Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 23 июля 2018 г. N 12АП-5168/18

г. Саратов

23 июля 2018 г.

Дело N А06-10086/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 16 июля 2018 года.

Полный текст постановления изготовлен 23 июля 2018 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Акимовой М.А.,

судей Макарова И.А., Степуры С.М.

при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания Кожокарём А.П.

при участии в судебном заседании представителя акционерного общества "Газпром газораспределение" Тонковской Т.В., действующей на основании доверенности от 07.07.2017,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу акционерного общества "Газпром газораспределение" (197110, г. Санкт-Петербург, набережная Адмирала Лазарева, д. 24, литер "А", ИНН 7838306818, ОГРН 104855099170)

на решение Арбитражного суда Астраханской области от 06 апреля 2018 года по делу N А06-10086/2017 (судья Соколова А.М.)

по заявлению акционерного общества "Газпром газораспределение" (197110, г. Санкт-Петербург, набережная Адмирала Лазарева, д. 24, литер "А", ИНН 7838306818, ОГРН 104855099170)

к Нижне-Волжскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) (414022, г. Астрахань, ул. Звездная, д. 47, корп. 5)

заинтересованное лицо: акционерное общество "Газпром газораспределение Астрахань" (414024, г. Астрахань, ул. Ахшарумова, д. 76, ИНН 3017004224, ОГРН 1023000832271)

о признании незаконным и об отмене постановления о назначении административного наказания от 04 декабря 2017 года N 18-238/17,

УСТАНОВИЛ:

в Арбитражный суд Астраханской области обратилось акционерное общество "Газпром газораспределение" (далее - АО "Газпром газораспределение", заявитель) с заявлением о признании незаконным и об отмене постановления Нижне-Волжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - управление, административный орган) от 04 декабря 2017 года N 18-238/17 о привлечении к административной ответственности по части 1 статьи 9.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в виде административного штрафа в размере 200000 руб.

Решением суда от 06 апреля 2018 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

АО "Газпром газораспределение" не согласилось с принятым решением и обратилось в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

Нижне-Волжское управление Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор), акционерное общество "Газпром газораспределение Астрахань" явку представителей в судебное заседание не обеспечили. О месте и времени рассмотрения жалобы участники процесса извещены надлежащим образом согласно требованиям статьи 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В части 6 статьи 121 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что лица, участвующие в деле, после получения определения о принятии искового заявления или заявления к производству и возбуждении производства по делу, а лица, вступившие в дело или привлечённые к участию в деле позднее, и иные участники арбитражного процесса после получения первого судебного акта по рассматриваемому делу самостоятельно предпринимают меры по получению информации о движении дела с использованием любых источников такой информации и любых средств связи.

Лица, участвующие в деле, несут риск наступления неблагоприятных последствий в результате непринятия мер по получению информации о движении дела, если суд располагает информацией о том, что указанные лица надлежащим образом извещены о начавшемся процессе.

Учитывая положения части 1 статьи 186 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, определение, вынесенное в виде отдельного судебного акта, выполненное в форме электронного документа, направляется лицам, участвующим в деле, и другим заинтересованным лицам посредством его размещения на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" в режиме ограниченного доступа не позднее следующего дня после дня его вынесения, если иное не установлено Кодексом.

По ходатайству указанных лиц копии определения, вынесенного в виде отдельного судебного акта, на бумажном носителе могут быть направлены им в пятидневный срок со дня поступления соответствующего ходатайства в арбитражный суд заказным письмом с уведомлением о вручении или вручены им под расписку.

Информация о месте и времени судебного заседания размещена на официальном сайте Двенадцатого арбитражного апелляционного суда 21 июня 2018 года, что подтверждено отчётом о публикации судебных актов на сайте. В соответствии с частью 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие указанных лиц.

Исследовав материалы дела, выслушав представителя заявителя, арбитражный суд апелляционной инстанции пришёл к выводу, что обжалованное решение подлежит отмене ввиду несоответствия выводов суда обстоятельствам дела.

Из материалов дела следует, что в соответствии с распоряжением заместителя руководителя Нижне-Волжского управления Ростехнадзора Аджагулова Ю.В. от 25 сентября 2017 года N 3970/18-рп в отношении АО "Газпром газораспределение" проведена внеплановая выездная проверка.

В ходе проверки выявлены нарушения требований промышленной безопасности, установленные Федеральным законом от 21 июля 1997 года N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (пункт 5 статьи 2, статьи 9, 10, 13), Федеральными нормами и правилами в области промышленной безопасности "Правила безопасности сетей газораспределения и газопотребления", утверждёнными приказом Ростехнадзора от 15 ноября 2013 года (пункт 9), Федеральными нормами и правилами в области промышленной безопасности "Правила проведения экспертизы промышленной безопасности", утверждёнными приказом Ростехнадзора от 14 ноября 2013 года N 538 (пункт 7), Техническим регламентом о безопасности сетей газораспределения и газопотребления, утверждённым постановлением Правительства Российской Федерации от 29 октября 2010 года N 870 (пункты 69, 70), ГОСТ Р 54983-2012 (пункты 6.2.5, 6.3.1), Положением о службе электрохимической защиты АФ "Газпром газораспределение Астрахань" (пункт 1.3), Инструкцией по защите городских подземных трубопроводов от коррозии (РД 153-39.4-091-01).

Управление квалифицировало допущенные нарушения по части 1 статьи 9.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

21 ноября 2017 года в отношении заявителя составлен протокол N 18-238/17 об административном правонарушении (т.1 л.д.43-65).

04 декабря 2017 года административным органом вынесено постановление N 223/15-2017 о привлечении АО "Газпром газораспределение" к ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 9.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и назначении наказания в виде административного штрафа в размере 200000 руб. (т.1 л.д.19-41).

Заявитель с указанным постановлением не согласился и оспорил его в судебном порядке.

Суд первой инстанции при принятии решения исходил из того, что факт административного правонарушения и вина АО "Газпром газораспределение" в его совершении установлены и подтверждены материалами дела, процессуальных нарушений при производстве по делу об административном правонарушении не выявлено, оснований для признания правонарушения малозначительным не установлено.

АО "Газпром газораспределение" полагает, что решение суда первой инстанции подлежит отмене в связи с нарушением норм процессуального права и неправильным применением норм материального права. В нарушение статьи 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях протокол был составлен без надлежащего извещения АО "Газпром газораспределение" либо его законного представителя о составлении протокола. Кроме того, по мнению заявителя, суд первой инстанции посчитал установленными обстоятельства, которые противоречат материалам дела, а также дал иную оценку доказательствам по делу без учёта их оценки, данной судами по ранее рассмотренному делу, в нарушение части 2 статьи 69 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Судом не дана оценка доводам заявителя о преюдициальном значении для настоящего дела вступившего в законную силу решения Арбитражного суда Волгоградской области от 22 декабря 2017 года по делу N А12-29885/2017, оставленного без изменения постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 16 марта 2018 года.

Апелляционная коллегия считает решение подлежащим отмене, поскольку пришла к выводу о наличии процессуальных нарушений, допущенных административным органом при осуществлении производства по делу об административном правонарушении.

Лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом (часть 1 статьи 1.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

При привлечении к административной ответственности должны быть соблюдены требования статей 25.1, 28.2 и 29.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, обеспечивающие гарантию прав и интересов лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении.

Согласно части 1 статьи 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях о совершении административного правонарушения составляется протокол.

Согласно частям 3, 4 и 5 статьи 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях при составлении протокола об административном правонарушении физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также иным участникам производства по делу разъясняются их права и обязанности, предусмотренные указанным Кодексом, о чём делается запись в протоколе. Физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, должна быть предоставлена возможность ознакомиться с протоколом об административном правонарушении. Указанные лица вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые к нему прилагаются. Протокол об административном правонарушении подписывается физическим лицом или законным представителем юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении. В случае отказа указанных лиц от подписания протокола в протоколе делается соответствующая запись.

В соответствии с частью 4.1 статьи 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях протокол об административном правонарушении может быть составлен в отсутствие физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых ведётся производство по делу об административном правонарушении, если указанные лица извещены в установленном порядке.

В пунктах 10 и 24 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02 июня 2004 года N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" предусмотрено, что при выявлении в ходе рассмотрения дела факта составления протокола в отсутствие лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, суду надлежит выяснить, было ли данному лицу сообщено о месте, дате, времени составления протокола и о факте нарушения, в связи с которым составляется протокол, уведомило ли оно административный орган о невозможности прибытия, являются ли причины неявки уважительными.

При рассмотрении дел об оспаривании решений (постановлений) административных органов о привлечении к административной ответственности судам следует проверить, были ли приняты административным органом необходимые и достаточные меры для извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении в целях обеспечения возможности воспользоваться правами, предусмотренными статьёй 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Согласно пункту 17 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27 января 2003 года N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" положения статьи 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, регламентирующие порядок составления протокола об административном правонарушении, предоставляют ряд гарантий защиты прав лицам, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении. Из чего следует, что нарушение порядка составления протокола следует рассматривать как нарушение порядка привлечения к административной ответственности.

Лицо, не извещённое надлежащим образом о месте и времени составления протокола, лишено предоставленных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях гарантий защиты, поскольку не может квалифицированно возражать и давать объяснения по существу предъявленных обвинений, а также воспользоваться помощью защитника в момент возбуждения дела об административном правонарушении.

В силу части 1 статьи 25.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях лицо, в отношении которого ведётся производство по делу об административном правонарушении, вправе знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника, а также иными процессуальными правами в соответствии с названным Кодексом.

Приведённые правовые нормы призваны обеспечить процессуальные гарантии лица, привлекаемого к административной ответственности. Без предоставления лицу возможности воспользоваться своими процессуальными правами дело об административном правонарушении не может быть рассмотрено всесторонне, полно и объективно. Именно на административном органе лежит обязанность не только уведомить лицо о времени и месте совершения процессуальных действий, но и убедиться в том, что это лицо извещено о проведении этих процессуальных действий заблаговременно, то есть располагает соответствующей информацией и имеет возможность подготовиться к участию в данном процессуальном действии.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях не содержит ограничений относительно использования различных средств связи для извещения лиц, участвующих в деле, однако, исходя из требований части 2 статьи 25.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, во всех случаях извещение должно быть произведено способом, позволяющим контролировать получение информации лицом, которому оно направлено.

Обязанность доказывания факта, надлежащего извещения законного представителя юридического лица о времени и месте составления протокола об административном правонарушении возлагается на административный орган.

Из материалов дела следует, что 21 ноября 2017 года административным органом в отношении АО "Газпром газораспределение" составлен протокол N 18-238/17 об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 9.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Протокол не содержит сведений об извещении законного представителя юридического лица о времени и месте его составления.

АО "Газпром газораспределение" по электронной почте были получены уведомления о времени и месте составления протокола от 30 октября 2017 года и от 13 ноября 2017 года, согласно которым представителю юридического лица предлагалось прибыть соответственно 31 октября 2017 года (т.2 л.д.96) и 21 ноября 2017 года (т.2 л.д.126) для составления протокола об административном правонарушении, предусмотренном частью 11 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, по факту выявленных нарушений по результатам внеплановой выездной проверки по распоряжению от 25 сентября 2017 года N 3970/18-рп.

Уведомлений о составлении в отношении АО "Газпром газораспределение" протокола об административном правонарушении по части 1 статьи 9.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в материалы дела не представлено. Факт получения таких уведомлений заявителем материалами дела не подтверждён.

Цель извещения о составлении протокола состоит в том, что лицо, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, должно иметь точное представление как о времени и месте составления протокола, так и о конкретном факте нарушения, в связи с которым в указанное в извещении время будет составляться протокол. Надлежащее извещение лица, привлекаемого в ответственности, входит в задачу органов, уполномоченных составлять протоколы.

Вышеуказанные правовые нормы призваны обеспечить процессуальные гарантии лица, привлекаемого к административной ответственности. Лишая лицо возможности воспользоваться процессуальными правами при совершении отдельных процессуальных действий, административный орган нарушает предусмотренные КоАП РФ требования о всестороннем, полном и объективном выяснении всех обстоятельств дела (статья 24.1 КоАП РФ).

При составлении протокола присутствовал представитель АО "Газпром газораспределение" Дьяконов А.Г., действовавший на основании доверенности от 16 марта 2017 года N 1-О-774, выданной Гаркушиной С.В. в порядке передоверия по доверенности от 22 февраля 2017 года N 1-О-607. Полномочия в доверенности от 16 марта 2017 года N 1-О-774, выданной Дьяконову А.Г., предоставлены общие без указания участия в конкретном административном деле (т.1 л.д.66).

Таким образом, протокол об административном правонарушении составлен при участии представителя АО "Газпром газораспределение" Дьяконова А.Г., действовавшего на основании общей доверенности от 16 марта 2017 года N 1-О-774 (т.1 л.д.112), в отсутствие доказательств извещения юридического лица о времени и месте составления протокола об административном правонарушении по части 1 статьи 9.1 КоАП РФ.

В соответствии с частью 2 статьи 25.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях законными представителями юридического лица являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица.

Указанный перечень является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит.

В пункте 24 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02 июня 2004 года N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" разъяснено, что суду при рассмотрении дел об административных правонарушениях следует учитывать, что доказательством надлежащего извещения законного представителя юридического лица о составлении протокола может служить выданная им доверенность на участие в конкретном административном деле. Наличие общей доверенности на представление интересов лица без указания на полномочия по участию в конкретном административном деле само по себе доказательством надлежащего извещения не является.

Следовательно, наличие специальной доверенности может служить одновременно и удостоверяющим полномочия документом и подтверждением исполнения административным органом своей обязанности по надлежащему извещению лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении.

Дьяконов А.Г. не является законным представителем АО "Газпром газораспределение", его полномочия установлены доверенностью. Имеющаяся доверенность от 16 марта 2017 года N 1-О-774 не может служить доказательством извещения законного представителя, поскольку не содержит сведений о праве Дьяконова А.Г. представлять интересы заявителя в конкретном административном деле, то есть не является специальной.

Дьяконов А.Г. является техническим специалистом в соответствии с занимаемой должностью. В связи с этим не имеется оснований полагать, что Дьяконов А.Г. обязан обладать необходимым объёмом знаний порядка привлечения к административной ответственности, достаточным для надлежащей защиты интересов юридического лица.

Иных доказательств извещения заявителя о времени и месте составления протокола об административном правонарушении административным органом не представлено.

Таким образом, АО "Газпром газораспределение" не извещено надлежащим образом о времени и месте составления протокола, в связи с чем указанное лицо не могло реализовать своё право на защиту ввиду отсутствия информации о событии вменяемого ему правонарушения и его квалификации.

Кроме того определение о назначении места и времени рассмотрения дела об административном правонарушении от 21.11.2017 N 18-238/2017 вручено также Дьяконову А.Г. (т.1 л.д.143-144). Доказательств извещения законного представителя заявителя о дате месте и времени рассмотрения дела об административном правонарушении административным органом не представлено.

В соответствии с разъяснениями Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенными в постановлении от 02 июня 2004 года N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, является основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело. Существенный характер нарушений определяется исходя из последствий, которые данными нарушениями вызваны, и возможности устранения этих последствий при рассмотрении дела.

Суд апелляционной инстанции считает, что допущенные процессуальные нарушения являются существенными, поскольку лишили АО "Газпром газораспределение" возможности воспользоваться процессуальными правами, предоставленными частью 1 статьи 25.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Поскольку срок привлечения к ответственности не истёк, и административным органом не утрачена возможность проведения повторной процедуры по выявленным фактам, суд не должен подменять собой административный орган и давать оценку тем обстоятельствам, которые ещё могут быть оценены компетентным органом.

Согласно части 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения.

Оспоренное постановление о привлечении к административной ответственности подлежит признанию незаконным.

При указанных обстоятельствах имеются правовые основания для отмены решения суда первой инстанции в полном объёме. Апелляционная коллегия считает необходимым принять по делу новый судебный акт, которым удовлетворить заявленные требования.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Астраханской области от 06 апреля 2018 года по делу N А06-10086/2017 отменить. Принять по делу новый судебный акт.

Признать незаконным и отменить постановление Нижне-Волжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 04.12.2017 N 18-238/17 о назначении административного наказания акционерному обществу "Газпром газораспределение" за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объёме через арбитражный суд первой инстанции, принявший решение, в порядке, предусмотренном статьями 275-276 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

М.А. Акимова

Судьи

И.А. Макаров С.М. Степура