Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11 сентября 2018 г. N 17АП-10608/18

г. Пермь

11 сентября 2018 г.

Дело N А60-15877/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 06 сентября 2018 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 11 сентября 2018 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Семенова В.В.,

судей Дюкина В.Ю., Поляковой М.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Поповой О.С.,

при участии:

от заявителя - Суевалова А.С., представитель по доверенности, паспорт, Сафиуллин Р.Р., предприниматель, паспорт,

от заинтересованного лица (Министерства строительства и развития инфраструктуры Свердловской области) - не явились,

от заинтересованного лица (Администрации города Екатеринбурга) - Братанчук Д.В. представитель по доверенности, служебное удостоверение,

(лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 АПК РФ, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда),

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заинтересованного лица, Администрации города Екатеринбурга,

на решение Арбитражного суда Свердловской области

от 06 июня 2018 года,

принятое судье Парамоновой В.В.

по делу N А60-15877/2018

по заявлению индивидуального предпринимателя Сафиуллина Радика Рашитовича (ИНН 666300693070, ОГРН 313668614700059)

к Министерству строительства и развития инфраструктуры Свердловской области, Администрации города Екатеринбурга

об оспаривании приказа об отказе в предоставлении разрешения на условно-разрешенный вид использования земельного участка,

установил:

Индивидуальный предприниматель Сафиуллин Радик Рашитович (далее - заявитель, предприниматель) обратился в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением к Министерству строительства и развития инфраструктуры Свердловской области (далее - заинтересованное лицо 1, Министерство) и Администрации города Екатеринбурга (далее - заинтересованное лицо 2, Администрация), в котором просит:

1. Признать Приказ N 1413-П от 28.12.2017 Министерства строительства и развития инфраструктуры Свердловской области об отказе в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования "магазины" земельного участка с кадастровым номером 66:41:0109068:69, расположенного в г. Екатеринбурге, пр. Космонавтов, 136, находящегося в территориальной зоне Ж-2.1 (зона индивидуальных жилых домов городского типа) - незаконным.

2. Обязать Администрацию города Екатеринбурга устранить допущенное нарушение путем предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования "магазины" земельного участка с кадастровым номером 66:41:0109068:69, расположенного в г. Екатеринбурге, пр. Космонавтов, 136, находящегося в территориальной зоне Ж-2.1 (зона индивидуальных жилых домов городского типа).

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 06 июня 2018 года заявленные требования удовлетворены, суд решил:

1. Заявленные требования удовлетворить.

2. Признать Приказ Министерства строительства и развития инфраструктуры Свердловской области N 1413-П от 28.12.2017 об отказе в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования "магазины" земельного участка с кадастровым номером 66:41:010968:69, расположенного в г. Екатеринбурге, пр. Космонавтов, 136, незаконным.

3. Обязать Администрацию города Екатеринбурга устранить допущенные нарушения прав и законных интересов индивидуального предпринимателя Сафиуллина Радика Рашитовича.

4. В порядке распределения судебных расходов (статья 110 АПК РФ) взыскать с Министерства строительства и развития инфраструктуры Свердловской области в пользу индивидуального предпринимателя Сафиуллина Радика Рашитовича 150 рублей, в возмещение расходов по уплате государственной пошлины.

5. В порядке распределения судебных расходов (статья 110 АПК РФ) взыскать с Администрации города Екатеринбурга в пользу индивидуального предпринимателя Сафиуллина Радика Рашитовича 150 рублей, в возмещение расходов по уплате государственной пошлины.

6. Возвратить индивидуальному предпринимателю Сафиуллину Радику Рашитовичу из федерального бюджета государственную пошлину в размере 5 700 рублей, излишне уплаченную по чек-ордеру от 21.03.2018.

Администрация с решением суда первой инстанции не согласилась, согласно апелляционной жалобе считает, что решение Арбитражного суда Свердловской области от 06.06.2018 по делу N А60-15877/2018 подлежит отмене, удовлетворение заявленных требований подлежит оставлению без удовлетворения.

В качестве доводов апелляционной жалобы Администрация указывает, что правовая позиция Верховного Суда Российской Федерации, изложенная в определении от 15.02.2018 N 37-АПГ17-5, в настоящем деле не применима; что вывод суда первой инстанции о том, что утверждение красных линий никак не отражается на правовом режиме земельного участка заявителя, является неверным; что при получении разрешения на условно разрешенный вид использования заявителем должны быть представлены документы, подтверждающие возможность использования земельного участка в соответствии с условно разрешенным видом использования.

Предприниматель представил отзыв на апелляционную жалобу, в котором против удовлетворения апелляционной жалобы возражал.

Министерство отзыв на апелляционную жалобу не представило, надлежащим образом извещенное о времени и месте судебного разбирательства, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явилось, что в силу части 3 статьи 156 АПК РФ не препятствует рассмотрению апелляционной жалобы его отсутствие.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (ранее и далее - АПК РФ).

Как следует из материалов дела и верно установлено судом первой инстанции, заявитель является собственником земельного участка, расположенного в г. Екатеринбург, ул. Космонавтов, 136, с кадастровым номером 66:41:0109068:69, с разрешённым использованием - земли жилой застройки (для жилищных нужд), площадью 1 149 кв.м и расположенного на нем жилого дома общей площадью 131,4 кв.м (литер А), что подтверждается свидетельствами о государственной регистрации права 66 АЖ 249624 от 20.12.2013, 66 АГ 033117 от 26.09.2007.

26.10.2017 предприниматель обратился в Министерство с заявлением о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования - под объект торговли (магазин) вышеуказанного земельного участка.

28.11.2017 Приказом N 1260-П были назначены публичные слушания по вопросу смены разрешенного использования земельного участка с основного на условно разрешенный - объект торговли (магазин).

18.12.2017 состоялись указанные публичные слушания, по итогам которых участники слушаний единогласно проголосовали за разрешение на смену разрешенного использования с основного на условно развешенный вид.

Приказом Министерства строительства и развития инфраструктуры Свердловской области N 1413-П от 28.12.2017 года заявителю было отказано в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования "магазин" земельного участка с кадастровым номером 66:41:0109068:69, расположенного в г. Екатеринбург, пр. Космонавтов, 136 - в связи с несоответствием проекту планировки и проекту межевания территории в границах улицы Шефской - проспекта Космонавтов - отвода железной дороги - Калиновского лесопарка, утвержденным Постановлением Администрации г. Екатеринбурга от 05.12.2014 N 3701, согласно которым земельный участок с кадастровым номером 66:41:0109068:69 входит в границы красных линий проспекта Космонавтов и предполагается для его расширения.

Полагая, что указанный отказ является незаконным и нарушает права и законные интересы заявителя, последний обратился в арбитражный суд.

В соответствии частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, возлагается на орган, который принял акт (часть 5 статьи 200 АПК РФ).

В свою очередь бремя доказывания нарушения прав в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности в силу статьи 65 АПК РФ возложено на заявителя.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что установление красных линий не является препятствием для смены основного вида использования земельного участка на условно разрешенный; что при обращении с заявлением о получении разрешения не требуется подтверждать возможность использования земельного участка в соответствии с условно разрешенным видом использования; что в связи с передачей полномочий восстановление нарушенных прав заявителя должна произвести Администрация.

Оценив представленные в материалы дела доказательства, доводы сторон по правилам статьи 71 АПК РФ, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

В силу пункта 2 части 1 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации (ГрК РФ) разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть, в том числе условно разрешенным.

Согласно части 6 указанной статьи предоставление разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства осуществляется в порядке, предусмотренном статьей 39 настоящего Кодекса.

В силу положений частей 1, 2, 8, 9, 12 статьи 39 ГрК РФ физическое или юридическое лицо, заинтересованное в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства направляет заявление о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования в комиссию.

Вопрос о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования подлежит обсуждению на публичных слушаниях. Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений настоящей статьи.

На основании заключения о результатах публичных слушаний по вопросу о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования комиссия осуществляет подготовку рекомендаций о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения с указанием причин принятого решения и направляет их главе местной администрации.

На основании указанных в части 8 настоящей статьи рекомендаций глава местной администрации в течение трех дней со дня поступления таких рекомендаций принимает решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения. Указанное решение подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещается на официальном сайте муниципального образования (при наличии официального сайта муниципального образования) в сети "Интернет".

Физическое или юридическое лицо вправе оспорить в судебном порядке решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения.

Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений.

В соответствии с пунктом 3 указанной статьи градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки.

Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования.

Согласно статье 25 Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург", действующих на момент обращения с заявлением о смене разрешенного использования земельного участка, указанный участок находился в зоне Ж-2.1. Это зона индивидуальных жилых домов городского типа.

Зона индивидуальных жилых домов городского типа Ж-2 выделена для обеспечения правовых условий формирования жилых кварталов из отдельно стоящих индивидуальных домов городского типа, как правило, на полном инженерном обеспечении (с подключением к централизованным сетям инженерного обеспечения).

Основные виды разрешенного использования:

для индивидуального жилищного строительства;

коммунальное обслуживание;

здравоохранение;

дошкольное, начальное и среднее общее образование;

спорт;

обеспечение внутреннего правопорядка;

земельные участки (территории) общего пользования.

Вспомогательные виды разрешенного использования:

обслуживание автотранспорта (парковки).

Условно разрешенные виды использования:

для индивидуального жилищного строительства (на земельных участках площадью, превышающей 5 000 кв.м); блокированная жилая застройка;

бытовое обслуживание;

культурное развитие;

религиозное использование;

амбулаторно-ветеринарное обслуживание;

магазины;

общественное питание;

гостиничное обслуживание;

объекты придорожного сервиса;

связь.

Таким образом, действующим градостроительным регламентом в муниципальном образовании город Екатеринбург на земельном участке, принадлежащем заявителю на праве собственности, допускается испрашиваемое им условно разрешенное использование земельного участка - "магазин".

В предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования было отказано в связи с несоответствием проекту планировки и проекту межевания территории в границах улицы Шефской - проспекта Космонавтов - отвода железной дороги - Калиновского лесопарка, утвержденным Постановлением Администрации города Екатеринбурга от 05.12.2014 N 3701. Указанные проекты в установленном порядке не оспорены, недействительными не признаны.

Согласно частям 1, 2, 5 статьи 41 ГрК РФ подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов.

Подготовка документации по планировке территории, предусмотренной настоящим Кодексом, осуществляется в отношении застроенных или подлежащих застройке территорий.

При подготовке документации по планировке территории может осуществляться разработка проектов планировки территории, проектов межевания территории и градостроительных планов земельных участков.

В соответствии с частью 1 статьи 42 ГрК РФ подготовка проекта планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления параметров планируемого развития элементов планировочной структуры, зон планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Проект планировки территории состоит из основной части, которая подлежит утверждению, и материалов по ее обоснованию (часть 2 статьи 42 ГрК РФ).

В соответствии со статьей 42 ГрК РФ красные линии утверждаются в составе проекта планировки территории.

Пунктами 10.1, 11 статьи 1 ГрК предусмотрено, что красные линии - линии, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования и (или) границы территорий, занятых линейными объектами и (или) предназначенных для размещения линейных объектов; линейные объекты - линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения.

Пунктом 12 статьи 1 ГрК РФ определены территории общего пользования как территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары).

Соответственно, красные линии отделяют территории общего пользования, которыми может беспрепятственно пользоваться неограниченный круг лиц (включая площади, улицы, проезды, набережные, скверы, бульвары), от других территорий, которые находятся или могут находиться в собственности физических и юридических лиц.

Установление красных линий в составе планировки территории обусловлено публично-правовыми целями градостроительной деятельности, направленными на устойчивое развитие территорий.

Части 2-6 статьи 42 ГрК РФ, устанавливают обязательные требования к составу и содержанию проекта планировки. Так, основная часть проекта планировки включает в себя чертеж или чертежи планировки территории, на которых отображаются красные линии; линии, обозначающие дороги, улицы, проезды, линии связи, объекты инженерной и транспортной инфраструктур, границы зон планируемого размещения объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, иных объектов капитального строительства.

Указанные нормы права позволяют сделать вывод о том, что целью составления документации по планировке территории является выделение как элементов существующей структуры, так и параметров планируемого развития элементов планировочной структуры, в частности, нанесению подлежат как существующие красные линии, так и линии, обозначающие планируемые к строительству дороги, улицы, проезды, линии связи, объекты инженерной и транспортной инфраструктуры.

Регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания, на что неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации (определения от 06.11.2003 N 387-О, от 15.07. 2010 N 931-О-О и от 25.02 2016 N 242-О).

Согласно проекту планировки и проекту межевания территории в границах улицы Шефской - проспекта Космонавтов - отвода железной дороги - Калиновского лесопарка, утвержденным Постановлением Администрации г. Екатеринбурга от 05.12.2014 N 3701, земельный участок с кадастровым номером 66:41:0109068:69 входит в границы красных линий проспекта Космонавтов, установленных для предполагаемого расширения проспекта.

Установление красной линии по земельному участку само по себе не создает препятствий в его использовании, поскольку в соответствии с положениями части 8 статьи 36 Градостроительного кодекса земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

Возможность продолжения прежнего использования земельных участков также прямо предусмотрена пунктом 4 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации.

По смыслу части 1 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки призваны обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территорий муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и т.п., которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников. Следовательно, задача органов муниципальных образований при разработке правил землепользования и застройки состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов, в установлении между ними разумного и справедливого баланса.

Таким образом, при принятии или изменении правил землепользования и застройки, которыми изменяется территориальное зонирование, содержание градостроительного регламента и, соответственно, разрешенное использование земельного участка, его собственник вправе продолжать использование этого участка, разрешенное до такого изменения, без какого-либо ограничения, в том числе по сроку, если только такое использование не создает опасности для перечисленных в части 8 статьи 36 Градостроительного кодекса объектов.

Однако суд апелляционной инстанции не может согласиться с выводом суда первой инстанции, что утверждение красных линий никак не отражается на правовом режиме земельного участка.

Суд считает, что установление красных линий в целях будущего расширения проспекта Космонавтов препятствует изменению условно разрешенного вида использования земельного участка, расположенного в пределах красных линий, поскольку предлагаемый вид использования - "магазин" не соответствует публичному интересу, связанному с развитием территории муниципального образования; установление красных линий должно фиксировать существующее положение, на изменение которого направлены действия заявителя по изменению условно разрешенного вида использования.

Не требует специальных знаний установление обстоятельства, что изменение условно разрешенного вида использования может привести, в том числе, к изменению рыночной стоимости земельного участка.

Отказ в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования является нарушением прав собственника земельного участка, поскольку лишает возможности дальнейшего использования земельного участка с изменением вида использования с основного на условно разрешенный. Однако, принимая во внимание, что данный отказ не противоречит нормам Градостроительного и Земельного кодекса, то обстоятельство, что данным приказом ограничиваются права собственника земельного участка, не может служить основанием для признания его незаконным.

Вместе с тем в данном случае объем ограничения права собственности общества в результате утверждения проекта планировки и проекта межевания территории увеличился по сравнению с ранее существовавшим. В связи с этим собственник земельных участков не лишен права заявлять требования применительно к пункту 7 статьи 23 Земельного кодекса (в настоящее время - статья 39.48 Земельного кодекса Российской Федерации), в том числе о выкупе у него земельных участков.

Данный правовой подход соответствует правовой позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 18.06.2013 N 136/13.

Указанные обстоятельства являются достаточными для установления отсутствия оснований для признания обжалуемого отказа незаконным, и обстоятельства необходимости или отсутствия необходимости представления заявителем документов, подтверждающих возможность использования спорного земельного участка в соответствии с условно разрешенным видом использования, не имеют значения в данном споре.

Определение Верховного Суда Российской Федерации от 15.02.2018 по делу N 37-АПГ15-5 в настоящем деле не применимо, поскольку в указанном деле имеются иные фактические обстоятельства, причиной отказа в получении разрешения на условно разрешенный вид использование было не установление красных линий.

Оспариваемый отказ непосредственно затрагивает права и законные интересы заявителя, но является законным и обоснованным и, соответственно, не может быть признан недействительным.

Таким образом, выводы суда первой инстанции, изложенные в решении, не соответствуют фактическим обстоятельствам, и соответственно имеются основания для отмены решения арбитражного суда первой инстанции, предусмотренные пунктом 3 части 1 статьи 270 АПК РФ.

Безусловные основания для отмены решения арбитражного суда первой инстанции, предусмотренные частью 4 статьи 270 АПК РФ, судом апелляционной инстанции не установлены.

При таких обстоятельствах, решение арбитражного суда следует отменить, в удовлетворении заявленных требований отказать.

Руководствуясь статьями 104, 110, 258, 268, 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражный суд Свердловской области от 06 июня 2018 года по делу N А60-15877/2018 отменить.

В удовлетворении заявленных требований отказать.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Свердловской области.

Председательствующий

В.В. Семенов

Судьи

В.Ю. Дюкин М.А. Полякова