Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 4 сентября 2018 г. N 02АП-5935/18

г. Киров

04 сентября 2018 г.

Дело N А31-5508/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 03 сентября 2018 года.

Полный текст постановления изготовлен 04 сентября 2018 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Минаевой Е.В.,

судей Кононова П.И., Щелокаевой Т.А.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Глазыриной Н.С.

в отсутствие представителей сторон,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу администрации городского округа город Кострома Костромской области

на решение Арбитражного суда Костромской области от 09.06.2018 по делу N А31-5508/2018, принятое судом в составе судьи Сизова А.В.,

по заявлению администрации городского округа город Кострома Костромской области (ОГРН 1024400534619; ИНН 4401012770)

к инспекции по охране объектов культурного наследия Костромской области (ОГРН 1164401050220; ИНН 4401168294)

о признании недействительным ненормативного правового акта.

установил:

администрация городского округа город Кострома Костромской области (далее - заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Костромской области с заявлением о признании недействительным предписания инспекции по охране объектов культурного наследия Костромской области (далее - ответчик, Инспекция, надзорный орган) от 26.01.2018 N 353-17(18)/01-КС об устранении выявленных нарушений.

Решением Арбитражного суда Костромской области от 09.06.2018 в удовлетворении требований заявителя отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, Администрация обратилась во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт.

Заявитель указывает, что он не является надлежащим субъектом вменяемого нарушения требований законодательства об охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации. Из апелляционной жалобы следует, что Управление имущественных и земельных отношений администрации города Костромы (далее - Управление), как функциональный орган Администрации, осуществляющий от имени города Костромы реализацию прав владения, пользования и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности города Костромы, несет ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на него полномочий.

Заявитель считает, что предписание Инспекции выдано с нарушением требований законодательства. По мнению Администрации, ответчик должен был провести внеплановую проверку, однако провел мероприятие по контролю за состоянием объекта культурного наследия. Кроме того, Инспекция выдала предписание на основании акта осмотра без проведения проверочных процедур, в том числе без издания распоряжения (приказа) о проведении проверки, без составления акта проверки, что является грубым нарушением проведения проверки и влечет недействительность спорного ненормативного акта в силу положений статьи 20 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ).

Администрация отмечает, что Инспекцией без соответствующего акта, равно как и экспертного заключения, могла быть дана ненадлежащая оценка состояния объекта культурного наследия, расположенного по адресу: город Кострома, ул. Первое Мая, д. 26, (дом был признан находящимся в неудовлетворительном состоянии) и действий (бездействия) Администрации по содержанию и использованию объекта культурного наследия.

Инспекция в отзыве на апелляционную жалобу возражает против удовлетворения заявленных требований, просит решение суда первой инстанции оставить без изменения.

Стороны явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривается в отсутствие представителей сторон.

Законность решения Арбитражного суда Костромской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов настоящего дела и установлено судом первой инстанции, 26.01.2018 Инспекцией в адрес Администрации было выдано предписание N 353-17(18)/01-КС об устранении выявленных нарушений обязательных требований, предъявляемых к собственнику или иному законному владельцу объекта культурного наследия либо земельного участка, водного объекта или его части, в границах которых располагается объект археологического наследия, объекта недвижимого имущества, расположенного в зонах охраны объектов культурного наследия.

Данное предписание выдано надзорным органом по результатам проведения контрольного мероприятия, проведенного на основании задания временно исполняющего обязанности начальника Инспекции 11.12.2017 N 353-17 на объекте культурного наследия регионального значения "Дом жилой А.И. Солодовникова, 1-я пол. ХIХ в.", расположенного по адресу: г. Кострома, ул. Первое Мая, д. 26. Названным предписанием заявителю указано на необходимость устранения нарушения требований подпунктов 1, 8 пункта 1 статьи 47.3 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Закон N 73-ФЗ).

Не согласившись с предписанием Инспекции, Администрация обратилась в Арбитражный суд Костромской области с рассматриваемым в рамках настоящего дела заявлением.

Отказывая в удовлетворении требований Администрации, Арбитражный суд Костромской области исходил из того, что оспариваемое предписание не противоречит требованиям действующего законодательства и не нарушает права и законные интересы заявителя.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из нижеследующего.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

Отсутствие предусмотренной статьей 198 АПК РФ совокупности условий, необходимой для оспаривания ненормативного правового акта, действия, решения, влечет в силу части 3 статьи 201 АПК РФ отказ в удовлетворении заявленных требований.

Оспариваемое предписание оценивается арбитражным судом на момент его выдачи. При оценке вопроса о законности предписания помимо полномочий вынесшего это предписание органа и оснований для проведения контрольных мероприятий выяснению подлежит наличие у заявителя обязанности по соблюдению указанных в предписании положений закона и проведению требуемых мероприятий.

Отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации являются предметом регулирования Закона N 73-ФЗ.

Согласно статье 6 названного Закона под государственной охраной объектов культурного наследия понимается система правовых, организационных, финансовых, материально-технических, информационных и иных принимаемых органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в пределах их компетенции мер, направленных, в том числе на предотвращение их разрушения или причинения им вреда.

Пунктом 18 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) определено, что сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности городского округа, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории городского округа отнесены к вопросам местного значения городского округа.

Аналогичное положение об отнесении указанных вопросов к вопросам местного значения закреплено в пункте 19 части 1 статьи 10 Устава города Костромы.

В соответствии со статьей 25 Устава города Костромы структуру органов местного самоуправления города Костромы составляют: Дума города Костромы, Глава города Костромы, Администрация города Костромы, Контрольно-счетная комиссия города Костромы.

Согласно статье 41 Устава города Костромы Администрация является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования, наделенным данным Уставом собственными полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Костромской области.

Отраслевые (функциональные) органы Администрации входят в ее структуру и не являются органами местного самоуправления.

В области управления муниципальным имуществом Администрация от имени города Костромы владеет, пользуется и распоряжается муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, настоящим Уставом и порядком, установленным Думой города Костромы; обеспечивает проведение мероприятий по сохранению, использованию и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности города Костромы (пункты 1, 10 части 3 статьи 42 Устава города Костромы).

Постановлением Администрации от 23.03.2015 N 604 утверждено Положение об Управлении имущественных и земельных отношений Администрации города Костромы.

В соответствии с указанным Положением Управление как функциональный орган Администрации осуществляет от имени города Костромы реализацию прав владения, пользования и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности города Костромы, а также обеспечивает реализацию прав граждан на жилище.

Названное положение, как обоснованно указано судом первой инстанции, содержит исчерпывающий перечень полномочий Управления. Сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности города Костромы (пункт 18), определенное Законом N 131-ФЗ как самостоятельный, не связанный с полномочиями владения, пользования и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа (пункт 3), вопрос местного значения, не отнесено к полномочиям Управления.

Принимая во внимание изложенные нормы права, суд апелляционной инстанции признает обоснованным вывод арбитражного суда первой инстанции о том, что сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности муниципального образования городской округ город Кострома, является обязанностью Администрации.

Именно на заявителе лежит обязанность по соблюдению требований законодательства об охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации. Иная позиция заявителя апелляционной жалобы несостоятельна, основана на неправильном толковании вышеприведенных норм права.

Порядок осуществления государственного надзора за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия регламентирован положениями статьи 11 Закона N 73-ФЗ.

В соответствии с пунктом 1 названной статьи Закона N 73-ФЗ под государственным надзором за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия понимаются деятельность уполномоченных федерального органа исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями и физическими лицами требований, установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в области охраны объектов культурного наследия, посредством организации и проведения проверок указанных лиц, мероприятий по контролю за состоянием объектов культурного наследия, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, в том числе выдача обязательных для исполнения предписаний об отмене решений органов государственной власти или органов местного самоуправления, принятых с нарушением настоящего Федерального закона, или о внесении в них изменений, и деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и физическими лицами своей деятельности.

Согласно пункту 7 статьи 11 Закона N 73-ФЗ мероприятия по контролю за состоянием объектов культурного наследия и систематическое наблюдение в отношении объектов культурного наследия федерального значения, объектов культурного наследия регионального значения, объектов культурного наследия местного (муниципального) значения, выявленных объектов культурного наследия проводятся должностными лицами органов охраны объектов культурного наследия на основании заданий органа охраны объектов культурного наследия. Порядок выдачи задания и его форма устанавливаются соответствующим органом охраны объектов культурного наследия.

Мероприятия по контролю за состоянием объектов культурного наследия относятся к мероприятиям по контролю без взаимодействия с юридическими лицами.

В силу части 2 статьи 8.3 Закона N 294-ФЗ мероприятия по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями проводятся уполномоченными должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля в пределах своей компетенции на основании заданий на проведение таких мероприятий, утверждаемых руководителем или заместителем руководителя соответствующего органа.

Аналогичные положения содержатся в административном регламенте исполнения Инспекцией по охране объектов культурного наследия Костромской области государственной функции по осуществлению государственного надзора за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия, расположенных на территории Костромской области, утвержденном приказом Инспекции от 17.08.2016.

В соответствии с пунктами 7, 12 названного административного регламента государственная функция осуществляется посредством организации и проведения плановых проверок, внеплановых проверок, мероприятий по контролю за состоянием объектов культурного наследия, систематическому наблюдению; по результатам исполнения государственной функции, в том числе мероприятий по контролю за состоянием объектов культурного наследия составляется предписание.

Из материалов настоящего дела следует, что оспариваемое Администрацией предписание вынесено надзорным органом по результатам контрольного мероприятия 26.01.2018 на объекте культурного наследия регионального значения "Дом жилой А.И. Солодовникова, 1-я пол. ХIХ в.", расположенного по адресу: г. Кострома, ул. Первое Мая, д. 26.

Соответственно, данное предписание выдано Инспекцией в пределах предоставленных полномочий по контролю за состоянием объектов культурного наследия с соблюдением требований действующего законодательства.

Из материалов настоящего дела видно, что предписание надзорного органа от 26.01.2018 N 353-17(18)/01-КС является повторным.

Решением Арбитражного суда Костромской области от 12.02.2018 по делу N А31-14528/2017 ранее выданное предписание от 11.09.2017 N 179-17/01-КС, содержащее аналогичные требования, признано законным. Указанное решение оставлено без изменения Постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 28.04.2018 и Постановлением Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 24.08.2018.

Постановлением Свердловского районного суда г. Костромы от 14.02.2018 по делу N 5-61/2018 Администрация признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 18 ст. 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, за невыполнение в установленный срок законного предписания органа, осуществляющего государственный надзор за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия (предписание инспекции от 11.09.2017 N 179-17/01-КС), и назначено наказание в виде штрафа в размере 55 000 (пятьдесят тысяч) рублей.

Решением Костромского областного суда от 30.11.2017 по делу об административном правонарушении N 7-798/2017 постановление Свердловского районного суда г. Костромы от 25.10.2017 по делу N 5-503/2017 оставлено без изменения, жалоба Администрации - без удовлетворения. В мотивировочной части указанного решения судом сделан вывод о законности и обоснованности предписания.

Позиция заявителя о необходимости распространения на рассматриваемые в рамках настоящего дела отношения требований Закона N 294-ФЗ в части оснований проведения проверок, порядка их назначения, не основана на законе. Указание заявителя на обращение заинтересованного лица как основание проведения спорного контрольного мероприятия ошибочно, факт наличия задания подтвержден материалами дела.

Ссылка заявителя жалобы в подтверждение своей позиции по данному делу на судебную практику подлежит отклонению, поскольку приведенные судебные акты приняты с учетом обстоятельств конкретных дел, отличных от рассматриваемого, и не имеют преюдициального значения для данного спора.

Предоставленная действующим законодательством возможность взаимодействия с экспертами, экспертными организациями при проведении контрольных мероприятий является правом надзорного органа, а не обязанностью. В рассматриваемом случае оценка состояния спорного объекта культурного наследия (неудовлетворительное состояние здания) подтверждается материалами дела и специальных историко-архитектурных или строительных знаний не требует.

Ссылка заявителя, что критерием отнесения объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, к объектам культурного наследия, находящимся в неудовлетворительном состоянии для объекта культурного наследия, являющегося многоквартирным жилым домом, является признание объекта аварийным в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации, неприменима в данном деле исходя из сути и содержания оспариваемого предписания, выданного в рамках реализации полномочий по контролю за состоянием объектов культурного наследия.

Постановление Правительства Российской Федерации от 29.06.2015 N 646, которым утверждены критерии отнесения объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, к объектам культурного наследия, находящимся в неудовлетворительном состоянии, принято в соответствии с пунктом 4 статьи 50.1 Федерального закона N 73-ФЗ и применяется, как следует из данной нормы закона, при решении вопроса распоряжения объектами культурного наследия, находящимися в неудовлетворительном состоянии. Вместе с тем акт осмотра от 12.12.2017 N 353-17/К составлялся должностными лицами Инспекции как результат контрольного мероприятия для принятия мер по фактам выявленных нарушений.

Оспариваемым предписанием Администрации указано на необходимость устранения нарушений положений подпунктов 1, 8 пункта 1 статьи 47.3 Закона N 73-ФЗ. Требования о сохранении объекта культурного наследия сформулированы в соответствии с положениями названного Закона, направлены на недопущение ухудшения состояния спорного объекта, являются исполнимыми, прав и законных интересов заявителя не нарушают.

Согласно части 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Повторно исследовав представленные в дело доказательства, суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что в рассматриваемом случае отсутствует предусмотренная статьями 198, 201 АПК РФ совокупность условий, необходимых для признания незаконным оспариваемого предписания.

Апелляционным судом проверены все доводы апелляционной жалобы, однако они не опровергают выводов суда и не свидетельствуют о правомерности позиции заявителя, в этой связи отклоняются как не влияющие на правильность принятого судебного акта.

При таких обстоятельствах решение Арбитражного суда Костромской области от 09.06.2018 по делу N А31-5508/2018 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу Администрации - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Вопрос о взыскании государственной пошлины по апелляционной жалобе не рассматривался, так как на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации заявитель освобожден от ее уплаты.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Костромской области от 09.06.2018 по делу N А31-5508/2018 оставить без изменения, а апелляционную жалобу администрации городского округа город Кострома Костромской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Костромской области.

Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1-291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.

Председательствующий

Е.В. Минаева

Судьи

П.И. Кононов Т.А. Щелокаева