Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 20 июня 2018 г. N 09АП-21155/18

г. Москва

20 июня 2018 г.

Дело N А40-202187/17

Резолютивная часть постановления объявлена 13 июня 2018 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 20 июня 2018 года.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи И.А. Чеботаревой

судей:	Т.Б. Красновой, В.А. Свиридова
при ведении протокола	секретарем судебного заседания А.М. Бегзи,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства труда социальной защиты населения Забайкальского края

на решение Арбитражного суда г. Москвы от 12.03.2018 по делу N А40-202187/17, принятое судьей Уточкиным И.Н. (92-1625)

по заявлению Министерства труда социальной защиты населения Забайкальского края

к Министерству финансов Российской Федерации

третьи лица: 1) Федеральное Казначейство, 2)Федеральная служба по труду и занятости

о признании недействительным приказа от 06.07.2017 N 518

при участии:

от заявителя: Дулина А.В. по дов. от 24.11.2017;

от ответчика: Шиляев А.П. по дов. от 10.03.2017;

от третьего лица: 1) Биджиев А.Б. по дов. от 22.09.2017; 2) не явился, извещен;

УСТАНОВИЛ:

Министерство труда и социальной защиты населения Забайкальского края (далее - заявитель, Минтруда Забайкальского края) обратилось в Арбитражный суд г. Москвы с заявлением к Министерству финансов Российской Федерации (далее - заинтересованное лицо, Минфин РФ) о признании недействительным приказа от 06.07.2017 г. N 518.

Решением Арбитражного суда г. Москвы от 12.03.2018 заявленные требования оставлены без удовлетворения.

Заявитель с решением суда не согласился и обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. В обоснование жалобы ссылается на то, что нарушения бюджетного законодательства в действиях заявителя отсутствует; средства субсидии были выделены и потрачены на цели, предусмотренные Правилами и соглашением с Минфином РФ.

В отзывах на апелляционную жалобу Министерство финансов Российской Федерации и Федеральное Казначейство поддержали решение суда первой инстанции, возражали против доводов апелляционной жалобы.

В судебном заседании представитель заявителя доводы апелляционной жалобы поддержал в полном объеме, изложил свою позицию, указанную в апелляционной жалобе, просил отменить решение суда первой инстанции, поскольку считает его незаконным и необоснованным, и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

Представитель ответчика поддержал решение суда первой инстанции, с доводами апелляционной жалобы не согласен, считает ее необоснованной, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, а в удовлетворении апелляционной жалобы - отказать, изложил свои доводы.

Представитель Федерального Казначейства поддержал решение суда первой инстанции, с доводами апелляционной жалобы не согласен, считает ее необоснованной, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, а в удовлетворении апелляционной жалобы - отказать, изложил свои доводы.

Федеральная служба по труду и занятости в судебное заседание своего представителя не направила, о месте и времени судебного заседания извещена надлежащим образом.

Дело в соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) рассмотрено в отсутствие указанного лица.

Законность и обоснованность решения проверены в соответствии со ст. ст. 266 и 268 АПК РФ.

Суд апелляционной инстанции, исследовав и оценив имеющиеся в материалах дела доказательства, доводы апелляционной жалобы, заслушав представителей явившихся в судебное заседание лиц, считает, что оснований для отмены или изменения судебного акта не имеется.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, Управлением Федерального казначейства по Забайкальскому краю (далее - орган финансового контроля) в отношении Министерства труда и социальной защиты населения Забайкальского края с 09 по 24 февраля 2017 года проведена плановая выездная проверка использования средств из федерального бюджета на софинансирование региональных программ по реализации дополнительных мероприятий в сфере занятости населения, направленных на снижение напряженности на рынке труда субъектов Российской Федерации.

По результатам проверки составлен Акт выездной проверки использования средств из федерального бюджета на софинансирование региональных программ по реализации дополнительных мероприятий в сфере занятости населения, направленных на снижение напряженности на рынке труда Российской Федерации Министерства труда и социальной защиты населения Забайкальского края от 12 апреля 2017 года.

Проверкой выявлены финансовые нарушения на сумму 92 750 руб.

Указанный Акт проверки органом финансового контроля направлен в Министерство финансов Российской Федерации.

06.07.2017 Министерством финансов Российской Федерации принят приказ N 518 "О бесспорном взыскании суммы средств, предоставленных из федерального бюджета другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, платы за пользование ими и (или) пеней за несвоевременный возврат средств федерального бюджета", которым Федеральному казначейству установлено исполнить бюджетную меру принуждения в отношении Правительства Забайкальского края путем бесспорного взыскания суммы средств, предоставленных из федерального бюджета бюджету Забайкальского края, за счет доходов, подлежащих зачислению в бюджет Забайкальского края, в сумме 92 750 руб.

Не согласившись с вынесенным приказом, заявитель обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

Отсутствие предусмотренной статьей 198 АПК РФ совокупности условий, необходимой для оспаривания ненормативного правового акта, действия, решения, влечет в силу части 3 статьи 201 АПК РФ отказ в удовлетворении заявленных требований.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 07.05.2012 N 597 Правительству Российской Федерации поручено обеспечить создание ежегодно в период с 2013 по 2015 год до 14,2 тыс. специальных рабочих мест для инвалидов (абзац восьмой подпункта "а" пункта 1 Указа, далее - Указ N 597).

Под специальными рабочими местами для инвалидов признаются рабочие места, требующие дополнительных мер по организации труда, включая адаптацию основного и вспомогательного оборудования, технического и организационного оснащения, дополнительного оснащения и обеспечения техническими приспособлениями с учетом индивидуальных возможностей инвалидов.

Специальные рабочие места для трудоустройства инвалидов оснащаются (оборудуются) работодателями с учетом нарушенных функций инвалидов и ограничений их жизнедеятельности в соответствии с основными требованиями к такому оснащению (оборудованию) указанных рабочих мест, определенными федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере труда и социальной защиты населения (статья 22 Федерального закона от 24.11.1995 N 181 -ФЗ).

Частью 1 статьи 22 Федерального закона от 24.11.1995 N 181 -ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" установлено, что специальные рабочие места для трудоустройства инвалидов - рабочие места, требующие дополнительных мер по организации труда, включая адаптацию основного и вспомогательного оборудования, технического и организационного оснащения, дополнительного оснащения и обеспечения техническими приспособлениями с учетом индивидуальных возможностей инвалидов.

Из названной нормы права следует, что специальные рабочие места для трудоустройства инвалидов - рабочие места, требующие дополнительных мер по организации труда, включая адаптацию основного и вспомогательного оборудования, технического и организационного оснащения, дополнительного оснащения и обеспечения техническими приспособлениями с учетом индивидуальных возможностей инвалидов.

Кроме того, согласно пункту 4.6 Гигиенических требований к условиям труда инвалидов (санитарные правила СП 2.2.9.2510-09), утвержденных Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 18.05.2009 N 30 специальное рабочее место инвалида должно иметь основное и вспомогательное оборудование, техническую и организационную оснастку, обеспечивающие реализацию эргономических принципов при организации рабочих мест инвалидов и учитывающих индивидуальные возможности и ограничения конкретных лиц.

Целесообразно применять специально комплексно разработанные для различных специальностей рабочие места инвалидов, включающие рабочий стол, стул, технологическое оборудование и подставки для сырья, инструментов и готовой продукции.

В соответствии с п. 6 Положения о предоставлении юридическим лицам (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам грантов в форме субсидий из бюджета Забайкальского края на реализацию дополнительных мероприятий в сфере занятости населения в 2015 году, утвержденного Постановлением Правительства Забайкальского края от 03.04.2015 N 158 "О реализации дополнительных мероприятий в сфере занятости населения на территории Забайкальского края в 2015 году" (далее - Постановление N 158) целью предоставления грантов является стимулирование работодателей к созданию на территории Забайкальского края в 2015 году оборудованных (оснащенных) рабочих мест для трудоустройства незанятых инвалидов.

В соответствии с п. 7 Постановления N 158 условиями предоставления гранта являются, в том числе, создание (выделение) работодателем оборудованного (оснащенного) рабочего места для инвалида, обеспечение его техническими приспособлениями с учетом индивидуальных возможностей инвалида.

Согласно п. 8 Постановления N 158 договор о предоставлении гранта устанавливает обязательства грантополучателя по целевому использованию гранта, в том числе обязательство по трудоустройству незанятого инвалида на оборудованное (оснащенное) для него рабочее место.

В развитие Указа N 597 Правительством Российской Федерации утверждена государственная программа Российской Федерации "Содействие занятости населения" (постановление Правительства РФ от 15.04.2014 N 298, далее - Программа N298), в рамках которой утверждена подпрограмма "Активная политика занятости населения и социальная поддержка безработных граждан" (далее - Подпрограмма "Активная политика занятости населения и социальная поддержка безработных граждан").

Среди ожидаемых результатов Программы N 298 указано создание в 2013 -2015 годы (ежегодно) до 14,2 тыс. специальных рабочих мест для инвалидов.

Паспортом Подпрограммы "Активная политика занятости населения и социальная поддержка безработных граждан" предусмотрены ожидаемые результаты Подпрограммы в виде создания в 2013 - 2015 годах (ежегодно) до 14,2 тыс. специальных рабочих мест для инвалидов.

Программой N 298 предусмотрены основные мероприятия в сфере реализации занятости населения и социальной поддержки безработных (пункт 2 приложения N 3 к Программе N 298), к которым отнесено основное мероприятие 1.2 "Реализация мероприятий активной политики занятости населения и дополнительных мероприятий в сфере занятости населения", которые субъекты Российской Федерации реализуют самостоятельно за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации (абзац 11 раздела II Программы N 298).

Реализация указанной государственной программы в части дополнительных мероприятий в сфере занятости населения осуществляется на условиях софинансирования дополнительных мероприятий в сфере занятости населения со стороны Российской Федерации в форме предоставления субъектам Российской Федерации субсидий из федерального бюджета на указанные цели и средств бюджетов субъектов Российской Федерации (абзац двенадцатый раздела II Программы N 298).

Показателем реализации данных дополнительных мероприятий является количество оборудованных (оснащенных) рабочих мест для трудоустройства инвалидов (пункт 9 Приложения N 1 к Программе N 298) в количестве 14,2 тыс. ед.

Целевой характер субсидий означает, что такие средства не могут быть предоставлены на иные цели (статья 132 БК РФ).

Софинансирование на оборудование (оснащение) рабочего места для незанятого инвалида (дополнительные мероприятия) осуществляется в объеме от 85 до 95 процентов (пункт 10 Правил, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 20.12.2014 N 1432) от уровня расчетной величины бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации на соответствующий финансовый год, рассчитанного по методике распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации (постановление Правительства РФ от 22.11.2004 N 670).

Расчет количества незанятых инвалидов в конкретном субъекте Российской Федерации, согласно которому планируется оказать содействие в трудоустройстве незанятых инвалидов указан в формуле в пункте 8 Правил N 1432.

Формулой определяется общее количество специальных рабочих мест для инвалидов в конкретном регионе исходя из количества установленных Программой N 298 специальных (оборудованных, оснащенных) рабочих мест 14,2 тыс. ед., умноженного на отношение числа незанятых инвалидов в конкретном субъекте Российской Федерации к общему количеству незанятых инвалидов во всех субъектах Российской Федерации, то есть на долю, выраженную в процентах (14,2 х % незанятых инвалидов в конкретном субъекте РФ).

Коэффициент 14,2 тыс. ед. в данной формуле расчета указывает именно на специальные рабочие места, на которые должны быть трудоустроены незанятые инвалиды.

Пунктом 9 Правил N 1432 предусмотрен средний размер затрат на оборудование (оснащение) одного рабочего места для незанятого инвалида - 72,69 тыс. рублей.

В силу положений Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30.09.2014 N 999 (пункты 4, 5 и 8 Правил), с учетом целевого характера субсидий, наличия средств в бюджете субъекта Российской Федерации на мероприятия, утвержденные программами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями, утвержденными нормативными правовыми актами Российской Федерации (федеральными программами).

Указанные правила (далее - Правила N 999) являются общими для всех субсидий, предоставляемых из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и должны учитываться как основные.

В соответствии с абзацем четвертым статьи 23 Федерального Конституционного закона от 17.12.1997 N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации обязательны к исполнению в Российской Федерации.

В ходе реализации Программы N 298 и Подпрограммы "Активная политика занятости населения и социальная поддержка безработных граждан" между Федеральной службой по труду и занятости населения и Администрацией Забайкальского края заключено соглашение от 16.03.2015 N 18/2015 о предоставлении субсидии из федерального бюджета Российской Федерации на реализацию дополнительных мероприятий в сфере занятости населения в рамках Подпрограммы "Активная политика занятости населения и социальная поддержка безработных граждан" государственной программы Российской Федерации "Содействие занятости населения" (на лицевой счет Департамента труда и занятости населения Забайкальского края, далее - Соглашение N 18/2015).

Получателем средств федерального бюджета (субсидии) по Соглашению N 18/2015 является Правительство Забайкальского края (на счет государственной службы занятости населения Забайкальского края, в настоящее время правопреемник - Министерство труда и социальной защиты Забайкальского края).

Из преамбулы Соглашения N 18/2015 видно, что оно заключено также в рамках Правил N 1432.

Согласно пункту 2 Соглашения N 18/2015 субсидия предоставляется на софинансирование расходных обязательств Субъекта, возникающих при реализации дополнительных мероприятий в целях содействия в трудоустройстве незанятых инвалидов на оборудованные (оснащенные) для них рабочие места.

Таким образом, Российская Федерация предусмотрела предоставление субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на создание оборудованных (оснащенных), то есть специальных рабочих мест, а не обычных рабочих мест для трудоустройства незанятых инвалидов.

Пункт 1 Соглашения N 18/2015 предусматривает предоставление указанной субсидии из федерального бюджета в размере 10 634,5 тыс. рублей.

Пунктом 8 Соглашения N 18/2015 предусмотрено трудоустройство незанятых инвалидов на оборудованные (оснащенные) для них рабочие места в количестве 1 % (процента) от общей численности инвалидов в трудоспособном возрасте, в частности 154 человека (подпункт "б" пункта 8 Соглашения N 18/2015).

Указанные процент и количество инвалидов, подлежащих трудоустройству по сути является квотой по размещению незанятых инвалидов на оборудованные (оснащенные), то есть специальные рабочие места.

В целях реализации постановления Правительства Российской Федерации, утвердившего Правила N 1432, Правительство Забайкальского края постановлением от 03.04.2015 N 158 утвердило Положение о предоставлении юридическим лицам (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам грантов в форме субсидий из бюджета Забайкальского края на реализацию дополнительных мероприятий в сфере занятости населения в 2015 году (далее - Положение N158).

Условиями предоставления гранта, являются: создание (выделение) работодателем оборудованного (оснащенного) рабочего места для инвалида, обеспечение его техническими приспособлениями с учетом индивидуальных возможностей инвалида; заключение договора о предоставлении гранта между Службой занятости и грантополучателем по форме, утвержденной Службой занятости (пункт 7 Положения N 158).

Также гранты предоставляются для возмещения затрат на: приобретение, монтаж и установку оборудования, необходимого для оснащения (дооснащения) существующих свободных или оснащения вновь созданных рабочих мест (в том числе специальных и надомных), на которые трудоустроены незанятые инвалиды по направлению центров занятости, в том числе в счет установленной квоты; приобретение специальных аудиопрограмм, специального программного обеспечения и другого специального оборудования или другого вспомогательного оснащения рабочих мест для инвалидов; технические приспособления, специальную мебель, а также средства для создания благоприятных климатических условий работы инвалидов (пункт 10 Положения N 158).

Таким образом, содержание указанных норм Положения N 158 свидетельствует о том, что установка оборудования, (его дооснащение), а также применение специальных программ и специального оборудования, направлены на создание именно специальных рабочих мест для незанятых инвалидов, и не может не соответствовать Правилам N 1432.

Размер гранта утвержден пунктом 11 Положения N 158 в объеме 72 690 рублей.

Гранты предоставляются на условиях конкурса (п.п. 12 -14 и 16 Положения N 158) с учетом, в том числе установленной законодательством квоты для приема на работу инвалидов на оборудованные (оснащенные) рабочие места.

Оспариваемым приказом N 518 предписано Федеральному казначейству исполнить бюджетную меру принуждения в отношении Правительства Забайкальского края (Министерства труда и социальной защиты населения Забайкальского края) путем бесспорного взыскания суммы средств, предоставленных из федерального бюджета бюджету Забайкальского края, за счет доходов, подлежащих зачислению в бюджет Забайкальского края, в сумме 92 750 руб., рассчитанной по состоянию на 25.05.2017, и перечислить взысканные средства в федеральный бюджет согласно указанным реквизитам (на счет Федеральной службы по труду и занятости).

Порядок и срок издания оспариваемого приказа N 518 заявителем не обжалуются.

Основанием для издания приказа N 518 послужило Уведомление Федерального казначейства о применении бюджетных мер принуждения от 25.05.2017 N 07-04-04/09- 779, в котором отражены бюджетные нарушения, выявленные выездной проверкой, проведенной УФК по Забайкальскому краю в отношении Министерства труда и социальной защиты населения Забайкальского края.

Указанное уведомление в качестве основания издания приказа предусмотрено правилами пункта 5 статьи 306.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ).

Уведомление о применении бюджетных мер принуждения оформлено Федеральным казначейством в пределах полномочий по осуществлению финансово - бюджетного контроля, предоставленных пунктом 3 статьи 166.1 БК РФ и положениями Правил, утвержденных постановлением Правительства Российской Ф