Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12 апреля 2018 г. N 15АП-1877/18

город Ростов-на-Дону

12 апреля 2018 г.

дело N А53-17761/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 11 апреля 2018 года.

Полный текст постановления изготовлен 12 апреля 2018 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего судьи Сулименко О.А., судей Малыхиной М.Н., Попова А.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Карнауховой В.В.,

при участии:

от заявителя: Печорин В.В. - представитель по доверенности от 01.02.2018 N 10, паспорт;

от заинтересованного лица: Жолобова Н.В. - представитель по доверенности от 06.03.2018, паспорт,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу муниципального унитарного предприятия "Горводоканал" г. Новочеркасска

на решение Арбитражного суда Ростовской области от 26.12.2017 по делу N А53-17761/2017, принятое судьей Чернышевой И.В.,

по заявлению муниципального унитарного предприятия "Горводоканал"

г. Новочеркасска (ИНН 6150031979, ОГРН 1026102230550)

к заинтересованному лицу Министерству природных ресурсов и экологии по Ростовской области

УСТАНОВИЛ:

Муниципальное унитарное предприятие "Горводоканал" г.Новочеркасска (далее - предприятие) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением о признании незаконным бездействия Министерства природных ресурсов и экологии по Ростовской области (далее - министерство) в части неисполнения предусмотренной законом обязанности по охране водных объектов: река Дон, река Тузлов, протока Аксай. В порядке устранения допущенного нарушения водного законодательства просит обязать министерство обеспечить осуществление мероприятий по приведению качества воды в водных объектах: река Дон, река Тузлов, протока Аксай водохозяйственного участка 05.01.05.009 в соответствие с нормативами допустимого воздействия на водные объекты, установленными действующим законодательством.

Заявленные требования мотивированы тем, что министерством предприятию переданы в пользование объекты, не пригодные к использованию, не соответствующие требованиям законодательства, устанавливающим нормативы.

07.11.2017 предприятие обратилось к суду с ходатайством об изменении заявленных требований, привлечении к участию в деле заинтересованных лиц и третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора (т. 7, л.д. 93).

Предприятием заявлено: о привлечении к участию в деле в качестве соответчиков Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Федерального агентства водных ресурсов (Росводресурсы), Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, а также о привлечении к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федерального агентства по рыболовству, Донского бассейнового водного управления Федерального агентства водных ресурсов, Комитета по экологии и охране окружающей среды Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Администрации города Новочеркасска Ростовской области.

К каждому из привлекаемых заинтересованных лиц сформулированы самостоятельные требования.

Суд в определении от 16.11.2017 отказал в принятии уточненных требований к Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Федеральному агентству водных ресурсов (Росводресурсы), Министерству сельского хозяйства Российской Федерации и соответственно в ходатайстве о привлечении их к участию в деле в качестве соответчиков.

Вместе с тем, суд удовлетворил ходатайство и принял к рассмотрению в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, с учетом мнения заинтересованного лица, уточнение исковых требований в части признания незаконным бездействия Министерства природных ресурсов и экологии Ростовской области, выразившегося в неосуществления мер, предусмотренных пп. 2 п. 1 Приказа МПР России от 18.03.2008 N 61, пп. б) п. 3, п. 4 Постановления Правительства РФ от 05.02.2016 N 79 "Об утверждении Правил охраны поверхностных водных объектов" по охране водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территории субъектов Российской Федерации, выразившихся в непроведении мероприятий по предотвращению загрязнения водных объектов р. Тузлов, пр. Аксай, участка р. Дон, водохозяйственного участка: 05.01.05.009 бассейна реки Дон; обязании Министерства природных ресурсов и экологии Ростовской области произвести в соответствии с пп. 2 п. 1 Приказа МПР России от 18.03.2008 N 61, п. 3, п. 4 Постановления Правительства РФ от 05.02.2016 N 79 "Об утверждении Правил охраны поверхностных водных объектов" мероприятия по ликвидации загрязнения сульфатами водных объектов р. Тузлов, пр. Аксай, участка р. Дон, водохозяйственного участка: 05.01.05.009 бассейна реки Дон, превышающее нормативы допустимого воздействия указанного водохозяйственного участка.

В удовлетворении ходатайства о привлечении к участию в деле третьих лиц: Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федерального агентства по рыболовству, Донского бассейнового водного управления Федерального агентства водных ресурсов, Комитета по экологии и охране окружающей среды Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Администрации города Новочеркасска Ростовской области отказано.

Постановлением апелляционного суда от 14 декабря 2017 года определение Арбитражного суда Ростовской области от 16.11.2017 N А53-17761/2017 оставлено без изменения. Апелляционный суд согласился с выводом суда первой инстанции о том, что оснований для привлечения Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Федерального агентства водных ресурсов (Росводресурсы), Министерства сельского хозяйства Российской Федерации в качестве соответчиков по первоначальному спору не имеется.

Окончательно сформулированные требования к министерству сформулированы предприятием в ходатайстве от 25.12.2017 (т. 9 л.д. 81). Предприятие просит признать незаконным бездействие Министерства природных ресурсов и экологии Ростовской области, Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации и Федерального агентства водных ресурсов в части: неосуществления мер, предусмотренных пп. 2 п. 1 Приказа МПР России от 18.03.2008 N 61, пп. б) п. 3, п. 4 Постановления Правительства РФ от 05.02.2016 N 79 "Об утверждении Правил охраны поверхностных водных объектов" по охране водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территории субъектов Российской Федерации", в рамках переданных частью 2 статьи 26 Водного кодекса Российской Федерации полномочий, выразившихся в непроведении мероприятий по предотвращению загрязнения водных объектов р. Тузлов, пр. Аксай, участка р. Дон, водохозяйственного участка: 05.01.05.009 бассейна реки Дон.

В порядке устранения допущенного нарушения просит обязать Министерство природных ресурсов и экологии Ростовской области произвести в соответствии с пп. 2 п. 1 Приказа МПР России от 18.03.2008 N 61, п. 3, п. 4 Постановления Правительства РФ от 05.02.2016 N 79 "Об утверждении Правил охраны поверхностных водных объектов" мероприятия по ликвидации загрязнения сульфатами водных объектов р. Тузлов, пр. Аксай, участка р. Дон, водохозяйственного участка: 05.01.05.009 бассейна реки Дон, превышающее нормативы допустимого воздействия указанного водохозяйственного участка. Обязать Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации и Федеральное агентство водных ресурсов оказать содействие министерству в реализации переданного полномочия, произвести мероприятия по предотвращению загрязнения водных объектов р. Тузлов, пр. Аксай, участка р. Дон, водохозяйственного участка: 05.01.05.009 бассейна реки Дон, превышающего нормативы допустимого воздействия указанного водохозяйственного участка. В удовлетворении указанного ходатайства отказано.

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 27.12.2017 в удовлетворении заявленных требований отказано. Решение мотивировано тем, что договор водопользования между министерством и предприятием был подписан сторонами без возражений, протокол разногласий не составлялся, водоканал приступил в 2012 году к водопользованию без каких-либо замечаний. Предприятие при подписании договоров водопользования было осведомлено о качестве воды. Фактически заявитель не согласен с показателем сульфатов, утвержденных иным федеральным органом, и как самостоятельный субъект не лишен права оспорить нормативный акт в установленном законом порядке, тогда как министерство не обладает полномочиями по изменению спорного показателя.

Муниципальное унитарное предприятие "Горводоканал" г. Новочеркасска обжаловало решение суда первой инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, и просило решение отменить, заявленные требования удовлетворить полностью. В обоснование апелляционной жалобы указывает следующее. Суд лишил предприятие права заявить требование к федеральным органам исполнительной власти: Минприроды Российской Федерации, Росводресурсов и Минсельхоза Российской Федерации. С отказом в привлечении третьих лиц и заинтересованных лиц не согласен. Заявленные в деле требования основаны на делегированных министерству полномочиях, без привлечения и обязания указанных выше федеральных органов исполнительной власти они неисполнимы. Настаивает на обязательном процессуальном соучастии. Суд переложил обязанность по доказыванию на предприятие. Заявлены ходатайства: о приостановлении производства по делу до разрешения дела N А40-30457/2018, об истребовании документов у министерства, о приобщении дополнительных документов.

Протокольным определением апелляционный суд отказал в удовлетворении ходатайств о приостановлении производства по делу и об истребовании дополнительных документов у министерства. Ходатайство о приобщении дополнительных документов удовлетворено.

В отзыве на апелляционную жалобу министерство просит оставить решение суда первой инстанции без изменения. Указывает, что обязанность по осуществлению охраны водных объектов возложена на собственника. Полномочиями по установлению нормативов допустимого воздействия на водные объекты министерство не обладает.

В судебном заседании участвующие в деле лица ссылались на доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, выслушав представителей участвующих в деле лиц, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, заявитель по делу является гарантирующей организацией для централизованной системы холодного водоснабжения на основании постановления Главы администрации г.Новочеркасска от 28.10.2013 N 1980.

Предприятие является водопользователем; осуществляет сброс сточных вод в водные объекты пр.Аксай и р.Тузлов в пределах водохозяйственного участка 05:01.05.009, входящего в состав реки Дон.

Решение о предоставлении водного объекта в пользование N 61-05.01.05.009-Р-РСВХ-С-2014-00943/00 (выпуски N N 1,23) было вынесено Министерством природных ресурсов и экологии Ростовской области 18.07.2014.

Выпуск N 3 предоставлен в пользование решением от 30.08.2013 N61-05.01.05.009-Р-РСВХ-С-2013-00766/00.

Выпуски N N 4,5,6 предоставлены в пользование решением от 26.06.2015 N61-05.01.05.009-Р-РСВХ-С-2015-01188/00.

Подпунктом 10 пункта 2.3 названных решений установлены максимальные показатели содержания загрязняющих веществ в сточных водах по всем выпускам, которые не должны превышать значения показателей по нормативам допустимого воздействия на водохозяйственный участок. Уровень ПДК по сульфатам составляет 109.0 мг/дм.

Условиями принятых решений предприятие предоставляет в Донской БВУ отчет о выполнении водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водного объекта в соответствии с утвержденным планом с указанием затраченных средств, ежеквартально представлять отчеты о выполнении условий водопользования, включая результаты учета объема сброса сточных вод и их качества, а также качества поверхностных вод в точках, указанных в программе проведения измерений качества сточных вод, наблюдений за водным объектом и водоохранной зоной.

Предприятие указывает, что во исполнение решений им разработаны и утверждены программы проведения измерений качества сточных вод, наблюдений за водным объектом и его водоохранной зоной. Предприятие ежегодно предоставляет требуемые отчеты.

Положениями решений о предоставлении водного объекта в пользование установлена обязанность осуществления контроля качества сбрасываемых вод отделом контроля качества воды и стоков самим предприятием. Испытательная лаборатория предприятия осуществляет испытания на основании аттестата аккредитации от 10.10.2016.

По всем выпускам за период 2014-2016 годы установлены превышения показателей по сульфатам.

Предприятие полагает, что установленный показатель по сульфатам и требования к его соблюдению являются неисполнимыми, поскольку даже его содержание в водном объекте превышает предельно допустимый показатель, который определен в 109 мг/л и соответственно, на момент передачи водного объекта в пользование показатели по сульфатам не соответствовали предельно допустимым, и министерство передало в пользование объекты, которые не соответствовали требованиям законодательства.

Бездействие министерства по непринятию мер к изменению предельно допустимой концентрации сульфатов на предоставленном в пользовании водном объекте, послужило основанием для обращения в суд с данными требованиями.

Предприятие полагает, что министерство не выполняет:

- обязанности по осуществлению мер по охране водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, а именно: предотвращение истощения водных объектов, ликвидация загрязнения и засорения, включая проектные работы (пп. 2 п. 1 Приказа МПР России от 18.03.2008 N 61);

- мероприятия по охране поверхностных водных объектов п. 3, п. 4 Постановления Правительства РФ от 05.02.2016 N 79 "Об утверждении Правил охраны поверхностных водных объектов".

Указанные доводы материалами дела не подтверждаются.

Как установил суд первой инстанции, в 2014 году Донским бассейновым водным управлением утверждена Схема комплексного использования и охраны водных объектов бассейна реки Дон, согласно которой определены основные направления деятельности по предотвращению негативного воздействия вод: затопление населенных пунктов, промышленных объектов, сельскохозяйственных угодий половодьями и паводками, а также в результате возникновения аварий на гидротехнических сооружениях, обрушение берегов.

Также в целях реализации вышеуказанных полномочий в области водных отношений министерством осуществляется финансирование и реализация мероприятий, включенных в Подпрограмму "Развитие водохозяйственного комплекса Ростовской области" государственной программы Ростовской области "Охрана окружающей среды и рациональное природопользование", утвержденной постановлением Правительства Ростовской области от 25.09.2013 N 595, по следующим направлениям: восстановление и экологическая реабилитация водных объектов; участие в организации государственного мониторинга водных объектов; защита от негативного воздействия вод посредством обеспечения безопасности гидротехнических сооружений; осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений (за счет субвенций федерального бюджета) - мероприятия по увеличению пропускной способности русел рек и установлению водоохранных зон и прибрежных защитных полос.

Предприятие не относится к лицам, полномочным на проверку деятельности министерства, а также не является лицом, уполномоченным на защиту интересов неопределенного круга лиц, и должно подтвердить суду нарушение оспариваемым бездействием его прав и законных интересов.

Вместе с тем, при рассмотрении настоящего арбитражного дела А53-17761/2017 предприятие выступает заявителем и в соответствии со статьей 65 АПК РФ должно доказать свои требования, в том числе нарушение оспариваемым бездействием своих прав и законных интересов.

Доказательств того, что бездействие министерства препятствует пользованию водным объектом, в материалы дела не представлено.

Суд первой инстанции установил, что министерством приняты решения о предоставлении водных объектов в пользование МУП "Горводоканал" г. Новочеркасска для цели сброса сточных вод в водные объекты, а также предоставлен в пользование водный объект - река Дон и проток Аксай с целью забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта с целью питьевого, хозяйственно-бытового водоснабжения населения, предприятий, организаций и собственных нужд, в связи с чем заключены соответствующие договоры водопользования.

Предприятие полагает, что ввиду ненадлежащего исполнения министерством делегированных полномочий в области охраны поверхностных водных объектов фоновый показатель по сульфатам в водном объекте превышает установленные предприятию нормативы допустимого воздействия (НДВ) 109 мг/дм.

Между тем, предприятие не обосновывает надлежащими доказательствами связь между бездействием министерства и невозможностью предприятия соблюдать нормативы допустимого воздействия (НДВ) 109 мг/дм.

Апелляционная коллегия учитывает, что по иску прокурора (дело N 2-2362/17, в апелляционной инстанции - N 33-20955/2017) предприятие обязано к устранению нарушения законов, выразившегося в сбросе в водные объекты в составе сточных вод загрязняющих веществ в отсутствие утвержденного проекта нормативов допустимых сбросов и разрешения на сброс загрязняющих веществ в составе сточных вод.

Суд отверг доводы предприятия о том, что превышение установленных нормативов по сульфатам и взвешенным веществам в сбрасываемых сточных водах выше фоновых концентраций водных объектов, указав, что указанные обстоятельства не относятся к обстоятельствам, имеющим значение для дела, поскольку нормативы допустимых сбросов и разрешение на сброс загрязняющих веществ в составе сточных вод должны быть в МУП "Горводоканал" в соответствии с законом вне зависимости от фактической концентрации сбрасываемых загрязняющих веществ. Имеющим значение для дела обстоятельством в данном случае является именно факт сброса таких загрязняющих веществ в составе сточных вод, что подтверждено материалами дела и не отрицается ответчиком. Действующим законодательством не установлены исключения в виде необходимости разработки проекта НДС и получения разрешения на сброс загрязняющих веществ в зависимости от фактической концентрации таких веществ в сточных водах либо негативного влияния на водные объекты.

Заявление настоящих требований обусловлено попыткой пересмотра решения суда общей юрисдикции в не предусмотренной для этого процедуре.

Будучи водопользователем, общество обязано соблюдать уровень ПДК по сульфатам (109.0 мг/дм) вне зависимости от осуществления министерством или федеральными органами исполнительной власти природоохранных мероприятий.

Более того, осуществление таких мероприятий возложено и на предприятие как на водопользователя.

Предприятие полагает, что при надлежащем контроле со стороны министерства и иных федеральных органов исполнительной власти уровень ПДК по сульфатам должен был быть изменен в сторону увеличения. Между тем, надлежащее соблюдение мероприятий министерством (предотвращение истощения водных объектов, ликвидацию загрязнения и засорения, извлечение объектов механического засорения; расчистка водных объектов от донных отложений; аэрация водных объектов; биологическая рекультивация водных объектов; залужение и закрепление кустарниковой растительностью берегов; оборудование хозяйственных объектов сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения, засорения, заиления и истощения вод в соответствии со статьей 65 Водного кодекса Российской Федерации; иные мероприятия по охране поверхностных водных объектов) способно привести не к изменению показателей ПДК, а к улучшению качества водного объекта.

Нормативы допустимого воздействия на водные объекты разрабатываются на основании предельно допустимых концентраций химических веществ, радиоактивных веществ, микроорганизмов и других показателей качества воды в водных объектах.

Утверждение нормативов допустимого воздействия на водные объекты осуществляется в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.

Количество веществ и микроорганизмов, содержащихся в сбросах сточных, в том числе дренажных, вод в водные объекты, не должно превышать установленные нормативы допустимого воздействия на водные объекты.

В стоках предприятия нормативы превышены, при этом причинная связь между превышением и неосуществлением со стороны государства природоохранных мероприятий не усматривается.

Согласно статье 22 Закона N 7-ФЗ в целях предотвращения негативного воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности для юридических и физических лиц - природопользователей устанавливаются нормативы допустимого воздействия на окружающую среду, в том числе нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов.

Выбросы и сбросы химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов в окружающую среду в пределах установленных нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов, лимитов на выбросы и сбросы допускаются на основании разрешений, выданных органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды (пункт 4 статьи 23 Закона N 7-ФЗ).

Исходя из положений пункта 1 Постановления Правительства Российской Федерации от 23.07.2007 N 469 "О порядке утверждения нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей" нормативы допустимых сбросов веществ (за исключением радиоактивных веществ) и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей утверждаются Федеральным агентством водных ресурсов по согласованию с Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральным агентством по рыболовству и Федеральной службой по надзору в сфере природопользования на основании предложений водопользователей, подготовленных в соответствии с нормативами допустимого воздействия на водные объекты, разработанными в порядке, установленном Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2006 N 881 "О порядке утверждения нормативов допустимого воздействия на водные объекты".

Проект предприятия по НДС не утвержден, поскольку предложенные в качестве допустимых концентрации превышают рыбохозяйственные ПДК.

С учетом изложенного, суд апелляционной инстанции не принимает доводы, изложенные в апелляционной жалобе, как основанные на неверном толковании норм законодательства, а также не соответствующие фактическим обстоятельствам дела, установленным судом.

Кроме того, апелляционная коллегия считает необоснованными доводы апелляционной жалобы о непривлечении к участию в деле соответчиков - Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Федерального агентства водных ресурсов (Росводресурсы), Министерства сельского хозяйства Российской Федерации.

Во-первых, выяснение вопроса о выполнении министерством своей части полномочий по осуществлению природоохранных мероприятий в рамках первоначально заявленных требований не требует привлечения к участию в деле иных лиц. Ходатайство о привлечении соответчиков соединено с предъявлением к ним новых требований, не связанных с первоначальными, с иными правовыми и фактическими обстоятельствами.

В силу статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации одновременное изменение предмета и оснований заявленного требования недопустимо.

Материалы дела свидетельствуют о том, что судом первой инстанции были полно и всесторонне исследованы фактические обстоятельства, а также представленные сторонами доказательства и доводы.

Произведя их оценку с соблюдением требований ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд первой инстанции принял законное и обоснованное решение об отказе в удовлетворении требований предприятия, поскольку установленные ст. 201 АПК РФ основания для признания незаконным бездействия отсутствуют.

Таким образом, решение суда от 26.12.2017 является законным и обоснованным, основания для его отмены и удовлетворения апелляционной жалобы судом апелляционной инстанции не установлены.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 26.12.2017 по делу N А53-17761/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Взыскать с муниципального унитарного предприятия "Горводоканал" г. Новочеркасска (ИНН 6150031979, ОГРН 1026102230550) в доход федерального бюджета государственную пошлину по апелляционной жалобе в размере 1 500 (Одна тысяча пятьсот) рублей.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа через Арбитражный суд Ростовской области в течение двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

О.А. Сулименко

Судьи

М.Н. Малыхина А.А. Попов