Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 5 мая 2018 г. N 15АП-4770/18

город Ростов-на-Дону

05 мая 2018 г.

дело N А01-2619/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 27 апреля 2018 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 05 мая 2018 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Фахретдинова Т.Р.,

судей Глазуновой И.Н., Мисника Н.Н.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Позднышевым А.С.,

при участии (до перерыва): от истца: Суворов А.В. по удостоверению N 221529,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации муниципального образования "Тульское сельское поселение"

на решение Арбитражного суда Республики Адыгея от 15.02.2018 по делу N А01-2619/2017

по иску заместителя прокурора Республики Адыгея в интересах муниципального образования "Тульское сельское поселение" в лице администрации муниципального образования "Тульское сельское поселение"

к индивидуальному предпринимателю Студеникину Андрею Александровичу,

администрации муниципального образования "Тульское сельское поселение",

о признании недействительным договора,

принятое в составе судьи Меликяна Э.Н.,

УСТАНОВИЛ:

в Арбитражный суд Республики Адыгея обратился заместитель прокурора Республики Адыгея в интересах администрации муниципального образования "Тульское сельское поселение" с исковым заявлением к индивидуальному предпринимателю Студеникину А.А., администрации муниципального образования "Тульское сельское поселение" о признании недействительным договора на оказание услуг специализированной службы по вопросам похоронного дела по погребению умерших на муниципальных кладбищах муниципального образования "Тульское сельское поселение".

Решением суда от 15.02.2018 иск удовлетворен.

Администрация муниципального образования "Тульское сельское поселение" обжаловала решение суда в порядке, предусмотренном главой 34 АПК РФ, просила решение отменить, в иске отказать.

Жалоба мотивирована следующим.

Специализированные службы по вопросам похоронного дела, которые как указано в решении суда в силу части 4 ст.51 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" могут быть созданы только в форме муниципальных учреждений и предприятий или хозяйственных обществ, должны осуществлять деятельность по оказанию услуг, указанных в пункте 1 ст. 9 Федерального закона N 8-ФЗ на безвозмездной основе, то есть в понимании пункта 5 статьи 4 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" не будут являться хозяйствующими субъектами.

В связи с этим у муниципального образования возникают расходы, обусловленные необходимостью не только оказания услуг по погребению на безвозмездной основе, но и безвозмездного финансового обеспечения деятельности такой службы (содержание помещения, персонала, техники для перевозки умерших и т.д.).

Конституционный Суд РФ в определении от 25.10.2016 года N 2367-0 указал следующее: "Однако в отсутствие у муниципальных образований финансовых возможностей для принятия таких дополнительных расходных обязательств при недостаточности предоставляемых компенсаций для покрытия экономически оправданного уровня нормативных затрат на оказание включенных в федеральный перечень бесплатных услуг по погребению соответствующие расходы должны обеспечиваться предоставлением муниципальным образованиям необходимых источников финансирования".

Положения п. 2 ст. 25 и п. 1 ст. 29 Федерального закона от 12.01.1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" ограничивают права органов местного самоуправления на самостоятельное решение вопросов местного значения, что является нарушением положений ст. 12 и ст. 133 Конституции РФ.

В отзыве на жалобу истец возражал против ее удовлетворения.

В судебном заседании истец возражал против удовлетворения жалобы.

В судебное заседание не явился представитель ответчиков, надлежащим образом извещенного о времени и месте судебного разбирательства. Жалоба рассмотрена в порядке ст. 156 АПК РФ.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителей участвующих в деле лиц, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, 13.04.2017 между администрацией МО "Тульское сельское поселение и ИП Студеникиным А.А. заключен договор N 90 на оказание услуг специализированной службы по вопросам похоронного дел. по погребению умерших на муниципальных кладбищах МО "Тульское сельское поселение" (далее - Договор).

Согласно пункту 1.2 Договора ИП Студеникин А.А. принимает на себя полномочия специализированной службы по вопросам похоронного дела, по оказанию услуг по погребению умерших на муниципальных кладбищах МО "Тульское сельское поселение".

Ссылаясь на то, что спорный договор в нарушение Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" заключен с ИП Студеникиным А.А., а не со специализированной службой по вопросам похоронного дела, созданной в форме муниципального учреждения или предприятия, истец обратился в арбитражный суд с настоящими исковыми требованиями.

Полномочия прокурора на обращение в суд с настоящим иском судом первой инстанции установлены.

Статьей 9 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" установлен гарантированный перечень услуг, оказываемых на безвозмездной основе супругу, близким родственникам, иным родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего.

В соответствии с частью 2 указанной статьи данные услуги оказываются специализированной службой по вопросам похоронного дела. В соответствии с частью 3 данной нормы стоимость услуг возмещается специализированной службе из средств соответствующего бюджета.

В соответствии с частью 1 статьи 12 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" при отсутствии супруга, близких родственников, иных родственников либо законного представителя умершего или при невозможности осуществить ими погребение, а также при отсутствии иных лиц, взявших на себя обязанность осуществить погребение, погребение умершего на дому, на улице или в ином месте после установления органами внутренних дел его личности осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела в течение трех суток с момента установления причины смерти, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации.

Исходя из анализа вышеуказанных норм, специализированная служба оказывает населению на безвозмездной основе гарантированный перечень услуг, стоимость которых возмещается из бюджетных средств.

Согласно пункту 22 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения относится к вопросам местного значения.

Согласно части 1 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселения, муниципальные районы и городские округа обладают полномочиями, в частности, по созданию муниципальных предприятий и учреждений, финансированию муниципальных учреждений, формированию и размещению муниципального заказа, установлению тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами.

В силу с части 4 статьи 51 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные образования могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения.

Предметом регулирования статьи 25 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" является организация похоронного дела, в соответствии с которой организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

Согласно статье 29 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" органы местного самоуправления районов, поселений и городских округов создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с настоящим Федеральным законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших. Порядок деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела определяется органами местного самоуправления районов, поселений и городских округов.

Указание в части 1 статьи 29 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" на то, что органы местного самоуправления создают специализированные службы, означает, что органы местного самоуправления являются учредителями таких служб.

Из приведенных норм права судом сделан правомерный вывод, что органы местного самоуправления не наделены правом присвоения статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела коммерческим организациям без участия в них местного самоуправления или индивидуальным предпринимателям, так как Закон об организации местного самоуправления не предоставляет органам местного самоуправления право делегировать сторонним организациям функции, которые отнесены законом к функциям, осуществляемым только организациями, создаваемыми органами местного самоуправления (оказание гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе).

Присвоение статуса специализированной службы коммерческой организации либо индивидуальному предпринимателю, в том числе определенным на конкурсной основе, не является созданием муниципального учреждения или предприятия.

Довод администрации о том, что наделение органом местного самоуправления статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела индивидуального предпринимателя на конкурсной основе соответствует действующему законодательству с учетом того, что целью наделения статусом специализированной службы явилось оказание гарантированного перечня услуг по погребению, судом не принимается, поскольку противоречит положениям части 1 статьи 17, части 4 статьи 51 Закона N 131- ФЗ, пункту 2 статьи 25, статье 29 Закона N 8-ФЗ, в связи с чем судом отклонен.

Установив, что присвоение администрацией предпринимателю статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела противоречит действующему законодательству, нарушает установленный законом порядок экономической деятельности, связанный с выделением бюджетных средств специализированной службе по вопросам похоронного дела, а также права неопределенного круга лиц (родственников умерших) на безвозмездное получение гарантированного государством минимума ритуальных услуг от созданной в установленном порядке органом местного самоуправления специализированной службы, суд указал, что оспариваемый договор посягающим на публичные интересы либо права и интересы третьих лиц и на основании ст. 168 АПК РФ признал его недействительным.

Доводы заявителя апелляционным судом не принимаются.

Приведенная выдержка из определения Конституционного Суда от 25.10.2016 года N 2367-0 не свидетельствует об ошибочности выводов суда первой инстанции.

Так, в указанном определении Конституционным Судом Российской Федерации указано следующее.

Реализуя в соответствии с Конституцией Российской Федерации дискреционные полномочия в сфере правового регулирования общих принципов организации местного самоуправления, включая установление правовых основ компетенции муниципальных образований, в рамках которой органы местного самоуправления осуществляют свои полномочия самостоятельно, законодатель не может действовать произвольно. Принимаемые им в этой сфере решения должны сообразовываться с конституционными основами разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, учитывать конституционную природу местного самоуправления (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 29 марта 2011 года N 2-П).

В соответствии с пунктом 22 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского поселения относятся организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения. При этом Федеральным законом "О погребении и похоронном деле" предусмотрена гарантия получения определенного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе (пункт 1 статьи 9).

В связи с этим у муниципального образования, в чьи обязанности входит организация ритуальных услуг, возникают расходы, обусловленные необходимостью оказания ряда таких услуг на безвозмездной основе. Федеральный закон "О погребении и похоронном деле" предусматривает возмещение указанных расходов специализированной службе по вопросам похоронного дела за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, Пенсионного фонда Российской Федерации или Фонда социального страхования Российской Федерации (абзац первый пункта 3 статьи 9), причем Пенсионный фонд Российской Федерации и Фонд социального страхования Российской Федерации возмещают специализированной службе стоимость услуг в размере, не превышающем 4 000 рублей с учетом последующей индексации (абзац шестой пункта 3 статьи 9).

Таким образом, федеральный законодатель, предусматривая гарантию безвозмездного получения гражданами определенного перечня услуг по погребению, определил источники ее финансирования, к которым местные бюджеты не отнесены. В свою очередь, и муниципальные образования не вправе в случае выхода за пределы установленного федеральным законодателем размера компенсации для целей предоставления такого перечня услуг по погребению на безвозмездной основе требовать компенсацию таких затрат за счет бюджетов вышестоящих уровней бюджетной системы; вместе с тем соответствующее дополнительное финансирование может быть предоставлено непосредственно из местного бюджета. Однако в отсутствие у муниципальных образований финансовых возможностей для принятия таких дополнительных расходных обязательств при недостаточности предоставляемых компенсаций для покрытия экономически оправданного уровня нормативных затрат на оказание включенных в федеральный перечень бесплатных услуг по погребению соответствующие расходы должны обеспечиваться предоставлением муниципальным образованиям необходимых источников финансирования. Следовательно, оспариваемые законоположения не могут рассматриваться как затрагивающие конституционные права заявителя в указанном в жалобе аспекте.

Предметом настоящего спора вопрос компенсации ответчику соответствующих расходов не является.

Какие-либо выводы о неконституционости положений норм пункта 2 ст. 25 и пункта 1 ст. 29 Федерального закона от 12.01.1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" в указанном определении отсутствуют.

Суд не усматривает признаков противоречия норм пункта 2 ст. 25 и пункта 1 ст. 29 Федерального закона от 12.01.1996 года N 8-ФЗ Конституции Российской Федерации, что не лишает ответчика возможности обратиться по данному вопросу в Конституционный суд Российской Федерации.

При этом апелляционный суд учитывает разъяснения Конституционного суда Российской Федерации, данные в Постановление от 16.06.1998 N 19-П "По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации".

В частности, в пункте 5 указанного постановления указано следующее.

Отсутствие у судов общей юрисдикции и арбитражных судов правомочия признавать указанные нормативные акты не соответствующими Конституции Российской Федерации и потому недействующими прямо вытекает и из части 2 статьи 125 Конституции Российской Федерации, которая относит Верховный Суд Российской Федерации и Высший Арбитражный Суд Российской Федерации к субъектам обращения в Конституционный Суд Российской Федерации с запросами о проверке (вне связи с рассмотрением конкретного дела, т.е. в порядке абстрактного нормоконтроля) конституционности нормативных актов, перечисленных в пунктах "а" и "б" части 2 данной статьи. Кроме того, согласно ее части 4 Конституционный Суд Российской Федерации по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле.

Таким образом, на конституционном уровне закреплено, что выводы других судов о неконституционности закона не могут сами по себе послужить основанием для его официального признания не соответствующим Конституции Российской Федерации и утрачивающим юридическую силу. В аспекте взаимодействия судов различных видов юрисдикции и разграничения их компетенции по выявлению неконституционных законов исключение последних из числа действующих актов является совокупным результатом реализации, с одной стороны, обязанности общих судов поставить вопрос о конституционности закона перед Конституционным Судом Российской Федерации, а с другой - обязанности последнего окончательно разрешить этот вопрос.

Процессуальных нарушений, влекущих безусловную отмену судебного акта на основании части 4 статьи 270 АПК РФ, судом первой инстанции допущено не было.

При таких обстоятельствах апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению, а понесенные по ней судебные расходы распределяются в соответствии с нормами статьи 110 АПК РФ.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Адыгея от 15.02.2018 по делу N А01-2619/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

Т.Р. Фахретдинов

Судьи

И.Н. Глазунова Н.Н. Мисник