства. Выдача неисполнимого предписания этой цели не соответствует.

При таких обстоятельствах предписание нарушает права и законные интересы ГКУ КК "Краснодаравтодор", в частности, незаконно создает условия для привлечения ГКУ КК "Краснодаравтодор" к административной ответственности, незаконно возлагает на него обязанность по оформлению в установленном порядке правоустанавливающих документов на земельный участок в соответствии со статьями 25, 26 Земельного кодекса Российской Федерации.

На основании изложенного, в данном конкретном рассмотренном случае заявитель не имеет возможности устранить нарушения земельного законодательства.

Доводы апелляционной жалобы не опровергают правильность сделанных судом первой инстанции и подтвержденных материалами дела выводов.

Оснований для переоценки выводов и доказательств, которые при рассмотрении дела были исследованы и оценены судом первой инстанции с соблюдением требований статьи 71 АПК РФ, не имеется.

Судом первой инстанции верно установлены фактические обстоятельства, имеющие значение для правильного рассмотрения дела, дана правильная оценка доказательствам и доводам участвующих в деле лиц.

Нарушений или неправильного применения норм материального или процессуального права, являющихся в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием к отмене или изменению решения, апелляционной инстанцией не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 24.01.2018 по делу N А32-45922/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

М.В. Ильина

Судьи

Н.Н. Смотрова Г.А. Сурмалян