Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13 июня 2018 г. N 14АП-4207/18

г. Вологда

13 июня 2018 г.

Дело N А52-5384/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 06 июня 2018 года.

В полном объеме постановление изготовлено 13 июня 2018 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Черединой Н.В., судей Зориной Ю.В. и Зайцевой А.Я. при ведении протокола секретарем судебного заседания Мазалецкой О.О.,

при участии от Управления городского хозяйства администрации города Пскова и администрации города Пскова Киселева С.А. на основании доверенностей от 13.03.2018 N 682, от 13.03.2018 N 25 соответственно, от общества с ограниченной ответственностью "Технодор" представителей Пивоваровой С.В. на основании доверенности от 04.06.2018 и Колпакова А.С. на основании доверенности от 04.06.2018,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы Управления городского хозяйства администрации города Пскова и общества с ограниченной ответственностью "Технодор" на решение Арбитражного суда Псковской области от 22 марта 2018 года по делу N А52-5384/2017 (судья Яковлев А.Э.)

установил:

Управление Федеральной антимонопольной службы по Псковской области (место нахождения: 180017, г. Псков, ул. Кузнецкая, д. 13; ОГРН 1036000308508, ИНН 6027026536; далее - УФАС по Псковской области) обратилось в Арбитражный суд Псковской области с иском к Управлению городского хозяйства администрации города Пскова (место нахождения: 180004, г. Псков, ул. Яна Фабрициуса, д. 6; ОГРН 1026000978222, ИНН 6027061883; далее - Управление), администрации города Пскова (место нахождения: 180000, г. Псков, ул. Некрасова, д. 22; ОГРН 1026000980246, ИНН 6027022362; далее - Администрация), обществу с ограниченной ответственностью "Технодор" (место нахождения: 180004, г. Псков, ул. Декабристов, д. 19, оф. 103; ОГРН 1166027060110, ИНН 6027174478; далее - Общество, ООО "Технодор") о признании недействительными электронного аукциона на выполнение работ по содержанию автомобильных дорог общего пользования местного значения на территории муниципального образования "Город Псков" на период 02.12.2016 - 30.11.2019 (номер извещения: 0157300025216000265), муниципального контракта от 02.12.2016 N 172 на выполнение работ по содержанию автомобильных дорог общего пользования местного значения на территории муниципального образования "Город Псков" район "Завеличье" на период 02.12.2016 - 30.11.2019 и применении последствий недействительности сделки, предусмотренных частью 2 статьи 167 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ).

УФАС по Псковской области на основании статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) изменило предмет иска в части и просило признать недействительными электронный аукцион (извещение N 01573000025216000265), муниципальный контракт от 02.12.2016 N172, применить последствия недействительности сделки путем прекращения действия муниципального контракта от 02.12.2016 N 172 с момента принятия решения суда по настоящему делу. Также заявитель отказался от иска к Администрации. Уточнение исковых требований и отказ истца от иска к Администрации приняты судом на основании статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Решением суда от 22 марта 2018 года электронный аукцион и муниципальный контракт от 02.12.2016 N 172 признаны недействительными; в удовлетворении остальной части иска отказано; производство по делу в части требований к Администрации прекращено; с Общества в доход федерального бюджета взыскано 6000 руб. государственной пошлины.

Управление с решением суда не согласилось, обратилось в апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт. В обоснование доводов жалобы ссылается на то, что заключение спорного контракта в отсутствие фактически доведенных до Управления лимитов бюджетных средств не является основанием для признания контракта недействительным. Предусмотренные постановлением Правительства Российской Федерации от 04.02.2015 N 99 "Об установлении дополнительных требований к участникам закупки отдельных видов товаров, работ, услуг, случаев отнесения товаров, работ, услуг к товарам, работам, услугам, которые по причине их технической и (или) технологической сложности, инновационного, высокотехнологичного или специализированного характера способны поставить, выполнить, оказать только поставщики (подрядчики, исполнители), имеющие необходимый уровень квалификации, а также документов подтверждающих соответствие участников закупки указанным дополнительным требованиям" (далее - Постановление N 99) дополнительные требования к участникам аукциона в виде наличия опыта работы, связанного с предметом контракта, распространяются на выполнение строительных работ. Между тем работы по содержанию дорог к таковым не относятся.

Общество в жалобе также не согласилось с решением суда, просит его отменить. Указывает, что установление заказчиком дополнительного требования к участникам закупки о наличии опыта исполнения контракта на выполнение работ по содержанию автомобильных дорог повлечет нарушение части 6 статьи 31 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ), данное требование не соответствует действительному смыслу Постановления N 99. Доказательства нарушения прав третьих лиц результатами аукциона не представлены. Указывает на несогласие с решением суда в части распределения судебных расходов.

Общество в отзыве на жалобу Управления поддержало ее доводы.

УФАС по Псковской области надлежащим образом извещено о времени и месте рассмотрения апелляционных жалоб, представителей в суд не направило, в связи с этим судебное заседание состоялось в его отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 АПК РФ. В представленном в апелляционный суд отзыве доводы апеллянтов отклонило, просило решение суда оставить без изменения, жалобы - без удовлетворения.

Заслушав пояснения представителей Управления, Общества, Администрации, исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность судебного акта, апелляционный суд не находит оснований для удовлетворения апелляционных жалоб и отмены или изменения решения суда.

Как следует из материалов дела, 31.10.2016 уполномоченным органом - Администрацией по заданию Управления (Заказчик) объявлен электронный аукцион на осуществление закупки на выполнение комплекса работ по содержанию автомобильных дорог общего пользования местного значения на территории муниципального образования "Город Псков" район "Завеличье" на период 02.12.2016 - 30.11.2019 (идентификационный номер: 204-А-МЗ-01, номер извещения 0157300025216000265); Код ОКПД2 - 42.11.10.120 "Дороги автомобильные, в том числе улично-дорожная сеть, и прочие автомобильные и пешеходные дороги". Начальная (максимальная) цена контракта - 231 753 200 руб.

Согласно протоколу подведения итогов электронного аукциона от 21.11.2016 N 0157300025216000265-3 победителем торгов признано ООО "Технодор" с предложением о цене контракта 183 085 028 руб.

Управлением (Заказчик) и ООО "Технодор" (Подрядчик) 02.12.2016 заключен муниципальный контракт N 172 на выполнение комплекса работ по содержанию автомобильных дорог общего пользования местного значения на территории муниципального образования "Город Псков" на период с 02.12.2016 по 30.11.2019 стоимостью 183 085 028 руб., в том числе в 2017 году - 58 460 000 руб., в 2018 году - 61 090 700 руб., в 2019 году - 63 534 328 руб.

Перечень автомобильных дорог общего пользования местного значения, искусственных сооружений, на которых Подрядчик обязан выполнить работы, виды работ их объем, а также требования к выполнению определены в техническом задании, являющемся приложением 1 к контракту.

В приложении 2 к контракту содержится расчет сметной стоимости комплекса работ по содержанию автомобильных дорог общего пользования местного значения на территории муниципального образования "Город Псков" район "Завеличье".

В результате внеплановой проверки действий Заказчика и Администрации города Пскова при определении Подрядчика на выполнение спорных работ УФАС по Псковской области составлен акт от 18.05.2017 N 11/44 о наличии нарушений законодательства при осуществлении вышеуказанной закупки - не предъявление необходимых дополнительных требований к участникам закупки в части опыта работы, проведение торгов и заключение контракта в отсутствии доведенных до Управления лимитов бюджетных обязательств на 2017-2019 годы в нарушение частей 2, 3 статьи 72, статей 6, 79, 219 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ).

Ссылаясь на указанные нарушения при проведении аукциона, УФАС по Псковской области обратилось в суд с настоящим иском.

Суд первой инстанции удовлетворил заявленные требования.

Апелляционная инстанция не находит оснований не согласиться с решением суда.

В силу части 3 статьи 64 Закона N 44-ФЗ документация об электронном аукционе наряду с предусмотренной частью 1 настоящей статьи информацией содержит требования к участникам такого аукциона, установленные в соответствии с частью 1, частями 1.1, 2 и 2.1 (при наличии таких требований) статьи 31 настоящего Федерального закона.

В соответствии с пунктом 3 части 2 статьи 31 Закона N 44-ФЗ Правительство Российской Федерации вправе устанавливать к участникам закупок отдельных видов товаров, работ, услуг, закупки которых осуществляются путем проведения в числе прочих аукционов, дополнительные требования, к наличию опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации.

Дополнительные требования к наличию опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации установлены Постановлением N 99.

Согласно пункту 2 приложения 1 к Постановлению N 99 к участникам закупки на выполнение работ строительных, включенных в коды 41.2, 42, 43 (кроме кода 43.13) Общероссийского классификатора продукции по видам экономической деятельности (ОКПД2) ОК 034-2014 (далее - ОКПД2), если начальная (максимальная) цена контракта (цена лота) превышает 10 млн. рублей, устанавливается дополнительное требование о наличии опыта исполнения (с учетом правопреемства) одного контракта (договора) на выполнение соответствующих <*> работ строительных за последние 3 года до даты подачи заявки на участие в закупке. При этом стоимость такого исполненного контракта (договора) составляет не менее 20 % начальной (максимальной) цены контракта, договора (цены лота), на право заключения которого проводится закупка.

В сноске к указанному пункту указано, что требуется наличие опыта исполнения контракта на выполнение работ, относящихся к той же группе работ строительных, на выполнение которых заключается контракт. При этом используются следующие группы работ строительных: работы по строительству, реконструкции и капитальному ремонту объектов капитального строительства; работы по строительству, реконструкции и капитальному ремонту объектов, не являющихся объектами капитального строительства (временные постройки, киоски, навесы и другие подобные постройки).

В силу части 6 статьи 31 Закона N 44-ФЗ заказчики не вправе устанавливать требования к участникам закупок в нарушение требований настоящего Закона.

Судом установлено, что в соответствии с извещением N 01573000025216000265 о проведении электронного аукциона предметом закупки (контракта) является комплекс работ по содержанию автомобильных дорог общего пользования местного значения, код 42.11.10.120 ОКПД2.

Согласно статье 3 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 257-ФЗ) автомобильной дорогой является объект транспортной инфраструктуры, предназначенный для движения транспортных средств и включающий в себя земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги и расположенные на них или под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы) и дорожные сооружения, являющиеся ее технологической частью, - защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог.

В соответствии с пунктом 12 статьи 3 Закона N 257-ФЗ содержание автомобильной дороги - комплекс работ по поддержанию надлежащего технического состояния автомобильной дороги, оценке ее технического состояния, а также по организации и обеспечению безопасности дорожного движения.

Как верно указал суд, спорные работы по ремонту и содержанию дорог, разметке, установке дорожных ограждений и т.д. относятся к строительным работам, поименованным в коде 42 ОКПД2: "Сооружения и строительные работы в области гражданского строительства".

Следовательно, такие работы могут выполнять только подрядные организации, специализирующиеся на дорожном строительстве, с соблюдением установленных требований и нормативов, для чего требуются опыт, знания и соответствующая квалификация, а не любая строительная организация. Такой подход подтверждается судебной практикой (постановление Арбитражного Суда Северо-Западного округа от 28.11.2016 по делу N А05-5284/2016, постановление Арбитражного Суда Волго-Вятского округа от 01.09.2017 по делу N А38-10981/2016).

Таким образом, установление дополнительных требований в части опыта исполнения контракта на выполнение работ по ремонту и содержанию автомобильных дорог является объективно необходимым, что подтверждено Постановлением N 99.

В данном случае, как установил суд, ООО "Технодор" не обладает соответствующим опытом выполнения аналогичных работ ввиду его создания за 11 дней до проведения аукциона (20.10.2016).

Невключение дополнительных требований в аукционную документацию, нарушает принципы открытости, прозрачности проведения закупок, вводит в заблуждение потенциальных участников закупки относительно соответствия их требованиям заказчика (пункт 8 Обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденного 28.06.2017 Президиумом Верховного Суда Российской Федерации).

Ссылки ответчиков на решение Верховного Суда Российской Федерации от 22.08.2016 по делу N АКПИ16-574 правомерно отклонены судом, поскольку оно принято при иных фактических обстоятельствах дела. Согласно пункту 10 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации под объектом капитального строительства понимается здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено, за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек. Пункт 10.1 статьи 1 названного кодекса относит автомобильные дороги к линейным объектам. Выводы относительно незаконности установления Постановлением N 99 дополнительных требований к опыту работы участников закупки при выполнении строительных работ на автомобильных дорогах и улично-дорожной сети (линейных объектах), требующих специальных навыков при осуществлении работ на них, в том числе работ по ремонту и содержанию автомобильных дорог, указанное выше решение Верховного Суда Российской Федерации не содержит; предметом рассмотрения в данном деле Постановление N 99 не являлось.

Ссылка на приказ Минтранса России от 16.11.2012 N 402 "Об утверждении Классификации работ по капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог" (далее - Приказ N 402) также обоснованно не принята судом, поскольку при заключении государственных (муниципальных) контрактов в силу части 2 статьи 31 Закона N 44-ФЗ надлежит руководствоваться положениями ОКПД2.

С учетом изложенного суд пришел к верному выводу о том, что спорные торги проведены с нарушением положений Закона N 44-ФЗ, выразившемся в несоблюдении установления дополнительных требований к участникам аукциона о наличии опыта работы, связанной с предметом контракта.

Кроме того, в нарушение принятого решения Псковской городской Думы от 28.12.2016 N 2180 "О бюджете города Пскова на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов" Заказчик без фактически доведенных лимитов на содержание дорог на 2017-2019 года заключил муниципальный контракт от 02.12.2016 N 172 сроком на три года. Соответственно, торги проведены в нарушение частей 2, 3 статьи 72, статей 6, 79, 219 БК РФ в отсутствие доведенных до Управления лимитов бюджетных обязательств, что также подтверждается материалами дела.

Положениями статьи 1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ) предусмотрено, что настоящий Закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями.

В статье 53 АПК РФ закреплено право государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов в случаях, предусмотренных федеральным законом, обратиться в арбитражный суд в защиту публичных интересов.

В соответствии с частью 4 статьи 17 Закона N 35-ФЗ антимонопольный орган вправе обращаться в суд с иском о признании недействительными торгов, проведенных с нарушением антимонопольного законодательства, а также заключенных по результатам таких торгов сделок.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 17 названного Закона при проведении торгов, запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе координация организаторами торгов, запроса котировок, запроса предложений или заказчиками деятельности их участников, а также заключение соглашений между организаторами торгов и (или) заказчиками с участниками этих торгов, если такие соглашения имеют своей целью либо приводят или могут привести к ограничению конкуренции и (или) созданию преимущественных условий для каких-либо участников, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации.

В данном случае судом установлено совершение при проведении торгов действий, которые привели к созданию преимущественных условий для участников, не имеющих соответствующего опыта работы, в том числе для победителя аукциона - ООО "Технодор".

Довод ответчиков о пропуске срока исковой давности обоснованно отклонен судом первой инстанции со ссылкой на положения статей 181 ГК РФ, статей 1, 6, 8 Закона N 44-ФЗ.

В силу пункта 1 статьи 449 и статьи 168 ГК РФ признание торгов недействительными влечет недействительность договора, заключенного с лицом, выигравшим торги. При изложенных обстоятельствах электронный аукцион (извещение N 01573000025216000265) и муниципальный контракт от 02.12.2016 N 172 обоснованно признаны судом недействительными.

Требование УФАС по Псковской области о применении последствий недействительности сделки путем прекращения действия муниципального контракта от 02.12.2016 N 172 с момента принятия решения по настоящему делу правомерно отклонено, поскольку для защиты нарушенных прав достаточно констатации ничтожности спорных сделок. Согласно пункту 1 статьи 167 ГК РФ недействительная сделка не влечет юридических последствий, за исключением тех, которые связаны с ее недействительностью, и недействительна с момента ее совершения.

Согласно пункту 4 статьи 166 ГК РФ суд вправе применить последствия недействительности ничтожной сделки по своей инициативе, если это необходимо для защиты публичных интересов, и в иных предусмотренных законом случаях. В данном деле суд не усмотрел оснований для самостоятельного применения иных последствий недействительности сделки, соответствующего требования не заявлено.

Учитывая доказанность факта нарушения правил проведения торгов, судебная коллегия находит решение суда, которым удовлетворены требования антимонопольного органа, правомерным.

Вопреки аргументам ООО "Технодор" положения пунктов 18, 21 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 11.07.2014 N 46 "О применении законодательства о государственной пошлине при рассмотрении дел в арбитражных судах" в рассматриваемой ситуации применению не подлежат в связи с тем, что УФАС по Псковской области расходы по уплате государственной пошлины не понесло, поскольку согласно подпункту 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобожден от ее уплаты, также как и соответчик - Управление. Следовательно, взыскание государственной пошлины в доход федерального бюджета с Общества произведено правомерно.

Доводы подателей жалоб не опровергают законность и обоснованность обжалуемого судебного акта, основаны на ином толковании приведенных выше правовых норм и иной правовой оценке апеллянтами обстоятельств спора.

Вместе с тем апелляционный суд считает, что решение суда соответствует имеющимся в деле доказательствам, нормы материального права применены судом правильно, нарушений норм процессуального права, которые привели или могли привести к принятию неправильного решения, судом при рассмотрении спора не допущено.

В свете изложенного апелляционные жалобы Управления и Общества удовлетворению не подлежат.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Псковской области от 22 марта 2018 года по делу N А52-5384/2017 оставить без изменения, апелляционные жалобы Управления городского хозяйства администрации города Пскова и общества с ограниченной ответственностью "Технодор" - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Н.В. Чередина

Судьи

Ю.В. Зорина А.Я. Зайцева