Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 18 сентября 2018 г. N 11АП-12288/18

г. Самара

18 сентября 2018 г.

Дело N А49-3398/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 12 сентября 2018 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 18 сентября 2018 года.

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Рогалевой Е.М., судей Корнилова А.Б., Засыпкиной Т.С.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Рахматуллиной А.Н.,

с участием:

от заявителя - Головина С.А. (доверенность N 13 от 04.09.2018 г.),

от ответчика - Козлов А.А. (доверенность N 3121-2 от 03.09.2018 г.),

от третьих лиц - Макаров В.В. (паспорт),

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу государственного бюджетного учреждения Пензенской области "Безопасный регион"

на решение Арбитражного суда Пензенской области от 25 июня 2018 года по делу N А49-3398/2018 (судья Стрелкова Е.А.), принятое по заявлению государственного бюджетного учреждения Пензенской области "Безопасный регион" (ОГРН 1145837003234, ИНН 5837061569), г.Пенза,

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Пензенской области (ОГРН 1025801359539, ИНН 5836011815), г.Пенза,

третьи лица: Управление по регулированию контрактной системы и закупкам Пензенской области (ОГРН 1105836003668, ИНН 5836013749), г.Пенза,

гр. Макаров В.В., г. Пенза,

об оспаривании решения,

УСТАНОВИЛ:

Государственное бюджетное учреждение Пензенской области "Безопасный регион" (далее - ГБУ ПО "Безопасный регион", заявитель) обратилось в Арбитражный суд Пензенской области с заявлением, с учетом принятого судом уточнения требований, о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Пензенской области (далее - УФАС России по Пензенской области, антимонопольный орган, ответчик) от 26.12.2017 по жалобе N 5-05/298-2017 в части признания заказчика нарушившим статьи 8 и 33 Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ).

Решением Арбитражного суда Пензенской области от 25.06.2018 в удовлетворении заявленных требований отказано.

ГБУ ПО "Безопасный регион" обратилось с апелляционной жалобой, в которой, выразив несогласие с принятым судебным актом, просит отменить решение суда от 25.06.2018, принять по делу новый судебный акт, признать незаконным решение ответчика от 26.12.2017 по жалобе N 5-05/298-2017 в части признания заказчика нарушившим статьи 8 и 33 Закона N 44-ФЗ; признать незаконным предписание ответчика от 26.12.2017 по жалобе N 5-05/298-2017 об устранении нарушений законодательства о контрактной системе.

УФАС России по Пензенской области представило отзыв на апелляционную жалобу, в котором просит решение суда от 25.06.2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

В судебном заседании представители заявителя просили отменить решение суда первой инстанции, принять по делу новый судебный акт.

В судебном заседании представитель ответчика и третье лицо, Макаров В.В., просили решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

В судебное заседание представитель Управления по регулированию контрактной системы и закупкам Пензенской области не явился, извещен.

На основании статей 156 и 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд апелляционной инстанции рассматривает апелляционную жалобу в отсутствие не явившегося в судебное заседание представителя Управления по регулированию контрактной системы и закупкам Пензенской области, надлежаще извещенного о месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы.

В заседании суда был объявлен перерыв с 5 сентября 2018 г. по 12 сентября 2018 г.

Рассмотрев дело в порядке апелляционного производства, проверив обоснованность доводов, изложенных в апелляционной жалобе, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Как усматривается из материалов дела, 30.11.2017 на официальном сайте Российской Федерации для размещения информации о размещении заказов в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" www.zakupki.gov.ru размещено извещение о проведении электронного аукциона "Оказание услуг по предоставлению информации о нарушениях Правил дорожного движения на контролируемых участках автомобильных дорог Пензенской области и предпочтовой подготовке регистрируемых почтовых отправлений", извещение N 0155200002217000550 (далее - электронный аукцион), а также документация о проведении электронного аукциона. Начальная (максимальная) цена контракта установлена в сумме 80 180 000 руб. 00 коп. Дата и время начала подачи заявок - 30.11.2017 19:49. Дата и время окончания подачи заявок - 18.12.2017 09:00. Дата окончания срока рассмотрения первых частей заявок участников - 19.12.2017. Дата проведения электронного аукциона - 22.12.2017. Государственным заказчиком закупки выступало ГБУ ПО "Безопасный регион".

Согласно протоколу N 0155200002217000550-1 рассмотрения единственной заявки на участие в электронном аукционе от 18.12.2017 для участия в электронном аукционе подана единственная заявка от участника ООО "Информационные системы Поволжья", электронный аукцион признан несостоявшимся, принято решение о заключении контракта с единственным участником электронного аукциона ООО "Информационные системы Поволжья" (т. II л.д. 48-49).

18.12.2017 в антимонопольный орган от гр. Макарова В.В. поступила жалоба на действия заказчика при проведении указанного выше электронного аукциона, в которой он указывает, что: в документации об электронном аукционе неправомерно объединены в один лот услуги по предоставлению информации о нарушениях Правил дорожного движения на контролируемых участках автомобильных дорог Пензенской области и предпочтовой подготовке регистрируемых почтовых отправлений; в документации об электронном аукционе не установлены требования к содержанию первой части заявки; неверно установлена дата начала и окончания срока предоставления участникам электронного аукциона разъяснений положений документации.

20.12.2017 антимонопольный орган направил в адрес заказчика, уполномоченного органа, оператору электронной площадки в соответствии с частью 7 статьи 106 Закона N 44-ФЗ требование о приостановлении процедуры определения поставщика в части заключения контракта до рассмотрения жалобы по существу.

По результатам рассмотрения жалобы антимонопольный орган вынес решение от 26.12.2017 по жалобе N 5-05/298-2017 о нарушении законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок, которым жалоба гр. Макарова В.В. признана частично обоснованной. Заказчик (ГБУ ПО "Безопасный регион") признан нарушившим статьи 8 и 33 Закона N 44-ФЗ (пункт 2 решения). Уполномоченный орган признан нарушившим пункт 2 части 1 статьи 64 Закона N 44-ФЗ (пункт 3 решения). Также решено выдать предписание об устранении нарушений Закона N 44-ФЗ и передать материалы дела для решения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении (пункты 4 и 5 решения).

Из содержания оспариваемого решения следует, что нарушение, допущенное заявителем, заключается в следующем: в пункте 2.4. Технического задания, являющегося приложением N 1 к информационной карте документации об электронном аукционе, указано, что в состав предоставляемой услуги входят монтажные работы, работы по подключению необходимого оборудования к электросети, обеспечение каналов связи, обслуживание оборудования, а также работы по согласованию подключения и монтажа с ответственными органами и региональной администрацией. Таким образом, в случае отказа хозяйствующему субъекту со стороны ответственных органов и региональной администрации в согласовании подключения и монтажа необходимого оборудования, государственный контракт фактически не может быть исполнен. Указанные условия содержал проект контракта, являющиеся неотъемлемой частью документации электронного аукциона на указанную закупку. Согласно пункту 4.3 проекта контракта информация, предусмотренная контрактом, техническим заданием, предоставляется Исполнителем Заказчику в отношении 45 контролируемых участков, оборудованных стационарными регистраторами, и не менее одного контролируемого участка с установленными мобильными регистраторами, расположенными на автодорогах Пензенской области. Кроме того, пункт 6.4.1 проекта контракта предусматривает, что по согласованию с Исполнителем Заказчик может изменить дислокацию рубежей контроля и количество комплексов фото-видеофиксации (стационарных и мобильных). В случае, если Заказчику потребуется изменить дислокацию рубежа контроля, Исполнитель по условиям контракта обязан будет выполнить монтажные работы, работы по подключению необходимого оборудования к электросети, обеспечение каналов связи, обслуживанию оборудования, а также работы по согласованию подключения и монтажа с ответственными органами и региональной администрацией. При этом проект контракта, являющийся неотъемлемой частью документации об электронном аукционе не содержат существенных условий в части указания сроков, необходимых для выполнения работ по изменению дислокации рубежей контроля.

В адрес заявителя антимонопольным органом выдано предписание от 26.12.2017 об устранении нарушений законодательства о контрактной системе по жалобе N 5-05/2982017.

Предписание заявителем исполнено и по настоящему делу в суде первой инстанции не оспаривалось.

Полагая, что решение антимонопольного органа в части признания ГБУ ПО "Безопасный регион" нарушившим статьи 8 и 33 Закона N 44-ФЗ не соответствует закону и нарушает его права в сфере экономической деятельности, ГБУ ПО "Безопасный регион" обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым в рамках настоящего дела заявлением.

При вынесении решения арбитражный суд первой инстанции обоснованно исходил из следующих обстоятельств.

В силу положений части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как следует из разъяснений, приведенных в пункте 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

Таким образом, для признания решения государственного органа незаконным суд должен установить наличие совокупности двух условий: несоответствие решения государственного органа закону или иному нормативному правовому акту; нарушение решением государственного органа прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Согласно статье 6 Закона N 44-ФЗ контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок.

В соответствии со статьей 8 Закона N 44-ФЗ принцип обеспечения конкуренции заключается в том, что контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

Конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 33 Закона N 44-ФЗ в описание объекта закупки не должны включаться требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, наименование места происхождения товара или наименование производителя, а также требования к товарам, информации, работам, услугам, при условии, что такие требования влекут за собой ограничение количества участников закупки, за исключением случаев, если не имеется другого способа, обеспечивающего более точное и чёткое описание характеристик объекта закупки.

Согласно статье 64 Федерального закона N 44-ФЗ документация об электронном аукционе наряду с информацией, указанной в извещении о проведении такого аукциона, должна содержать следующую информацию: наименование и описание объекта закупки и условия контракта в соответствии со статьей 33 данного Федерального закона.

Из совокупности приведенных норм законодательства следует, что самостоятельное формирование заказчиком своего заказа, исходя из своих потребностей, ограничено требованиями о недопустимости ограничения количества потенциальных участников закупки.

Как следует из конкурсной документации, объектом рассматриваемого электронного аукциона является оказание услуг по предоставлению информации о нарушениях Правил дорожного движения на контролируемых участках автомобильных дорог Пензенской области и предпочтовой подготовке регистрируемых постовых отправлений, которое, в частности, заключается в следующем. Исполнитель должен иметь (на любом законном праве) отвечающее требованиям аукционного документации оборудование - специальные технические средства, имеющие функции фото-видеофиксации нарушений Правил дорожного движения, являющиеся сертифицированными измерительными приборами, внесёнными в установленном порядке в Государственный реестр измерений, прошедшие метрологическую поверку, на которые выданы действующие свидетельства о поверке оборудования, в количестве, необходимом для оборудования не менее 45 контролируемых участков стационарными регистраторами и не менее 1 контролируемого участка с мобильным регистратором (в пункте 4.3 проекта контракта - не менее 5 контролируемых участков с мобильным регистратором). Исполнитель обязан смонтировать оборудование на 45 контролируемых участках автодорог Пензенской области, подключить его к электросети, обеспечить каналы связи, производить обслуживание оборудования, а также произвести согласование подключения и монтажа с ответственными органами власти и учреждениями. В день подписания контракта Заказчик передаёт исполнителю перечень адресов контролируемых участков автомобильных дорог в пределах Пензенской области, на которых Исполнитель должен осуществить получение информации для её последующей передачи Заказчику. В течение 3-х календарных дней с даты подписания сторонами контракта Исполнитель обязан осуществить надлежащим образом ввод в эксплуатацию технических средств распознавания и/или фиксации государственных регистрационных знаков, необходимых для надлежащего оказания услуг, являющихся предметом настоящего контракта, о чем составляется Акт ввода системы с эксплуатацию. (пункт 5.3 Информационной карты электронного аукциона, пункты 2.1, 2.2, 2.4. Технического задания, пункты 5.16, 5.17 проекта контракта).

Из анализа описания объекта закупки в аукционной документации в этой части следует, что требование о монтаже оборудования, подключения его к электросети, обеспечении каналов связи, обслуживании оборудования, а также о согласовании подключения и монтажа с ответственными органами власти и учреждениями распространяется на всех участников электронного аукциона, а поэтому само по себе не нарушает требования закона о защите конкуренции.

Вместе с тем, в данном конкретном рассматриваемом случае, в совокупности в условиями, изложенными в проекте контракта, о необходимости произвести монтаж, согласование и подключение оборудования на 45 контролируемых участках автодорог Пензенской области в течение 3-х календарных дней, данное требование, безусловно, ставит в преимущественное положение перед другими потенциальными участниками электронного аукциона то лицо, которое ранее оказывало эти услуги, поскольку выполнение требований контракта в столь короткие сроки является фактически неисполнимым для любого другого лица, кроме того, которое уже располагает смонтированными, подключёнными, согласованными и функционирующими средствами технического контроля.

Проанализировав совокупность этих условий аукционной документации, суд первой инстанции правомерно пришел к выводу, что по существу они направлены на недопуск на рынок по оказанию данных услуг любых иных участников, кроме лица, которое уже оказывает эти услуги на основании ранее заключенного контракта, что является нарушением требований статьи 8 в совокупности со статьёй 33 Федерального закона N 44-ФЗ.

В соответствии с пунктом 2.2.1. Положения о порядке взаимодействия заказчиков Пензенской области с Управлением по регулированию контрактной системы и закупкам Пензенской области при определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей), утвержденного постановлением Правительства Пензенской области от 20.01.2014 N 19-пП, описание объекта закупки возлагается на заказчика.

В материалах дела имеется утвержденная директором ГБУ ПО "Безопасный регион" заявка на закупку в форме электронного аукциона, содержащая в себе указанные выше положения, противоречащие требованиям законодательства о контрактной системе.

При таких обстоятельствах вывод антимонопольного органа о нарушении заявителем требований статей 8 и 33 Закона N 44-ФЗ является верным.

В соответствии с частью 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

При таких обстоятельствах решение антимонопольного органа в оспариваемой части соответствует законодательству, фактическим обстоятельствам дела и не нарушает законных прав и интересов заявителя.

Таким образом, судом первой инстанции обоснованно отказано ГБУ ПО "Безопасный регион" в удовлетворении заявленных требований.

Наличие в оспариваемом решении антимонопольного органа ошибок и опечаток не влияет на законность выводов антимонопольного органа и не нарушает прав и законных интересов заявителя, поскольку ошибки не затрагивают каких-либо существенных сведений, влияющих на понимание содержания оспариваемого решения.

Доводы заявителя о том, что потенциальные участники электронного аукциона могут производить необходимые согласования в течение более чем двух месяцев, начиная с даты размещения Плана-графика закупок, правомерно признаны судом несостоятельными, противоречащими законодательству и материалам дела.

Сведения о конкретных контролируемых участках автодорог Пензенской области, на которых предполагается размещение средств контроля, потенциальные участники электронного аукциона получают только в момент публикации аукционной документации. При этом такая публикация не дает им правовых оснований для проведения монтажа оборудования, подключения его к электросети и проведения согласований с заинтересованными органами и организациями. Такие правовые основания возникают только у победителя электронного аукциона после заключения с ним контракта по результатам аукциона и получения от Заказчика перечня адресов контролируемых участков автомобильных дорог в пределах Пензенской области в порядке пункта 5.16 контракта.

Доводы заявителя о необходимости обеспечения непрерывного процесса фиксации нарушений Правил дорожного движения в целях реализации социально значимой функции снижения аварийности и повышения уровня безопасности на дорогах, не влияют на факт нарушения заявителем норм Закона N 44-ФЗ. Реализация заявителем социально значимой функции не даёт ему права пренебрегать нормами законодательства о контрактной системе. Напротив, надлежащее обеспечение конкуренции при проведении электронного аукциона своим результатом предполагает получение услуг наилучшего качестве по наименьшей цене, что соответствует интересам Пензенской области и направлено на экономию бюджетных средств Пензенской области. Бесперебойность же функционирования систем фото-видеофиксации нарушений Правил дорожного движения должна обеспечиваться заявителем путём надлежащей организации процедуры определения Исполнителя с использованием установленных законом конкурентных процедур.

Иные доводы заявителя не относятся к существу рассматриваемого спора, а поэтому не влияют на выводы суда по настоящему делу.

Оснований для удовлетворения требования, заявленного в апелляционной жалобе, об отмене предписания антимонопольного органа также не имеется, поскольку оно вынесено на основании спорного решения ответчика, признанного судом законным и обоснованным. Кроме того, при уточнении заявленных требований в суде первой инстанции требования о признании незаконным предписания не поддерживались заявителем.

В связи с вышеизложенным, арбитражный апелляционный суд не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы, доводы которой проверены в полном объеме, но учтены быть не могут, так как не опровергают обстоятельств, установленных судами первой и апелляционной инстанций, основаны на неправильном толковании норм действующего законодательства, и, соответственно, не влияют на законность принятого судебного акта.

Нарушений процессуального закона, влекущих безусловную отмену определения суда, не установлено.

Оснований для отмены решения суда не имеется.

Расходы по уплате госпошлины за рассмотрение апелляционной жалобы в соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьей 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации относятся на подателя апелляционной жалобы.

Руководствуясь статьями 110, 112, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Пензенской области от 25 июня 2018 года по делу N А49-3398/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Арбитражный суд Поволжского округа.

Председательствующий

Е.М. Рогалева

Судьи

А.Б. Корнилов Т.С. Засыпкина