Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 3 сентября 2018 г. N 17АП-10561/18

г. Пермь

03 сентября 2018 г.

Дело N А60-12505/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 30 августа 2018 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 03 сентября 2018 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Риб Л. Х.,

судей Варакса Н.В., Муравьевой Е.Ю.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Сергеевой С.А.,

при участии:

от заявителя, общества с ограниченной ответственностью "ВИЗ-Сталь": Стариков В.А., паспорт, доверенность от 21.02.2018;

от заинтересованного лица, Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Уральскому федеральному округу: не явились;

(лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда),

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заинтересованного лица, Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Уральскому федеральному округу,

на решение Арбитражного суда Свердловской области

от 22 мая 2018 года по делу N А60-12505/2018,

принятое судьей Киреевым П.Н.

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "ВИЗ-Сталь" (ИНН 6658084667, ОГРН 1026602312923)

к Департаменту Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Уральскому федеральному округу (ИНН 6671154680, ОГРН 1046604007471)

о признании недействительным предписания,

установил:

Общество с ограниченной ответственностью "ВИЗ-Сталь" (далее - общество, ООО ""ВИЗ-Сталь", заявитель) обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением к Департаменту Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Уральскому федеральному округу (далее - заинтересованное лицо, Департамент Росприроднадзора) о признании недействительным предписания от 25.12.2017 N 684-4.

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 22 мая 2018 (резолютивная часть решения объявлена 15.05.2018) требования удовлетворены, оспариваемое предписание признано недействительным и на заинтересованное лицо возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

Не согласившись с вынесенным по делу судебным актом, Департамент Росприроднадзора обратился в суд апелляционной инстанции с жалобой, в которой просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований, ссылаясь на неполное исследование судом вопросов, входящих в предмет доказывания по настоящему делу.

В апелляционной жалобе ее податель указывает, что судом не исследован вопрос о том, какие именно права и законные интересы общества нарушены оспариваемым предписанием, то есть суд не оценил предписание по правилам главы 24 АПК РФ. Податель жалобы считает необоснованной ссылку суда на рабочий проект, получивший положительное заключение государственной экологической экспертизы, поскольку положения статьи 12 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" являются приоритетными и обязательными для исполнения. По мнению Департамента Росприроднадзора, проектные решения и заключения Государственной экологической экспертизы утратили свою актуальность и требуют переоформления в соответствии с абзацем 6 части 5 статьи 18 Федерального закона от 23.11.199 N 174-ФЗ "О государственной экологической экспертизе".

Общество с приведенными в апелляционной жалобе доводами не согласилось, представило отзыв с возражениями, позицию Департамента считает ошибочной и основанной на неверном толковании законодательства об экологической экспертизе. Решение суда считает законным и обоснованным.

Приведенная в отзыве на апелляционную жалобу позиция поддержана представителем заявителя, принимавшем участие в судебном заседании.

Заинтересованное лицо, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещено надлежащим образом, представителей для участия в заседании суда апелляционной инстанции не направило, что не является препятствием для рассмотрения дела судом на основании части 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в соответствии со статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (АПК РФ).

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, Департаментом Росприроднадзора по Уральскому федеральному округу на основании приказа от 01.11.2017 N 1892 в отношении общества "ВИЗ-Сталь" проведена плановая выездная проверка.

В ходе проверки установлено нарушение, выразившееся в реализации проекта рекультивации полигона "Лесной" с отступлениями от проектной документации, получившей положительное заключение Государственной экологической экспертизы, и по истечении срока действия положительного заключения Государственной экологической экспертизы.

По результатам проверки составлен акт проверки от 25.12.2017 N 684.

По факту выявленных нарушений Департаментом Росприроднадзора выдано предписание N 684-4 от 25.12.2017, которым обществу предписано в срок до 12.04.2019 обеспечить разработку проектной документации вывода из эксплуатации объекта захоронения отходов "Полигон твердых промышленных отходов "Лесной", предусматривающую рекультивацию земель, нарушенных при размещении отходов I - V классов опасности (работы по восстановлению нарушенных земель в порядке, установленном законодательством Российской Федерации). При разработке проектной документации рассмотреть в проектных решениях наличие законодательного запрета на захоронение отходов в границах населенного пункта - Муниципального образования "город Екатеринбург" и судьбу захороненных отходов на текущий момент. Представить разработанную проектную документацию для прохождения государственной экологической экспертизы с целью обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы и комплексности оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности и его последствий. В случае устранения правонарушения иным законным способом представить в Департамент Росприроднадзора материалы, подтверждающие такое устранение (т. 1 л.д. 14).

Не согласившись с данным предписанием, общество "ВИЗ-Сталь" обратилось в арбитражный суд с требованием о признании предписания недействительным.

Суд первой инстанции при рассмотрении дела в порядке, предусмотренном главой 24 АПК РФ, установил совокупность оснований для признания оспариваемого предписания недействительным и удовлетворил заявленные требования.

Исследовав представленные в материалы дела доказательства, обсудив доводы жалобы и отзыва, заслушав представителя заявителя, апелляционный суд полагает, что решение суда первой инстанции вынесено законно, обоснованно и подлежит оставлению в силе по следующим основаниям.

Из системного толкования части 1 статьи 198, статьи 201 АПК РФ следует, что для признания недействительным ненормативного правового акта необходимо наличие совокупности следующих условий: несоответствие оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение данным актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности.

При рассмотрении судом дел о признании недействительными предписаний государственных органов в предмет доказывания входят вопросы о наличии у органа, издавшего предписание, соответствующих полномочий, соответствие предписания положениям законодательных и иных нормативных актов, нарушение прав заявителя оспариваемым предписанием.

Исходя из совокупности положений части 1 статьи 66 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", пунктов 4, 5.1, 5.1.3 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N 400, Административного регламента исполнения Федеральной службой по надзору в сфере природопользования государственной функции по осуществлению федерального государственного экологического надзора, утвержденного Приказом Минприроды России от 29.06.2012 N 191, суд первой инстанции правомерно указал, что оспариваемого предписание выдано уполномоченным государственным органом и в пределах его компетенции.

Как следует из акта проверки и оспариваемого предписания, основанием для его принятия послужили выводы Департамента Росприроднадзора о том, что реализация проекта рекультивации полигона "Лесной" осуществлялась обществом с отступлением от согласованных проектных решений, следовательно, положительное заключение государственной экологической экспертизы утратило юридическую силу. Нарушение проектных решений Департамент Росприроднадзора усматривает в том, что в нарушение законодательно установленного запрета (статья 12 Федерального закона "Об отходах производства и потребления"), Заключения экспертной комиссии государственной экологической экспертизы по рабочему проекту "Рекультивация полигона "Лесной", обществом осуществлялось захоронение отходов на объекте - полигон твердых промышленных отходов "Лесной".

В качестве правового основания для выдачи предписания Департамент Росприроднадзора сослался на положения статьи 18 Федерального закона от 23.11.1995 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе".

Суд первой инстанции, признавая оспариваемое предписание недействительным, правомерно руководствовался следующим.

В соответствии с частью 1 статьи 34 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон N 7-ФЗ) размещение, проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация, консервация и ликвидация зданий, строений, сооружений и иных объектов, оказывающих прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду, осуществляются в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды. При этом должны предусматриваться мероприятия по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности.

Юридические и физические лица, осуществляющие эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, обеспечивают соблюдение нормативов качества окружающей среды на основе применения технических средств и технологий обезвреживания и безопасного размещения отходов производства и потребления, обезвреживания выбросов и сбросов загрязняющих веществ, а также наилучших доступных технологий, обеспечивающих выполнение требований в области охраны окружающей среды, проводят мероприятия по восстановлению природной среды, рекультивации земель, благоустройству территорий в соответствии с законодательством (часть 1 статьи 39 Закона N 7-ФЗ).

В соответствии со статьей 11 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон N 89-ФЗ) юридические лица и индивидуальные предприниматели при эксплуатации зданий, сооружений и иных объектов, связанной с обращением с отходами, обязаны соблюдать федеральные нормы и правила и иные требования в области обращения с отходами.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 23.11.1995 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (далее - Закон N 174-ФЗ) экологическая экспертиза - установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду.

Согласно пункту 7.2 статьи 11 Федерального закона "Об экологической экспертизе" от 23.11.1995 N 174-ФЗ (далее - ЗаконN 174-ФЗ) проектная документация объектов, используемых для размещения и (или) обезвреживания отходов I - V классов опасности, в том числе проектная документация на строительство, реконструкцию объектов, используемых для обезвреживания и (или) размещения отходов I - V классов опасности, а также проекты вывода из эксплуатации указанных объектов, проекты рекультивации земель, нарушенных при размещении отходов I - V классов опасности, и земель, используемых, но не предназначенных для размещения отходов I - V классов опасности.

В соответствии со статьей 18 Закона N 174-ФЗ заключением государственной экологической экспертизы является документ, уготовленный экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, содержащий обоснованные выводы о соответствии документов и (или) документации, основывающих намечаемую в связи е реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, одобренный квалифицированным большинством списочного состава указанной экспертной комиссии и соответствующий заданию на проведение экологической экспертизы, выдаваемому федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Заключение, подготовленное экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, после его утверждения федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органами государственной власти субъектов Российской Федерации приобретает статус заключения государственной экологической экспертизы, утверждение заключения, подготовленного экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, является актом, подтверждающим соответствие порядка проведения государственной экологической экспертизы требованиям настоящего Федерального закона и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

Положительное заключение государственной экологической экспертизы теряет юридическую силу в случае, в том числе, реализации объекта государственной экологической экспертизы с отступлениями от документации, получившей положительное заключение государственной экологической экспертизы, и (или) в случае внесения изменений в указанную документацию.

В соответствии со статьей 12 Закона N 174-ФЗ (в редакции Федерального закона от 21.12.2004 N 172-ФЗ) обязательной государственной экологической экспертизе объектов регионального уровня, проводимой федеральным органом исполнительной власти и его территориальными органами в области экологической экспертизы, подлежали проекты рекультивации земель, нарушенных в результате геологоразведочных, добычных, взрывных и иных видов работ.

Следовательно, на момент разработки проекта рекультивации полигона "Лесной" требовалась обязательная государственная экспертиза такого проекта, которая проводилась территориальным органом федерального органа исполнительной власти в области экологической экспертизы.

При рассмотрении дела судом установлено, что на балансе заявителя находился объект размещения твёрдых промышленных отходов "Лесной", расположенный 4,5 км южнее пос. Широкая речка Верх-Исетского района г. Екатеринбурга. За время эксплуатации с 1965 года на полигоне скопилось около 160000 куб. м. промышленных отходов. Ежегодное поступление -1800-2400 тонн отходов. Уплотнение отходов и планировка поверхности производится бульдозером.

В 2003 году по техническому заданию ООО "ВИЗ-Сталь" организацией ООО "Уральский Водоканалпроект" разработан проект Рекультивации полигона "Лесной" твердых промотходов. Проектом предусмотрены ряд технических решений, рекомендуемые проектной организацией к реализации:

- планировка территории для организации поверхностного стока с территории полигона;

- устройство изолирующего слоя из почвенно-растительного грунта толщиной 0,2 м с посадкой по поверхности многолетних трав;

- создание геохимического барьера - рекомендованный вариант: засыпка извести в расчищенные дренажные канавы в районе скважин 2л-20э и следующая забивка канав суглинистым грунтом.

На основании задания на выполнение рабочего проекта рекультивации полигона промотходов, рекультивацию намечается осуществить в два этапа: технический - планировка поверхности свалки до проектных отметок, устройство вотирующего слоя и нанесение почвенного слоя; биологический - посев трав на поверхности полигона.

Технический этап рекультивации в соответствии с проектом включает в себя: расчистку прилегающей территории от мусора; очистку от кустарников в северной восточной частях полигона; создание геохимического барьера из известняка в юго- восточной части полигона; забивку канав к западу и востоку от полигона глинистым грунтом; планировку поверхности и формирование тела полигона до проектных отметок за счет размещения промышленных отходов предприятия; устройство на спланированной поверхности изолирующего суглинистого и почвенного слоев.

Биологический этап рекультивации в соответствии с проектом включает в себя: биологический этап рекультивации включает подбор ассортимента трав, подготовку почвы, посев трав и уход за посевами и длится 3 года.

Продолжительность строительства в соответствии с проектной документацией: общий срок технической рекультивации полигона составляет 7 месяцев, в том числе 1 месяц подготовительный период, биологический этап рекультивации - 3 года. Указанные сроки являются рекомендательными и должны уточняться от реального финансирования при заключении договора подряда и с учетом требований природоохранных органов.

Приказом Управления Росприроднадзора по Свердловской области от 08.12.2006 N 1786 утверждено заключение экспертной комиссии государственной экологической экспертизы, по рабочему проекту "Рекультивация полигона "Лесной" твердых промотходов ООО "ВИЗ-Сталь" (далее - Заключение).

В соответствии с Заключением технический этап рекультивации включает в себя: расчистку прилегающей территории от мусора; очистку от кустарников в северной восточной частях полигона; создание геохимического барьера из известняка в юго-восточной части полигона; забивку канав к западу и востоку от полигона глинистым грунтом; планировку поверхности и формирование тела полигона до проектных отметок; устройство на спланированной поверхности изолирующего суглинистого и почвенного слоев.

Планировка поверхности полигона, согласно Заключению, производится экскаватором и бульдозером до уклона i=0,01 во всех направлениях от центра к периметру с уплотнением трамбовочной плитой. Отметка верха полигона после планировки будет 298,0 м. Планировка поверхности свалки с созданием данного уклона позволит обеспечить нормальные условия для стока атмосферных осадков.

Проанализировав содержание Заключения, Департамент пришел к выводу о том, что Заключение не содержит информации о возможности захоронения отходов на полигоне "Лесной", как на момент выдачи (2006 год), так и на момент проверки.

Департаментом Росприроднадзора по результатам рассмотрения представленной обществом учетной документации, формы статистической отчетности 2-тп (отходы), результатов инвентаризации за 2015, 2016 годы, сделан вывод о том, что с момента инвентаризации, проведенной в 2003 году для разработки проекта рекультивации и до 31.12.2016, в нарушение запрета, предусмотренного статьей 12 Закона об отходах производства и потребления, общество осуществило захоронение отходов в количестве 1128,26 м. куб. на полигоне твердых промышленных отходов "Лесной".

Поскольку, по мнению заинтересованного лица, реализация проекта рекультивации полигона "Лесной" осуществлялась заявителем с отступлением от согласованных проектных решений, Департаментом Росприроднадзора сделан вывод об утрате юридической силы положительного заключения государственной экологической экспертизы, послуживший основанием для выдачи оспариваемого предписания N 684-4 от 25.12.2017.

Суд первой инстанции, исследовав представленные в дело доказательства, в том числе рабочий проект "Рекультивации полигона "Лесной" твердых промотходов ООО "ВИЗ-Сталь" (т. 1 л.д. 96-147), установил, что по результатам государственной экологической экспертизы указанного проекта рекультивации обществом было получено положительное заключение экспертной комиссии, утвержденное приказом Управления Росприроднадзора по Свердловской области от 08.12.2006, которое в установленном порядке не оспорено и применительно к положениям части 5 статьи 18 Закона N 174-ФЗ не утратило юридическую силу.

Статьей 16 Федерального закона от 30.12.2008 N 309-ФЗ "О внесении изменений в статью 16 Федерального закона "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" внесены изменения в Федеральный закон "Об экологической экспертизе", которыми статья 11 дополнена подпунктом 7.2, в соответствии с которым объектом государственной экологической экспертизы федерального уровня является проектная документация объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов I - V класса опасности.

Согласно пункту 6 статьи 49 Федерального закона N 309-ФЗ положение подпункта 7.2 статьи 11 Федерального закона от 23 ноября 1995 года N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (в редакции настоящего Федерального закона) не применяется к объектам, которые связаны с размещением и обезвреживанием отходов и введены в эксплуатацию или разрешение на строительство которых выдано до дня вступления в силу настоящего Федерального закона".

Учитывая, что общество начало реализацию проекта рекультивации полигона "Лесной" в трехгодичный срок (срок действия утвержденного положительного заключения государственной экологической экспертизы), а федеральные законы, иные нормативные правовые акты, регулирующие деятельность в области обращения с отходами, не предусматривают обязательности проведения повторной государственной экологической экспертизы проектной документации реализуемого (не оконченного) проекта рекультивации, суд обоснованно поддержал позицию заявителя об отсутствии у Департамента оснований для выдачи предписания с требованием вновь разработать проектную документацию вывода из эксплуатации объекта захоронения отходов "Полигон твердых промышленных отходов "Лесной", предусматривающую рекультивацию земель, нарушенных при размещении отходов I - V класса опасности, и представить разработанную проектную документацию для прохождения государственной экологической экспертизы.

Доводы Департамента Росприроднадзора относительно захоронения обществом отходов на спорном полигоне в нарушение запрета, установленного частью 5 статьи 12 Закона N 89-ФЗ, апелляционным судом не принимаются.

В данном случае проектом рекультивации полигона промышленных отходов "Лесной", имеющим положительное заключение государственной экологической экспертизы, прямо предусмотрено размещение промышленных отходов предприятия до уровня проектных отметок. Проектная отметка (отметка верха полигона) согласно утвержденному проекту составляет 298 м. Планировка поверхности полигона до проектных отметок является мероприятием, направленным на защиту подземных вод от влияния полигона, позволяющим обеспечить нормальные условия для стока атмосферный осадков (поверхностного стока).

Согласно проектным решениям по техническому этапу рекультивации предполагается, что формирование тела полигона до проектных отметок обеспечивается за счет засыпки техногенным грунтом (отходами), на что прямо указано в рабочем проекте.

Следовательно, обществом не допущено отступлений от проектной документации при рекультивации полигона "Лесной", технический и биологический этапы рекультивации выполнены в соответствии с проектом, прошедшим государственную экологическую экспертизу. Сроки проведения работ, предусмотренные в проектной документации, являются рекомендательными.

Выводы суда первой инстанции относительно незаконности выданного предписания и отсутствия оснований для его выдачи подробно мотивированы в судебном акте, базируются на нормах действующего законодательства. Оснований для иных суждений апелляционный суд не усматривает.

С учетом изложенного вывод суда первой инстанции о незаконности оспариваемого предписания апелляционный суд считает правильным, соответствующим установленным по делу обстоятельствам и основанным на правильном применении норм материального права.

Все представленные в материалах дела доказательства оценены судом первой инстанции с точки зрения их относимости, допустимости, достоверности, а также достаточности и взаимной связи надлежащим образом, результаты этой оценки отражены в судебном акте.

Доводы Департамента Росприроднадзора о том, что права заявителя оспариваемым предписанием не нарушены, подлежат отклонению, поскольку оспариваемым предписанием на общество, в отсутствие законных оснований, возложены обязанности, выполнение которых повлечет для предприятия дополнительные затраты.

В целом приведенные в жалобе доводы судом апелляционной инстанции отклоняются, так как не свидетельствуют о неправильном применении судом первой инстанции норм права; не содержат фактов, которые имеют юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияют на обоснованность и законность решения, но не были учтены судом, либо опровергают выводы суда первой инстанции.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены судебного акта, судом первой инстанции не допущено.

На основании вышеизложенного обжалуемое решение суда первой инстанции отмене не подлежит, в удовлетворении апелляционной жалобы следует отказать.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Свердловской области от 22 мая 2018 года по делу N А60-12505/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Уральскому федеральному округу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Свердловской области

Председательствующий

Л.Х. Риб

Судьи

Н.В. Варакса Е.Ю. Муравьева