Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 5 июня 2018 г. N 11АП-3932/18

г. Самара

05 июня 2018 г.

Дело N А65-34758/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 30 мая 2018 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 05 июня 2018 года.

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Корнилова А.Б.,

судей Бажана П.В., Рогалевой Е.М.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Филипповской С.А.,

с участием:

от Управления ФАС по РТ - Залялов Д.А., доверенность от 09.04.2018 г.,

от МКУ "Управление градостроительных разрешений Исполнительного комитета муниципального образования города Казани" - не явился, извещен,

от ОАО "Камско-Устьинский гипсовый рудник" - не явился, извещен,

от Исполнительного комитета м.о. г. Казани - не явился, извещен,

от Управления архитектуры и градостроительства - не явился, извещен,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу УФАС по Республике Татарстан на решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 31.01.2018 по делу N А65-34758/2017 (судья Кириллов А.Е.)

по заявлению Муниципального казенного учреждения "Управление градостроительных разрешений Исполнительного комитета муниципального образования города Казани",

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан,

с привлечением к участию в деле в качестве третьих лиц - ОАО "Камско-Устьинский гипсовый рудник", Исполнительного комитета муниципального образования г. Казани, Управления архитектуры и градостроительства,

о признании недействительным решения и предписания,

УСТАНОВИЛ:

Муниципальное казенное учреждение "Управление градостроительных разрешений Исполнительного комитета муниципального образования города Казани" обратилось в суд с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан г.Казани о признании недействительным решения от 28.09.2017 г. и предписания от 04.10.2017 г. Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан, г.Казань по делу Т04-224/22017 о прекращении нарушений антимонопольного законодательства.

Решением Арбитражного суда Республики Татарстан от 31.01.2018 заявленные требования удовлетворены.

В апелляционной жалобе УФАС по Республике Татарстан просит суд апелляционной инстанции решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.

В материалы дела поступил отзыв Муниципального казенного учреждения "Управление градостроительных разрешений Исполнительного комитета муниципального образования города Казани" на апелляционную жалобу, в котором оно просит апелляционный суд оставить решение суда первой инстанции без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

В судебном заседании представитель подателя жалобы её доводы поддержал, просил апелляционную жалобу удовлетворить.

Другие лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом. Представители в судебное заседание не явились.

Проверив законность и обоснованность принятого по делу судебного акта в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав доводы апелляционной жалобы и материалы дела, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, 28.09.2017 г. Управлением Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан было вынесено решение по делу N Т04-224/2017 о нарушении антимонопольного законодательства, о признании жалобы ОАО "Камско-Устьинский гипсовый рудник" на действия МКУ Управление градостроительных разрешений г.Казани" в части предъявлений требований, осуществить процедуру, не включенную в исчерпывающий перечень процедур в сфере градостроительных отношений при выдаче разрешения на строительство, обоснованной.

На основании данного решения УФАС по РТ было выдано предписание по делу Т04-224/2017 о прекращении нарушений антимонопольного законодательства.

Не согласившись с вынесенными Решением и предписанием, заявитель обратился в Арбитражный суд Республики Татарстан, мотивируя свои требования тем, что отказ в выдаче разрешения на строительство вынесен в соответствии с нормами действующего градостроительного законодательства.

При принятии судебного акта, суд первой инстанции обоснованно исходил из следующих обстоятельств.

В соответствии со ст.18.1 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции", антимонопольный орган уполномочен рассматривать жалобы на действия (бездействие) юридического лица, организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной комиссии или аукционной комиссии при организации и проведении торгов, заключении договоров по результатам торгов либо в случае, если торги, проведение которых является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, признаны несостоявшимися, а также при организации и проведении закупок в соответствии с Федеральным законом от 18 июля 2011 года N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц", за исключением жалоб, рассмотрение которых предусмотрено законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Решение и предписание вынесены единогласно, в составе комиссии Управления по рассмотрению жалоб.

При наличии необходимого кворума в порядке предусмотренном Регламентом утвержденным Приказом Федеральной антимонопольной службы от 25 мая 2012 г. N 339 "Об утверждении административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации".

Как видно из материалов дела, в управление поступила жалоба ОАО "Камско-Устьинский гипсовый рудник" на действия МКУ Управление градостроительных разрешений г.Казани" в части предъявлений требований, осуществить процедуру, не включенную в исчерпывающий перечень процедур в сфере градостроительных отношений при выдаче разрешения на строительство.

ОАО "Камско-Устьинский гипсовый рудник" обратился в МКУ "Управление градостроительных разрешений г.Казани" для получения разрешения на строительство 2-х этажного торгового здания с административными помещениями стр.N 65-64-1 на земельном участке по адресу: г.Казань, ул.Чистопольская, кад.N 16:5:110506:10.

МКУ Управление градостроительных разрешений г.Казани" требует предоставления положительного заключения экспертизы проектной документации, ссылаясь на статью 49 Градостроительного кодекса РФ, делая вывод о необходимости представления положительного заключения экспертизы проектной документации (письмо МКУ "Управление градостроительных разрешений г.Казани" от 21.08.2017 г. N 432).

В ходе рассмотрения жалобы, антимонопольный орган установил, что 21.08.2017 г. (вх.N 432) ОАО "Камско-Устьинский гипсовый рудник" в МКУ "Управление градостроительных разрешений г.Казани" (422012, г.Казань, ул.Груздева, 4) было подано заявление о выдаче разрешения на строительство 2-х этажного торгового здания в административными помещениями стр.N 65-64-1 на зем. участке по адресу: г.Казань, ул.Чистопольская, кад.N 16:5:110506:10.

Письмом от 29.08.2017 г. N 02-01-360 МКУ "Управление градостроительных разрешений г.Казани" в соответствии с частью 13 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ отказало в выдаче разрешения на строительство по причине того, что заявителем был представлен неполный комплект документов, в соответствии с частью 7 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ, а именно отсутствует положительное заключение экспертизы проектной документации, согласно статьи 49 Градостроительного кодекса РФ.

Также МКУ "Управление градостроительных разрешений г.Казани" указало, что согласно представленному заявителем договору N Р00676 от 25.10.2016 г. о технологическом присоединении к централизованной системе холодного водоснабжения и водоотведения, подключением проектируемого объекта к централизованным сетям канализации возможно только после окончания строительства канализационной насосной станции "Заречная" с напорными коллекторами.

По мнению антимонопольного органа, подполье под зданием, независимо от его высоты, а также междуэтажное пространство и технический чердак с высотой менее 1,8 м в количество надземных этажей не включаются. При определении количества этажей учитываются все этажи, включая подземный, подвальный, цокольный, надземный, технический, мансардный и другие. Учитывая, что пространство для размещения автомобилей не является помещением здания, (в т. ч. ввиду отсутствия стен), учитывать данное пространство, как этаж здания является необоснованным.

Комиссия Татарстанского УФАС России пришла к выводу о том, что МКУ "Управление градостроительных разрешений г.Казани" нарушен порядок выдачи разрешения, предусмотренного частями 7 и 13 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ.

По итогам рассмотрения жалобы ОАО "Камско-Устьинский гипсовый рудник" (далее-заявитель) на действия МКУ Управление градостроительных разрешений г.Казани" управление приняло решение Т04-224/2017 о признании ее обоснованной в части предъявлений требований, осуществить процедуру, не включенную в исчерпывающий перечень процедур в сфере градостроительных отношений при выдаче разрешения на строительство, и выдаче предписания о совершении действий, направленных на устранение нарушений.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган рассматривает жалобы на акты и (или) действия (бездействие) органа местного самоуправления либо иных осуществляющих функции указанных органов органа или организации (далее - уполномоченный орган), при осуществлении в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, являющихся субъектами градостроительных отношений, процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства, утвержденные Правительством Российской Федерации в соответствии с частью 2 статьи 6 Градостроительного кодекса Российской Федерации (за исключением процедур, осуществляемых государственным органом, уполномоченным на осуществление государственной регистрации прав на имущество в соответствии с законодательством Российской Федерации), в части

а) нарушения установленных сроков осуществления процедуры, включенной в исчерпывающий перечень процедур в соответствующей сфере строительства;

б) предъявления требования осуществить процедуру, не включенную в исчерпывающий перечень процедур в соответствующей сфере строительства.

Порядок выдачи разрешения на строительство регламентирован статьей 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом (за исключением случая, предусмотренного частью 1.1 настоящей статьи), проектом планировки территории и проектом межевания территории (за исключением случаев, если в соответствии с настоящим Кодексом подготовка проекта планировки территории и проекта межевания территории не требуется), при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом (далее - требования к строительству, реконструкции объекта капитального строительства), или требованиям, установленным проектом планировки территории и проектом межевания территории, при осуществлении строительства, реконструкции линейного объекта, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации. Разрешение на строительство дает застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

Разрешение на строительство выдается органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка, за исключением случаев, предусмотренных частями 5 - 6 настоящей статьи и другими федеральными законами (часть 4 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В части 7 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что в целях строительства объекта капитального строительства застройщик направляет заявление о выдаче разрешения на строительство в уполномоченный на выдачу разрешение орган.

К заявлению прилагаются документы, перечисленные в этой части статьи.

Уполномоченные на выдачу разрешений на строительство органы местного самоуправления проводят проверку наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство; проводят проверку соответствия проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка; выдают разрешение на строительство или отказывают в выдаче такого разрешения (часть 11 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Отказывают в выдаче разрешения на строительство при отсутствии документов, предусмотренных частями 7 и 9 настоящей статьи, или несоответствии представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, или в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта требованиям проекта планировки территории и проекта межевания территории, а также разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации, требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции (часть 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Отказ в выдаче разрешения на строительство может быть оспорен застройщиком в судебном порядке (часть 14 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

21.08.2017 г. (вх.N 432) ОАО "Камско-Устьинский гипсовый рудник" в МКУ "Управление градостроительных разрешений г.Казани" было подано заявление о выдаче разрешения на строительство 2-х этажного торгового здания в административными помещениями стр.N 65-64-1 на зем. участке по адресу: г.Казань, ул.Чистопольская, кад.N 16:5:110506:10.

Письмом от 29.08.2017 г. N 02-01-360 МКУ "Управление градостроительных разрешений г.Казани" в соответствии с частью 13 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ отказало в выдаче разрешения на строительство по причине того, что заявителем был представлен неполный комплект документов, в соответствии с частью 7 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ, а именно отсутствует положительное заключение экспертизы проектной документации, согласно статьи 49 Градостроительного кодекса РФ.

При рассмотрении представленных документов установлено, что уровень первого этажа объекта поднят над землей на 4,5 м на опорных колонах, высота здания составляет 8,3 м, а под зданием запроектирован паркинг, рассчитанный на 29 машиномест. Из них 3 машино-места мало мобильных групп населения, соответственно, для доступности в здание с уровня паркинга запроектирован лифт.

Согласно своду правил "СП 118.13330.2012*. Свод правил. Общественные здания и сооружения. Актуализированная редакция СНиП 31-06-2009" (утв. Приказом Минрегиона России от 29.12.2011 N 635/10) (ред. от 03.12.2016) при определении количества этажей учитываются все надземные этажи, в том числе технический этаж, мансардный, а также цокольный этаж, если верх его перекрытия находится выше средней планировочной отметки земли не менее чем на 2 м.

В силу ч.1 ст. 54 ГрК РФ государственный строительный надзор осуществляется при строительстве объектов капитального строительства, проектная документация которых подлежит экспертизе в соответствии со статьей 49 настоящего Кодекса либо является модифицированной проектной документацией.

Согласно п. 4 ч. 7 ст. 51 ГрК РФ к указанному заявлению прилагаются следующие документы: положительное заключение экспертизы проектной документации объекта капитального строительства (применительно к отдельным этапам строительства в случае, предусмотренном частью 12.1 статьи 48 настоящего Кодекса), если такая проектная документация подлежит экспертизе в соответствии со статьей 49 ГрК РФ.

Частью 1 ст. 49 ГрК РФ предусмотрено, что проектная документация объектов капитального строительства и результаты инженерных изысканий, выполненных для подготовки такой проектной документации, подлежат экспертизе, за исключением случаев, предусмотренных частями 2, 3 и 3.1 настоящей статьи. Экспертиза проектной документации и (или) экспертиза результатов инженерных изысканий проводятся в форме государственной экспертизы или негосударственной экспертизы. Застройщик или технический заказчик по своему выбору направляет проектную документацию и результаты инженерных изысканий на государственную экспертизу или негосударственную экспертизу, за исключением случаев, если в соответствии с настоящей статьей в отношении проектной документации объектов капитального строительства и результатов инженерных изысканий, выполненных для подготовки такой проектной документации, предусмотрено проведение государственной экспертизы.

Таким образом, суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что поскольку в данном случае, проектная документация не указана в исключениях, предусмотренных частями 2, 3 и 3.1 указанной статьи, проведение экспертизы является обязательным.

По результатам рассмотрения жалобы по существу комиссия антимонопольного органа принимает решение о признании жалобы обоснованной или необоснованной и в случае, если жалоба признана обоснованной, либо в случае установления иных, не являющихся предметом обжалования, нарушений принимает решение о необходимости выдачи предписания, предусмотренного пунктом 3.1 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции (часть 20 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции).

Согласно части 2 статьи 1 Закона о защите конкуренции целями этого закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

Полномочия антимонопольного органа направлены исключительно на защиту конкуренции, в соответствии с которыми он возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства, принимает по результатам их рассмотрения решения и выдает обязательные для исполнения предписания (часть 1 статьи 39 Закона о защите конкуренции).

Пунктом 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" предусмотрено, что при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) учитывается следующее: если акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Как следует из решения УФАС по делу Т04-224/2017 МКУ "Управление градостроительных разрешений Исполнительного комитета муниципального образования города Казани", г.Казань, по мнению антимонопольного органа, нарушены нормы градостроительного законодательства.

Антимонопольным органом не был выявлен товарный рынок и состояние конкуренции на нем, не было установлено, каким образом отказ заявителя ограничивает конкуренцию или может привести к ее ограничению, какие хозяйствующие субъекты действуют на соответствующем рынке и в чем выразилось получение ими преимуществ.

Таким образом, антимонопольный орган, не указал, каким образом отказ МКУ "Управление градостроительных разрешений Исполнительного комитета муниципального образования города Казани", г.Казань в выдаче разрешения на строительство ограничивает конкуренцию или может привести к этому.

Согласно статье 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказывать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.

Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами оспариваемых актов, возлагается на соответствующие органы.

В нарушение ст.18.1 и 23 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" Антимонопольный орган, получив сведения о нарушении, не провел надлежащим образом проверку, и вынес Решение на основании предположения и косвенных не отвечающих признакам относимости и допустимости доказательств.

Вынося Решение об отсутствии необходимости проведения государственной экспертизы проекта, об этажности здания ответчик исходил исключительно из названия объекта, самостоятельно не проводя проверку этажности и не привлекая для этого специалистов. Представителем третьего лица Управления Архитектуры и градостроительства Муниципального образования г.Казани, будучи опрошенным в судебном заседании суда первой инстанции указано, что не проводило проверку этажности, а отразило название объекта так как оно было поименовано заявителем.

Суд первой инстанции обоснованно посчитал, что доводы третьего лица о том, что для определения наличия этажа необходимо наличие стен по периметру этажа, подменяемого понятием помещение, не основаны на нормах права и не соответствуют фактическим обстоятельствам в виду нижеследующего.

Понятие этажа в соответствии с п.3.4 СП 4.13130.2013 Термины и определения определяется наличием пола и верхнего перекрытием, и наличие стен, (тем более в количестве четырех, как утверждает 3 лицо) не является обязательным для установления наличия этажа.

Довод о том, что данный этаж не является цокольным, техническим или мансардным судом первой инстанции правомерно отклонен, так как этот этаж является надземным и должен учитываться при определении этажности.

Тот факт, что административный орган, введенный в заблуждение заявителем, смешивающим понятия "этаж" и "помещение", не прибегая к помощи специалистов, лишь по названию дал оценку проекту здания и обязал заявителя выдать разрешение на строительство без проведения экспертизы, нарушает требования закона, интересы заявителя и создает угрозу охраняемым публичным интересам - жизни и здоровью людей.

Нарушение связано с тем, что выдав разрешение на строительство, заявитель будет нести ответственность, как за саму выдачу, так и за последствия строительства объекта требующего проведения строительной экспертизы в отсутствии таковой, а не выдав разрешение он будет привлечен к ответственности за неисполнение предписания.

На основании изложенного, суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что оспариваемое Решение и Предписание не соответствуют требованиям Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" и нарушают права и законные интересы заявителя.

Изложенная правовая позиция подтверждается сложившейся судебной практикой (Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 17 августа 2017 г. N Ф08-5554/17).

При таких обстоятельствах, требования заявителя судом первой инстанции были обоснованно удовлетворены.

Положенные в основу апелляционной жалобы доводы являлись предметом исследования арбитражным судом при рассмотрении спора по существу и им дана надлежащая оценка.

Выводы арбитражного суда первой инстанции соответствуют доказательствам, имеющимся в деле, установленным фактическим обстоятельствам дела и основаны на правильном применении норм права.

Сведений, опровергающих выводы суда, в апелляционной жалобе не содержится.

Нарушений процессуального закона, влекущих безусловную отмену обжалуемого судебного акта, не установлено. Оснований для отмены решения суда не имеется.

Руководствуясь ст.ст. 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 31 января 2018 года по делу N А65-34758/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Арбитражный суд Поволжского округа через суд первой инстанции.

Председательствующий

А.Б. Корнилов

Судьи

П.В. Бажан Е.М. Рогалева