Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22 июня 2018 г. N 17АП-6500/18

г. Пермь

22 июня 2018 г.

Дело N А60-67957/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 18 июня 2018 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 22 июня 2018 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Варакса Н.В.,

судей Муравьевой Е.Ю., Трефиловой Е.М.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Аспабетдиновой Р.А.,

при участии:

от заявителя акционерного общества "Челябметрострой" (ИНН 7453063763, ОГРН 1027403857821): Хеленюк Т.А. по доверенности от 04.06.2018, Пермякова К.О. по доверенности от 27.12.2017

от заинтересованного лица Уральского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (ИНН 6671290250, ОГРН 1096671008345): представители не явились

(лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда),

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заинтересованного лица Уральского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору

на решение Арбитражного суда Свердловской области

от 19 марта 2018 года по делу N А60-67957/2017

принятое судьей Водолазской С.Н.,

по заявлению акционерного общества "Челябметрострой"

к Уральскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору

о признании недействительным предписания,

установил:

Акционерное общество "Челябметрострой" (далее - заявитель, АО "Челябметрострой") обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением к Уральскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - заинтересованное лицо) о признании незаконным предписания N П-Ч-4180/2 от 15.09.2017.

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 19.03.2018 заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с указанным судебным актом, Уральское управление Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт. В апелляционной жалобе ссылается на то, что АО "Челябметрострой" как организация взявшая на себя обязанность по эксплуатации опасного производственного объекта, обязана соблюдать требования промышленной безопасности в процессе его строительства, в том числе не допускать отклонения от проектной документации опасного производственного объекта в процессе его строительства; проектной документацией предусмотрены конкретные сроки, из которых следует, что возведение обратного свода станции должно быть начато в первом квартале (феврале) 2017 года, однако на момент окончания проверки и выдачи предписания 15.09.2017 работы по устройству обратного свода станции не начинались, то есть продолжительность работ по данному объекту не соответствуют требованиям проектной документации; ссылается на то, что нарушение сроков проведения указанных работ не обеспечивает конструктивную неизменяемость подземной выработки и безопасность производства работ на опасном производственном объекте.

АО "Челябметрострой" с доводами, изложенными в апелляционной жалобе, не согласно по основаниям, приведенным в отзыве на апелляционную жалобу, просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения. Присутствовавшие в судебном заседании суда апелляционной инстанции представители заявителя поддержали доводы, приведенные в отзыве на апелляционную жалобу.

Приложенные к уточнению к апелляционной жалобе дополнительные документы (копии ведомости основных объемов горно-капитальных работ, график строительства шифр ЧТП-1-20С203) судом апелляционной инстанции к материалам дела не приобщаются, поскольку соответствующего ходатайства не заявлено, уважительных причин невозможности представления данных документов в суд первой инстанции не указано (ч. 2 ст. 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Уральское управление Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещено надлежащим образом, представителей для участия в судебном заседании суда апелляционной инстанции не направило, что на основании ч. 2 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не является препятствием для рассмотрения дела в отсутствие его представителей.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в соответствии со ст.ст. 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Из материалов дела следует, что на основании распоряжения от 25.08.2017 N ч-4180-р Уральским управлением Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору в период с 01.09.2017 по 15.09.2017 проведена плановая выездная проверка соблюдения требований промышленной безопасности на опасных производственных объектах: "Участок транспортного строительства первой линии метрополитена" (регистрационный номер А56-01231-0012, I класс опасности); "Участок транспортирования опасных веществ ВМ" (регистрационный номер А56-01231-0011, III класс опасности).

В ходе проверки Уральским управлением Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору сделаны, в частности, выводы о нарушении АО "Челябметрострой" требований ст. 8 Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов": не выполняются сроки проведения работ по строительству первой линии метрополитена станции "Торговый центр" в части установки обратного свода станции.

По результатам проверки составлен акт проверки N ч-4180-р от 15.09.2017 и в адрес АО "Челябметрострой" выдано предписание от 15.09.2017 N П-Ч-4180/2, в котором указано на необходимость устранить данное нарушение.

АО "Челябметрострой", не согласившись с вынесенным предписанием, обратилось с настоящим заявлением в арбитражный суд.

Суд первой инстанции пришел к выводу о несоответствии оспариваемого предписания требованиям действующего законодательства.

Исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, рассмотрев доводы, изложенные в апелляционной жалобе и в отзыве на апелляционную жалобу, суд апелляционной инстанции полагает, что оснований для отмены решения суда первой инстанции не имеется.

На основании ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу ч. 5 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В соответствии с ч.1 ст. 16 Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" под федеральным государственным надзором в области промышленной безопасности понимаются деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений осуществляющими деятельность в области промышленной безопасности юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее - юридические лица, индивидуальные предприниматели) требований, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в области промышленной безопасности (далее - обязательные требования), посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению, предупреждению и (или) устранению выявленных нарушений, и деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения указанных требований при осуществлении юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями своей деятельности.

В соответствии с п. 1 Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N 401, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору является уполномоченным органом в области промышленной безопасности (органом федерального государственного надзора в области промышленной безопасности).

Согласно п. 5.3.1 Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору Ростехнадзор осуществляет контроль и надзор за соблюдением требований промышленной безопасности при проектировании, строительстве, эксплуатации, консервации и ликвидации опасных производственных объектов, изготовлении, монтаже, наладке, обслуживании и ремонте технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах, транспортировании опасных веществ на опасных производственных объектах.

В силу п. 5.3.8 названного Положения Ростехнадзор проводит проверки (инспекции) соблюдения юридическими и физическими лицами требований законодательства Российской Федерации, нормативных правовых актов, норм и правил в установленной сфере деятельности.

В соответствии с п. 3 Административного регламента, утвержденного приказом Ростехнадзора от 12.12. 2012 N 712, государственный горный надзор осуществляется уполномоченными органами государственного горного надзора при осуществлении федерального государственного надзора в области промышленной безопасности и безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Согласно п. 7 Административного регламента предметом государственного контроля (надзора) является, в частности: соблюдение юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями требований промышленной безопасности на объектах, на которых ведутся горные работы, работы по обогащению полезных ископаемых, а также работы в подземных условиях при их проектировании, строительстве, эксплуатации, консервации и ликвидации, транспортировании опасных веществ, изготовлении, монтаже, наладке, обслуживании и ремонте технических устройств, применяемых на этих объектах (подп. "а" п. 7); соблюдение требований по технологии ведения работ, связанных с пользованием недрами, при реализации технических проектов, планов (программ) и схем развития горных работ, а также иной документации на осуществление работ, связанных с пользованием недрами (подп. "в" п. 7).

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, на основании распоряжения от 25.08.2017 N ч-4180-р Уральским управлением Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору в период с 01.09.2017 по 15.09.2017 проведена плановая выездная проверка соблюдения требований промышленной безопасности на опасных производственных объектах: "Участок транспортного строительства первой линии метрополитена" (регистрационный номер А56-01231-0012, I класс опасности); "Участок транспортирования опасных веществ ВМ" (регистрационный номер А56-01231-0011, III класс опасности). В п. 12 распоряжения о проведении проверки в числе положений об осуществлении государственного контроля (надзора), административных регламентов по осуществлению государственного контроля (надзора) указан, в частности, Административный регламент но исполнению Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по осуществлению государственного надзора за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, утвержденный приказом Ростехнадзора от 12.12.2012 N 712.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что должностными лицами Уральского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору была проведена проверка соблюдения требований промышленной безопасности опасных производственных объектов в рамках возложенных полномочий.

Согласно п. 1 ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать юридическому лицу предписание об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда окружающей среде, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами.

Из содержания данной нормы следует, что предписание как ненормативный правовой акт, содержащий обязательные для исполнения требования властно-распорядительного характера, выносится только в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения. Требования, изложенные в предписании, должны быть определенными и исполнимыми.

Как указано судом выше, в акте проверки и в оспариваемом предписании указано, что не выполняются требования ст. 8 Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", Проектно-сметной документации на строительство, а именно, не выполняются сроки проведения работ по строительству первой линии метрополитена станции "Торговый центр" в части установки обратного свода станции.

Суд первой инстанции, оценив текст оспариваемого предписания, обоснованно отметил, что в предписании не указано, какие именно нормы ст. 8 Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" нарушены, ссылка на конкретный пункт, раздел проектной документации, нарушение которого вменяется обществу, в оспариваемом предписании отсутствует.

Кроме того, представленными в материалы дела доказательствами подтверждается, что работы по строительству метрополитена в 2017 году выполнялись АО "Челябметрострой" (подрядчик) на основании муниципального контракта от 21.03.2017 с Управлением капитального строительства Администрации города Челябинска (муниципальный заказчик), заключенного в соответствии с Федеральным законом N 44-ФЗ от 05.04.2013 по итогам электронного аукциона.

Предметом муниципального контракта являлось выполнение строительно-монтажных работ на объекте "Строительство первого пускового участка первой линии метрополитена от станции "Тракторозаводская" до станции "Проспект Победы" в городе Челябинске".

Проектная документация на объект "Строительство первого пускового участка первой линии метрополитена от станции "Тракторозаводская" до станции "Проспект Победы" в городе Челябинске" разработана проектной организацией АО "Метрогипротранс". В 2014 году указанная проектная документация получила положительное заключение Главгосэкспертизы России.

В проектной документации на строительство ("Проект организации строительства") проектной организацией АО "Метрогипротранс" разработана последовательность (этапы) выполнения работ по строительству станции "Торговый центр", которая отражает технологически обоснованную строгую последовательность строительства, исключающую иную очередность устройства постоянной обделки станции:

- На первом этапе разрабатывается сводовая (верхняя) часть выработки (станции), согласно проекта и п.5.1.4 "Правил безопасности при строительстве подземных сооружений" ПБ 03-428-02 (разработка породы при проходке выработок должна производиться во всех случаях, начиная с верхней части забоя), с устройством анкерного крепления и установкой рам, бетонированием межрамного пространства. На этом этапе проводятся работы по нанесению набрызг-бетона по внутреннему контуру арочной крепи.

- На втором этапе проводятся работы по разработке боковых штросс (стен) по левой и правой сторонам, установка анкерного крепления и сетки, также производится разработка ядра станции и ведется сооружение временных банкеток.

- На третьем этапе проводится набрызг-бетон на стены, нанесение напыляемой гидроизоляции поверх набрызг-бетона и монтаж армокаркаса стен, после чего производится установка металлоизоляции (лист Ь=10 мм).

- На четвертом этапе проводится бетонирование стен (прием бетона за металлоизоляцию).

- На пятом этапе на сводовую часть станции наносится напыляемая гидроизоляция, монтируется армокаркас, устанавливается металлоизоляция (лист Ь=10 мм).

- На шестом этапе строительства станции проводятся работы по бетонированию свода.

- На седьмом этапе разрабатывается порода под торцевые стены, делается технический отход на юг станции (проходка тоннеля L=10,0 м) для работ по устройству тягово-понизительной подстанции. После выполнения работ по проходке сводовой и центральной части торцевых стен, приступают к работам по разработке породы в лотковой части (обратному своду) станции. Следующим шагом производится устройство выравнивающего слоя бетоном; выполняют работы по разбивке низкомарочного бетона по стенам выработки (банкеток); наносят напыляемую гидроизоляцию по выравнивающему слою лотка; устанавливают арматуру; монтируют металлоизоляцию и производят работы по бетонированию лотка (обратного свода).

Таким образом, проектной документацией на строительство станции метро "Торговый центр" предусмотрена четкая последовательная технология производства работ, предусматривающая, что работы по установке обратного свода (т.е. лотковой части) станции не могут быть произведены до момента завершения работ по установке свода и стен (т.е. верхней части) станции.

Как было указано выше, предметом муниципального контракта являлось выполнение строительно-монтажных работ на объекте "Строительство первого пускового участка первой линии метрополитена от станции "Тракторозаводская" до станции "Проспект Победы" в городе Челябинске", при этом производство работ по устройству обратного свода станции "Торговый центр" муниципальным контрактом на 2017 год не было предусмотрено.

Из представленных в материалы дела доказательств следует, что подрядчиком АО "Челябметрострой" объем работ, предусмотренный муниципальным контрактом на 2017 год, был выполнен в полном объеме.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции обоснованно указал, что в данном случае общество лишено возможности соблюсти сроки выполнения работ по установке обратного свода станции "Торговый центр", указанные, по мнению Ростехнадзора, в проектной документации, как ввиду наличия определенной технологии производства работ, так и в силу предмета контракта, которым производство работ по устройству обратного свода станции "Торговый центр" не было предусмотрено; определение видов и объема работ, подлежащих выполнению, сроков их выполнения, а также заключение муниципального контракта, содержащего вышеуказанные условия, является прерогативой муниципального заказчика.

Приведенные в апелляционной жалобе Уральского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору ссылки на то, что продолжительность работ по устройству замкнутого свода станции не обеспечивает конструктивную неизменяемость подземной выработки и безопасность производства работ на опасном производственном объекте, судом апелляционной инстанции отклоняются как не подтвержденные никакими доказательствами, при том, что в ходе проверки какие-либо конкретные обстоятельства или нарушения, свидетельствующие о снижении надежности и конструктивной неизменяемости возведенных конструкций не установлены, в акте проверки не зафиксированы. В то время как в судебном заседании суда апелляционной инстанции представители АО "Челябметрострой" указали, что регулярно проводится мониторинг состояния надежности конструкций, каких-либо отклонений не установлено.

Доказательств обратного заинтересованным лицом не представлено (ч. 5 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Исследовав и оценив имеющиеся в материалах дела доказательства и установленные по делу обстоятельства в порядке, предусмотренном ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции соглашается с выводами суда первой инстанции о том, что оспариваемое предписание не соответствует требованиям действующего законодательства и полагает, что суд первой инстанции обоснованно удовлетворил заявленные требования о признании оспариваемого предписания недействительным.

Нарушений норм материального и процессуального права, являющихся в силу ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, основанием для отмены судебного акта, судом первой инстанции не допущено.

Таким образом, оснований для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Руководствуясь ст.ст. 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Свердловской области от 19 марта 2018 года по делу N А60-67957/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу Уральского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Свердловской области.

Председательствующий

Н.В. Варакса

Судьи

Е.Ю. Муравьева Е.М. Трефилова