Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12 июля 2018 г. N 15АП-9224/18

город Ростов-на-Дону

12 июля 2018 г.

дело N А32-55139/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 06 июля 2018 года.

Полный текст постановления изготовлен 12 июля 2018 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Сурмаляна Г.А.,

судей Смотровой Н.Н., Соловьевой М.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Харуновой И.Н.,

при участии в судебном заседании:

от заявителя: представитель по доверенности от 28.09.2017 Никитин С.И.,

от заинтересованного лица: представитель по доверенности от 26.12.2017 Федорова А.В.,

от третьего лица: представитель по доверенности от 28.12.2017 Федорова А.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город-курорт Геленджик на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 26.04.2018 по делу N А32-55139/2017 по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Кубаньторгодежда",

заинтересованное лицо: Управление архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город-курорт Геленджик,

третье лицо: Администрация муниципального образования город-курорт Геленджик, принятое в составе судьи Язвенко В.А.,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Кубаньторгодежда" (далее - общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением о признании отказа Управления архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город-курорт Геленджик (далее - управление, заинтересованное лицо) в выдаче разрешения на строительство от 16.10.2017 N ИО-7738/17011 незаконным, обязании выдать испрашиваемое разрешение на строительство не позднее 10 дней с даты вынесения решения суда.

Определением суда от 22.01.2018 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, была привлечена Администрация муниципального образования город-курорт Геленджик (далее - администрация, третье лицо).

Решением суда от 26.04.2018 заявленные требования удовлетворены.

Управление архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город-курорт Геленджик обжаловало решение суда первой инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, и просило решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт.

Апелляционная жалоба мотивирована тем, что согласно генеральному плану муниципального образования город-курорт Геленджик, утвержденному решением Думы муниципального образования город-курорт Геленджик от 02.11.2016 N 498, значительная часть земельного участка с кадастровым номером 23:40:0401007:149 и проектируемое здание гостиницы расположены в границах зоны общественных пространств и зеленых насаждений общего пользования (уличного пространства).

В отзыве на апелляционную жалобу общество просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Представитель заинтересованного лица в судебном заседании пояснил доводы апелляционной жалобы, просил решение суда первой инстанции отменить, требования апелляционной жалобы удовлетворить.

Представитель третьего лица поддержал позицию заинтересованного лица.

Представитель заявителя в судебном заседании возражал против удовлетворения апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в письменном отзыве, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, в удовлетворении требований апелляционной жалобы отказать.

Исследовав материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителей участвующих в деле лиц, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, на основании протокола N 130-3 от 30.09.2015 проведения аукциона комиссии по проведению аукционов по продаже земельных участков, находящихся в государственной собственности муниципального образования город-курорт Геленджик между администрацией муниципального образования город Геленджик и закрытым акционерным обществом "Кубаньторгодежда" заключен договор аренды земельного участка N4000005117 от 12.10.2015. Администрацией муниципального образования город-курорт Геленджик за плату во временное владение и пользование (в аренду) предоставлен земельный участок площадью 430 кв.м, кадастровый номер 23:40:0401007:149, категория земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование участка: для строительства гостиницы, обременения участка: водоохранная (500 м) зона Черного моря, по адресу: г. Геленджик, ул. Паркова, сроком на 3 года - с 12.10.2015 по 12.10.2018 (пункты 1.1, 7.2 договора).

Согласно пункту 1.3 договора N 4000005117 от 12.10.2015 участок предоставляется для строительства гостиницы.

Указанный договор аренды земельного участка зарегистрирован в установленном законом порядке.

Постановлением администрации муниципального образования город-курорт Геленджик N 86 утвержден градостроительный план земельного участка по адресу: г. Геленджик, ул. Парковая, с кадастровым номером 23:40:0401007:149. Указанный градостроительный план N RU233030004471 подготовлен на основании заявления закрытого акционерного общества "Кубаньторгодежда" от 17.12.2015 (вх. N 5303 от 17.12.2015), согласно которому на земельном участке с кадастровым номером 23:40:0401007:149 предполагается строительство объекта капитального строительства.

Как указывает заявитель, закрытое акционерное общество "Кубаньторгодежда" прекратило деятельность юридического лица путем реорганизации в форме преобразования, о чем в ЕГРЮЛ была сделана запись. Правопреемником закрытого акционерного общества "Кубаньторгодежда" стало общество с ограниченной ответственностью "Кубаньторгодежда".

05.06.2017 общество обратилось в Управление архитектуры и градостроительства администрации города-курорта Геленджик с заявлением о выдаче разрешения на строительство гостиницы по ул. Парковой в г. Геленджике.

Письмом от 14.06.2017 N 110-52-4300/1701-11 в удовлетворении заявления управлением отказано ввиду установленных управлением нарушений в представленной проектной документации на строительство.

18.06.2017 общество вновь обратилось в Управление архитектуры и градостроительства администрации города-курорта Геленджик с заявлением о выдаче разрешения на строительство гостиницы по ул. Парковой в г. Геленджике.

Письмом от 27.06.2017 N 110-52-3903/1601-11 в удовлетворении заявления управлением отказано ввиду не предоставления заключения комиссии по согласованию строительства объектов на приаэродромной территории гидроаэродрома Геленджик (Бухта), согласования филиала открытого акционерного общества "ТАНТК им. Г.М. Бериева", согласование Южного межрегионального территориального управления воздушного транспорта Федерального агентства воздушного транспорта, а также отсутствия сведений и технических условий по водоснабжению объекта, водоотведению, газоснабжению, ливневой канализации.

17.08.2017 общество вновь обратилось с заявлением о выдаче разрешения испрашиваемого объекта на строительство.

Письмом от 23.08.2017 N 110-52-64300/1701-11 в удовлетворении заявления управлением отказано ввиду несоответствия размещения испрашиваемого объекта функциональному зонированию генерального плана городского округа.

Заявителем подготовлены заключение предварительного рассмотрения материалов объекта строительства акционерным обществом "Международный аэропорт "Краснодар", обособленного подразделения "Аэропорт Геленджик" от 03.03.2017 N 17/13-85, заключение предварительного рассмотрения ПАО "Танк им. Г.М. Бериева", заключение Южного МТУ Росавиации о согласовании строительства N 10-20/601 от 16.03.2017. Согласно, которым возможно размещение спорного объекта - "Гостиница", указанные документы представлены в материалы дела.

10.10.2017 общество обратилось в администрацию муниципального образования город-курорт Геленджик с заявлением о выдаче разрешения на строительство объекта капитального строительства: "Гостиница по адресу: г.Геленджик, ул. Паркова" на земельном участке с кадастровым номером 23:40:0401007:149.

Письмом от 16.10.2017 N ИО-52-7738/17011 Управление Архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город-курорт Геленджик отказало обществу в выдаче разрешения на строительство, указав на то, что решением Думы муниципального образования город-курорт Геленджик от 02.11.2016 N 498 утвержден генеральный план муниципального образования город-курорт Геленджик - городского округа, и в соответствии с данным документом, в настоящее время значительная часть земельного участка и проектируемого здания гостиницы по указанному адресу расположены в границах зоны общественных пространств зеленых насаждений общего пользования (уличного пространства). Соответственно, разращение объекта не будет соответствовать функциональному зонированию генерального плана городского округа.

Не согласившись с данным отказом, общество обратилось в суд с соответствующим заявлением.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, наличия у органа надлежащих полномочий, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, возлагается на орган, который его принял.

Согласно пункту 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6 и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" если суд установит, что оспариваемый акт не соответствует закону или иным правовым актам и ограничивает гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, то в соответствии со статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации он может признать такой акт недействительным.

Таким образом, для признания недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо установление в совокупности двух обстоятельств: несоответствие обжалуемого ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) закону и нарушение данным актом, решением, действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Статьей 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации регламентирован порядок выдачи разрешения на строительство.

В силу части 11 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации уполномоченные на выдачу разрешений на строительство органы в течение десяти дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство: проводят проверку наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство; проводят проверку соответствия проектной документации или схемы планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта индивидуального жилищного строительства требованиям градостроительного плана земельного участка либо в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта требованиям проекта планировки территории и проекта межевания территории, а также красным линиям. В случае выдачи лицу разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции проводится проверка проектной документации или указанной схемы планировочной организации земельного участка на соответствие требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции; выдают разрешение на строительство или отказывают в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа.

В силу норм части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации уполномоченный на выдачу разрешения на строительство орган отказывает в выдаче разрешения при отсутствии документов, предусмотренных частью 7 данной статьи, или несоответствии представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка.

Отказ в выдаче разрешения на строительство может быть оспорен застройщиком в судебном порядке (часть 14 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Суд первой инстанции в решении указал, что в рассматриваемом случае, единственной причиной отказа в выдаче разрешения на строительство явилось то, что значительная часть земельного участка с кадастровым номером 23:40:0401007:149 и проектируемое здание гостиницы расположены в границах зоны общественных пространств и зеленых насаждений общего пользования (уличного пространства). Однако градостроительный регламент зоны общественных пространств и зеленых насаждений общего пользования (уличного пространства) не предусматривает размещение объекта заявленного назначения.

Иных предусмотренных законом оснований для отказа в выдаче разрешения на строительство в оспариваемом решении не имеется.

Между тем, судом установлено, что 14.01.2016 Администрацией обществу выдан единый градостроительный план земельного участка N RU233030004471, согласно которому на земельном участке с кадастровым номером 23:40:0401007:149 предполагается строительство гостиницы.

Указанный градостроительный план утвержден постановлением администрации муниципального образования город-курорт Геленджик, не отменен и не признан недействительным.

Решением городской Думы города-курорта Геленджик от 30.11.2017 N 689 "Об утверждении генерального плана муниципального образования город-курорт Геленджик", то есть, после подготовки и выдачи заявителю градостроительного плана земельного участка с кадастровым номером 23:40:0401007:149, внесены изменения в Генеральный план муниципального образования город-курорт Геленджик от 02.11.2016, затронувшие функциональное назначение в том числе, спорного земельного участка.

Согласно части 9 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации виды разрешенного использования земельных участков устанавливаются градостроительным регламентом.

В силу части 1 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительным регламентом, исполнение которого обязательно для всех землепользователей, определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.

В соответствии с пунктами 2 и 3 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков). Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования.

Порядок утверждения градостроительных планов регламентирован нормами статьями 44 и 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции на дату утверждения градостроительного плана земельного участка с кадастровым номером 23:40:0401007:149) и не содержит обязанности собственника или иного законного владельца земельного участка отслеживать изменение градостроительных регламентов и т.п. норм и последовательно обеспечить их отражение на градостроительном плане земельного участка.

Сведения, которые содержатся в градостроительном плане земельного участка, необходимы для подготовки проектной документации применительно к объектам капитального строительства и их частям, строящимся, реконструируемым в границах принадлежащего застройщику земельного участка.

Таким образом, наличие у застройщика градостроительного плана дает основания обращения за выдачей разрешения на строительство объекта, назначение и параметры которого соответствуют указанному в градостроительном плане земельному участку.

В соответствии с позицией Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 18.06.2013 N 136/13, при принятии или изменении правил землепользования и застройки, которыми изменяется территориальное зонирование, содержание градостроительного регламента и, соответственно, разрешенное использование земельного участка, его собственник вправе продолжать использование этого участка, разрешенное до такого изменения, без какого-либо ограничения, в том числе, по сроку, если такое использование не создает опасности для перечисленных в части 8 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации объектов.

В законодательстве отсутствует указание на необходимость выдачи нового градостроительного плана земельного участка после принятия документов градостроительного планирования (генеральный план) или градостроительного зонирования (правила землепользования и застройки).

До внесения соответствующих изменений в правила землепользования и застройки выдаваемый заявителю градостроительный план земельного участка должен отражать действовавший градостроительный регламент.

Аналогичные выводы изложены в определении Верховного Суда Российской Федерации от 16 января 2017 года N 308-КГ16-18945.

Из правовой позиции, изложенной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.07.2013 N 1633/13, следует, что по смыслу статей 41 - 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительный план земельного участка по существу представляет собой выписку из правил землепользования и застройки, проекта планировки и проекта межевания территории квартала (микрорайона) применительно к конкретному земельному участку, в котором указывается информация о строительных характеристиках предназначенного для застройки участка и имеющихся в отношении него строительных ограничениях. При этом градостроительный план не устанавливает соответствующие характеристики, а лишь воспроизводит те из них, которые определены в перечисленных актах в отношении территории, на которой расположен данный участок.

Согласно пункту 1 постановления главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 07.07.2017 N 490 "О сроке использования градостроительных планов земельных участков, утвержденных до 1 января 2017 года", информация, указанная в градостроительных планах земельных участков, утвержденных до 1 января 2017 года, может быть использована для подготовки проектной документации применительно к объектам капитального строительства и (или) их частям, строящимся, реконструируемым в границах таких земельных участков, выдачи разрешений на строительство до 1 января 2020 года. По истечении данного срока использование информации, указанной в таких градостроительных планах земельных участков, не допускается.

При указанных обстоятельствах суд первой инстанции пришел к выводу, что градостроительный план в отношении спорного земельного участка N RU233030004471 от 14.01.2016 был утвержден в установленном законом порядке, соответствует Генеральному плану муниципального образования город-курорт Геленджик от 02.11.2016.

Согласно выписке от 15.01.2018 из Правил землепользования и застройки территории муниципального образования город-курорт Геленджик, утвержденных Решением Думы муниципального образования город-курорт Геленджик от 27.07.2010 N 466 (ред. от 06.10.2017), земельный участок с кадастровым номером 23:40:0401007:149 расположен в территориальной зоне Ж-2 "Зона малоэтажной жилой застройки". Согласно статьи 25 Правил землепользования и застройки "Градостроительный регламент зоны малоэтажной жилой застройки Ж-2", одним из основных видов разрешенного использования земельного участка является гостиничное обслуживание, с основным видом разрешенного использования объектов капитального строительства.

Из проектной документации (Архитектурные решения 219-03-2016.АР, пояснительной записки 219-01-10.16ПЗ), в гостинице запроектированы 3 двухместных номера, что отвечает требованиям градостроительного регламента.

На основании вышеизложенного, суд первой инстанции пришел к выводу, что состав и содержание представленной проектной документации являются достаточными для строительства запроектированной гостиницы на земельном участке с кадастровым номером 23:40:0401007:149, расположенного по адресу: г.Геленджик, ул. Парковая, доводы управления, изложенные в ответе управления от 16.10.2017 N 110-52-7738/17011 противоречат положениям части 7 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Между тем судом первой инстанции не учтено следующее.

В соответствии с пунктом 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты.

Согласно статье 8 Градостроительного кодекса и статье 11 Земельного Кодекса Российской Федерации вопрос установления правил землепользования и застройки территорий муниципальных образований отнесен исключительно к компетенции органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности и земельных отношений.

В соответствии с частью 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации Генеральный план является документом территориального планирования муниципального образования, который утверждается представительным органом местного самоуправления.

В силу пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе, с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований.

Согласно части 2 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, градостроительные регламенты устанавливаются с учетом: фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны; возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства; функциональных зон и характеристик их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований; видов территориальных зон; требований охраны объектов культурного наследия, а также особо охраняемых природных территорий, иных природных объектов.

Территориальные зоны конкретизируют положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам, в соответствии со статьями 1, 34 и 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Из толкования вышеприведенных норм во взаимосвязи с частью 9 и частью 10 статьи 31 Градостроительного кодекса следует закрепление принципа первичности генерального плана поселения как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития, перед правилами землепользования и застройки.

В силу части 3 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Пунктом 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа.

Частью 3 статьи 9, частями 9 и 10 статьи 31, пунктом 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации закреплен принцип первичности генерального плана городского округа как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

Из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, части 15 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.

Соответствующий правовой вывод содержится в апелляционном определении Верховного Суда Российской Федерации от 26.04.2018 N 50-АПГ18-4, определении Верховного Суда Российской Федерации от 12.04.2018 N 81-АПГ18-2.

Следовательно, должен быть соблюден принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану муниципального образования.

Земли в Российской Федерации используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий (часть 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации).

В силу части 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки включают в себя: 1) порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; 2) карту градостроительного зонирования; 3) градостроительные регламенты.

Утвержденные в установленном порядке градостроительные и иные ограничения в использовании территории населенного пункта могут препятствовать размещению (строительству) на земельном участке определенного объекта капитального строительства (статьи 36, 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Частью 1 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что подготовка генерального плана поселения, генерального плана городского округа (далее также - генеральный план) осуществляется применительно ко всей территории такого поселения или такого городского округа.

Согласно части 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план содержит:

1) положение о территориальном планировании;

2) карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа;

3) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа;

4) карту функциональных зон поселения или городского округа.

Из материалов дела следует, что как в соответствии с генеральным планом муниципального образования город-курорт Геленджик, утвержденным решением Думы муниципального образования город-курорт Геленджик от 02.11.2016 N 498, так и в настоящее время значительная часть земельного участка и проектируемого здание гостиницы по указанному адресу расположены в границах зоны общественных пространств зеленых насаждений общего пользования (уличного пространства). Соответственно, разращение объекта не будет соответствовать функциональному зонированию генерального плана городского округа.

При этом вывод суда первой инстанции о том, что указанные изменения внесены в Генеральный план лишь Решением городской Думы город-курорт Геленджик от 30.11.2017 N 689, то есть после подготовки и выдачи заявителю градостроительного плана спорного земельного участка не соответствует фактическим обстоятельствам дела, кроме того не имеет правового значения.

Кроме того, согласно Генеральному плану муниципального образования город-курорт Геленджик, утвержденному решением Думы муниципального образования от 06.02.2006 N 183, земельный участок был расположен в зоне улиц и дорог, что также является местом общего пользования.

При таких обстоятельствах, поскольку заявленный объект строительства не соответствует разрешенным видам использования земельного участка, утвержденным Генеральным планом, то у управления отсутствовали правовые основания для выдачи разрешения на строительство.

Кроме того, как следует из материалов дела и градостроительного плана, земельный участок расположен в водоохраной зоне (500 м до Черного моря).

Водоохранными зонами в силу части 1 статьи 65 Водного кодекса являются территории, которые примыкают к береговой линии (границам водного объекта) морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ и на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира.

В границах водоохранных зон устанавливаются прибрежные защитные полосы, на территориях которых вводятся дополнительные ограничения хозяйственной и иной деятельности (часть 2 статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации).

По смыслу приведенных норм водоохранная зона представляет собой территорию, примыкающую к береговой линии поверхностных водных объектов и включающая в себя береговую полосу.

В границах водоохранных зон согласно части 16 статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации допускаются проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация хозяйственных и иных объектов при условии оборудования таких объектов сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения, засорения, заиления и истощения вод в соответствии с водным законодательством и законодательством в области охраны окружающей среды, наличие которых что обществом не доказано, вместе с заявлением в управление не предоставлено.

Кроме того, суд апелляционной инстанции отмечает, что земельный участок расположен во 2-й зоне санитарной охраны курорта в соответствии с границами зон санитарной охраны округа Геленджикской групп курорта, утвержденными постановлением Совета Министров РСФСР от 17.12.1987 N 494.

Часть 6 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации устанавливает необходимость проведения государственной экологической экспертизы при строительстве объектов на землях особо охраняемых природных территорий. Согласно части 1 статьи 34 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" размещение, проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация, консервация и ликвидация зданий, строений, сооружений и иных объектов, оказывающих прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду, осуществляются в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды.

При этом должны предусматриваться мероприятия по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности.

В силу статьи 1 Федерального закона от 23.11.1995 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" экологическая экспертиза - это установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы.

Положения статьи 3 Закона об экологической экспертизе закрепляют принцип обязательности проведения государственной экологической экспертизы проектов и иной документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан.

Согласно пункту 7 статьи 14 Закона об экологической экспертизе результатом проведения государственной экологической экспертизы является заключение государственной экологической экспертизы, отвечающее требованиям статьи 18 Закона.

Пунктом 7.1 статьи 11 Закона об экологической экспертизе закреплено, что объектами государственной экологической экспертизы федерального уровня является проектная документация объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения, а также проектная документация особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, объектов обороны и безопасности, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения, в случаях, если строительство, реконструкция таких объектов на землях особо охраняемых природных территорий допускаются законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

На основании пункта 4 части 7 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации для получения разрешения на строительство необходимо положительное заключение государственной экологической экспертизы проектной документации в случаях, предусмотренных частью 6 статьи 49 данного Кодекса.

Для проведения государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий, такая проектная документация в установленном Правительством Российской Федерации порядке представляется в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на проведение соответствующей экспертизы (пункт 6.1 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Результатами проведения государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий, являются соответствующие заключения (пункт 6.3 статьи 49 Градостроительного кодекса).

Статьей 1 Федерального закона от 23.03.1995 N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" (в редакции, действовавшей до вступления в силу Федерального закона от 28.12.2013 N 406-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации"; далее - Закон N 406-ФЗ) курорт определен как освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая природная территория, располагающая природными лечебными ресурсами и необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями (Указ Президента Российской Федерации от 06.07.1994 N 1470 "О природных ресурсах побережий Черного и Азовского морей", распоряжение Правительства Российской Федерации от 12.04.1996 N 591-р "О природных ресурсах побережий Черного и Азовского морей"). Курорты и рекреационные зоны в границах округов санитарной (горно-санитарной) охраны курортов г. Анапы, г. Геленджика и г. Сочи отнесены к особо охраняемым природным территориям, имеющим федеральное значение.

Статьей 2 Закона N 406-ФЗ курорты исключены из состава особо охраняемых природных территорий. В то же время в силу части 3 статьи 10 названного Закона охранные зоны особо охраняемых природных территорий, созданные до дня вступления в силу данного Закона, сохраняются в границах, определенных соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления в порядке, установленном до дня вступления в силу Закона N 406-ФЗ.

Природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, находятся под особой охраной.

Для охраны таких природных объектов устанавливается особый правовой режим, в том числе создаются особо охраняемые природные территории (пункт 1 статьи 58 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды"). Согласно установленному режиму в границах второй зоны санитарной охраны курорта федерального значения запрещено размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, а также проведение работ, загрязняющих окружающую среду, природные лечебные ресурсы и приводящих к их истощению.

Следовательно, для получения разрешения на строительство на земельном участке, расположенном во второй зоне округа санитарной (горно-санитарной) охраны курорта, необходимо наличие положительного заключения государственной экологической экспертизы проектной документации.

Между тем государственная экологическая экспертиза не проведена, что сторонами не оспаривается. При этом не имеет правового значения то обстоятельство, в оспариваемом отказе управление не ссылалось на данное обстоятельство.

Кроме того, суд первой инстанции в качестве способа восстановления нарушенного права обязал управление рассмотреть вопрос о выдаче обществу разрешения на строительство.

В соответствии с пунктом 3 части 4 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в резолютивной части решения по делу об оспаривании ненормативных правовых актов, решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц должны содержаться в том числе указание на признание оспариваемого акта недействительным или решения незаконным полностью или в части и обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в части.

В случае признания отказа в выдаче разрешения на строительство незаконным суд не может обязать орган местного самоуправления выдать разрешение на строительство без исследования и оценки всего пакет документа в том числе проектной документации требованиям градостроительного законодательства, строительным, санитарным, пожарным и иным нормам и требованиям.

Обратное означает, что суд фактически подменяет собой административный орган и способствует этому лицу в получении разрешения на строительство в обход установленного административного порядка.

Учитывая, что суд первой инстанции указанные выше вопросы не исследовал, не оценил представленные обществом в управление документы, не проверил их на соответствие требованиям законодательства, в материалах дела даже отсутствовала проектная документация, соответственно не вправе был обязать управление выдать разрешение на строительство объекта, если даже сам оспариваемый отказ являлся бы незаконным.

В этом случае суд вправе был обязать управление повторно рассмотреть заявление общества.

В соответствии с частью 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

При таких обстоятельствах у суда первой инстанции отсутствовали правовые основания для удовлетворения заявленных требований.

Таким образом, выводы суда первой инстанции о незаконности оспариваемого решения Таганрогской таможни основаны на неправильном применении норм материального права, что в силу пункта 3 части 2 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации является основанием для отмены обжалуемого решения и принятия нового судебного акта, которым в удовлетворении заявленных требований надлежит отказать.

Судебные расходы по уплате государственной пошлины по правилам статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации относятся на заявителя.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 26.04.2018 по делу N А32-55139/2017 отменить, в удовлетворении заявленных требований отказать.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его вступления в законную силу, через Арбитражный суд Краснодарского края.

Председательствующий

Г.А. Сурмалян

Судьи

Н.Н. Смотрова М.В. Соловьева