Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 4 мая 2018 г. N 16АП-1014/18

г. Ессентуки

04 мая 2018 г.

Дело N А63-19363/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 25 апреля 2018 года.

Полный текст постановления изготовлен 04 мая 2018 года.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Семенова М.У., судей: Афанасьевой Л.В., Белова Д.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Селиной А.С.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Ставропольского межрайонного природоохранного прокурора Белевцева С.А. на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 06.02.2018 по делу N А63-19363/2017 (судья Русанова В.Г.)

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Джалга" (ОГРН 1082635019620)

к исполняющему обязанности Ставропольского межрайонного природоохранного прокурора Калмыкову М. Н., Ставропольской межрайонной природоохранной прокуроры г. Ставрополя,

об оспаривании ненормативных правовых актов,

при участии в судебном заседании представителей:

от Ставропольской межрайонной природоохранной прокуратуры г. Ставрополя - Калмыков М.Н. по доверенности N 8-11/2-2018 от 23.04.2018., Беланов В.В. по доверенности N 8-06/1-2017.

от ООО "Джалга" - Глущенко А.В. по доверенности от 13.01.2017.,

УСТАНОВИЛ:

решением Арбитражного суда Ставропольского края от 06.02.2018 удовлетворены требования ООО "Джалга" (далее - общество, заявитель) к исполняющему обязанности Ставропольского межрайонного природоохранного прокурора Калмыкову Михаилу Николаевичу (далее - прокурор, прокуратура), а именно признаны недействительными проверенные на соответствие статье 21 Федерального закона от 17.01.1992 "О прокуратуре Российской Федерации" решение от 04.09.2017 N 157 исполняющего обязанности Ставропольского межрайонного природоохранного прокурора Калмыкова Михаила Николаевича о проведении проверки общества, требования о предоставлении документов от 22.09.2017 N 20-11-2017/2917 и от 04.09.2017 N 20-11-2017/2730. Судом сделан вывод об отсутствии установленных статьей 21 Закона о прокуратуре, пунктом 6 приказа N 195, пунктом 3.1 приказа N 165, оснований для вынесения оспариваемого решения о проведении проверки и вынесенных на основании оспариваемого решения требований о предоставлении документов в отношении общества.

В апелляционной жалобе прокуратура просит отменить решение суда и отказать в удовлетворении требований в полном объеме, ссылаясь неправильное применение судом норм материального права и несоответствие его выводов обстоятельствам дела. В частности, прокурор указывает, что оспариваемые акты вынесены в пределах предоставленной Законом о прокуратуре, приказом Генпрокуратуры России от 07.12.2007 N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" (далее - приказ N 195) и приказом N 165 компетенции, в связи с наличием информации о фактах нарушения законодательства в деятельности недропользователей, ранее проверенных органами прокуратуры, контролирующими и надзорными органами, в том числе на территории Кочубеевского, Кировского, Георгиевского районов, которая дала основания полагать, что аналогичные нарушения могут быть выявлены в деятельности других недропользователей Кочубеевского района, в том числе общества.

Общество в отзыве и представитель в судебном заседании возражает против удовлетворения апелляционной жалобы, ссылаясь на законность и обоснованность решения суда.

До начала судебного заседания от прокуратуры Ставропольского края поступило ходатайство о привлечении его к участию в деле в порядке статьи 46 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (АПК РФ) в качестве соответчика. Протокольным определением суд отклонил данное ходатайство.

При этом допустил к участию в деле прокуратуру Ставропольского края в порядке статьи 52 АПК РФ.

В судебном заседании представители участников дела поддержали доводы, изложенные в апелляционной жалобе и отзыва на нее.

Изучив и оценив в совокупности все материалы дела, проверив правильность применения норм материального и процессуального права в соответствии с требованиями статей 268 - 271 АПК РФ, арбитражный суд апелляционной инстанции считает, что апелляционная жалоба подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела и установлено судом, 12.09.2017 обществом было получено решение от 04.09.2017 о проведении проверки с целью проверки исполнения природоохранного законодательства, основанием которой указан пункт 7 плана работы межрайпрокуратуры на II полугодие 2017 года, с предметом - исполнение требований законодательства о недропользовании на территории Кочубеевского и Кировского районов Ставропольского края.

12 и 27 сентября 2017 года в адрес общества поступили требования N N 20-11-2017/2730, 20-11-2017/2917 о предоставлении в прокуратуру информации и надлежащим образом заверенных копий документов, необходимых для проведения проверки.

Данные ненормативные правовые акт оспорены заявителями в судебном порядке.

В соответствии с п. 1 ст. 198, ч. 2 ст. 201 АПК РФ, заявление о признании недействительным ненормативного правового акта подлежит удовлетворению при одновременном наличии двух условий: при несоответствии оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и при нарушении актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Оценив обстоятельства дела, суд апелляционной инстанции пришел к выводу об отсутствии обоих из приведенных выше условий для удовлетворения заявления общества.

Вывод суда о недействительности оспариваемых ненормативных правовых актов прокурора сводится к тому, что прокурорская проверка может быть проведена только по жалобе, заявлению или сообщению о нарушении требований законодательства, и что предметом такой проверки может являться только установление обстоятельств совершения нарушения конкретным юридическим лицом, поэтому в отсутствие такой информации о деятельности Общества действия межрайпрокуратуры о проведении проверки и истребования документов являются незаконными.

С таким выводом суда нельзя согласиться по следующим основаниям.

Так, полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются Федеральным законом от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее по тексту - Закон N2202-1), согласно пункту 1 статьи 1 которого прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Статья 21 Закона N 2202-1 предусматривает, что предметом надзора являются соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций (ч. 1).

Полномочия прокурора в связи с осуществлением надзорных функций определены статьей 22 Закона N 2202-1, в числе которых прокурор вправе проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона, а также требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов и материалов или их копий.

При этом в пункте 5.2 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 17.02.2015 N 2-П "По делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" разъяснено, что по смыслу приведенных выше законоположений во взаимосвязи со статьей 10 указанного Федерального закона, служащая основанием для принятия мер прокурорского реагирования информация о фактах нарушения законов может содержаться как в поступающих в органы прокуратуры заявлениях, жалобах и иных обращениях, рассматриваемых в порядке и сроки, которые установлены федеральным законодательством, прежде всего Федеральным законом от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", так и в любых открытых источниках.

К поводам прокурорской проверки отнесены материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях законов.

С учетом характера возложенных на прокуратуру Российской Федерации публичных функций, органы прокуратуры должны адекватно реагировать с помощью всех доступных им законных средств на ставшие известными факты нарушения законов независимо от источника информации, включая информацию, полученную прокурором самостоятельно на законных основаниях.

Конституционный Суд Российской Федерации в названном выше Постановлении указал, что в действующем правовом регулировании допускается осуществление прокурорского надзора за исполнением законов не только в связи с конкретными обращениями (так называемые инцидентные основания) и не исключается возможность проведения прокурорских проверок в инициативном порядке, основания и поводы для которых не могут определяться произвольно, -они должны быть связаны с конкретными сведениями, указывающими на наличие в деятельности организации и ее должностных лиц признаков нарушений законов, при том, что неопределенность в отношении правовой квалификации таких фактов не может быть устранена посредством взаимодействия органов прокуратуры с государственным органом, осуществляющим федеральный государственный надзор за деятельностью таких организаций.

Изложенные выше разъяснения, а также иные выводы, сформулированные Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 17.02.2015 N 2-П, позволяют сделать вывод о том, что законным и достаточным основанием для проведения прокурорских проверок в инициативном порядке является поступление в органы прокуратуры информации о возможном наличии в деятельности организации признаков нарушений законов.

При этом источником такой информации, вопреки позиции, как заявителя, так и суда, может служить не только жалоба или заявление граждан и юридических лиц, но и сообщение в средствах массовой информации, сведения, полученные в порядке взаимодействия от других органов публичной власти, а также аналитическая и статистическая информация.

Иными словами, основным критерием законности инициирования прокурорской проверки является наличие подтвержденного документально повода, проверка которого требует использования прокурорских полномочий.

Как установлено судом и подтверждается планом работы межрайпрокуратуры, основанием проведения проверки послужил анализ результатов ранее проведенных проверок в рассматриваемой сфере правоотношений, характере выявленных нарушений законодательства, оформленный в виде рапорта старшего помощника прокурора Сизова Д.В. от 03.07.2017, свидетельствующего также о проводимым прокуратурой Ставропольского края мониторингом исполнения законодательства в рассматриваемой сфере недропользования и необходимостью усиления надзора в указанной сфере, о чем свидетельствуют документы прокуратуры Ставропольского края, ссылка на которые нашла отражение в рассматриваемом рапорте (указание от 31.05.2016 N 7/3-46-2016, информационное письмо от 23.12.2016 N 7/3-46-2016, справка о результатах проверки в порядке контроля организации работы межрайпрокуратуры от 29.07.2016).

При этом, осуществление надзорных полномочий в сфере недропользования относится к исключительной компетенции межрайонной природоохранной прокуратуры, определенной приказом и.о. прокурора края от 05.10.2016 N 136 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов в сфере охраны окружающей среды и природопользования, разграничении компетенции Ставропольской межрайонной природоохранной прокуратуры и территориальных прокуратур".

С учетом приведенных выше разъяснений Конституционного Суда Российской Федерации и выводов, сформулированных на основании таких правоприменительных положений, суд апелляционной инстанции считает, что рапорт старшего помощника прокурора Сизова Д.В. от 03.07.2017, является законным и достаточным основанием для включения в план работы прокуратуры рассматриваемой проверки и проведения проверочных мероприятий в отношении заявителя.

Также обществом не оспаривался факт наличия лицензии на право пользования недрами и осуществления деятельности в сфере недропользования, в связи с чем проведение в отношении названного юридического лица проверки обусловлено осуществлением межрайпрокуратурой надзорных полномочий в рассматриваемой сфере правоотношений по отношению к заявителю.

При таких обстоятельствах осуществление межрайпрокуратурой в рамках исполнения плана работы мероприятий прокурорского надзора за исполнением законодательства о недропользовании в отношении общества является обоснованным и не выходит за пределы полномочий, предоставленных органам прокуратуры действующим законодательством (с учетом смысла, придаваемого нормам законодательства разъяснениями высших судебных органов).

Таким образом, учитывая изложенное выше, суд апелляционной инстанции считает, что решение о проведении проверки в отношении ООО "Джалга", а также истребование документов вынесены на законных основаниях, в рамках предоставленных полномочий по осуществлению прокурорского надзора, нарушений процедуры проведения проверки, установленной статьей 21 Закона N 2202-1, как и нарушений прав Общества в сфере предпринимательской деятельности не имеется.

При этом действия межрайпрокуратуры по проведению проверки в соответствии с Законом N 2202-1 сами по себе не могут рассматриваться как нарушающие права и законные интересы лица, в отношении которого она проводится.

Аналогичный подход нашел отражение в Постановлении Верховного Суда Российской Федерации от 12.02.2016 N 304-АД 15-19173 по делу N А46-6534/2015.

Изложенное свидетельствует о том, что требования заявителя являются не обоснованными, следовательно, решение суда первой инстанции подлежит отмене в виду несоответствия выводов фактическим обстоятельствам (пункт 3 части 1 статьи 270 АПК РФ).

При таких обстоятельствах, руководствуясь статьями 268-271 АПК РФ, апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

апелляционную жалобу удовлетворить, решение Арбитражного суда Ставропольского края от 06.02.2018 по делу N А63-19363/2017 отменить, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявления общества с ограниченной ответственностью "Джалга".

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через суд первой инстанции.

Председательствующий

М.У. Семенов

Судьи

Л.В. Афанасьева Д.А. Белов