Постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 21 января 2019 г. N 21АП-2099/18

21 января 2019 г.

Дело N А83-18789/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 14 января 2019 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 21 января 2019 года.

Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Приваловой А.В., судей Голика В.С., Омельченко ВА.,

при ведении протоколирования судебного заседания с использованием средств аудиозаписи секретарем судебного заседания Головченко Я.А.,

при участии в заседании:

от индивидуального предпринимателя Доценко Тамары Николаевны - Ванжула Елена Викторовна, представитель по доверенности от 24.10.2017 N 82АА1002875;

в отсутствие Государственного комитета по государственной регистрации и кадастру Республики Крым, надлежаще извещенного о месте и времени судебного разбирательства;

рассмотрев открытом судебном заседании апелляционную жалобу Государственного комитета по государственной регистрации и кадастру Республики Крым на решение Арбитражного суда Республики Крым от 19 июня 2018 года по делу N А83-18789/2017 (судья Куртлушаев М.И.), принятое по заявлению индивидуального предпринимателя Доценко Тамары Николаевны к Государственному комитету по государственной регистрации и кадастру Республики Крым о признании недействительным и отмене предписания,

установил:

индивидуальный предприниматель Доценко Тамара Николаевна (далее - ИП Доценко Т.Н., предприниматель, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Республики Крым с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), к Государственному комитету по государственной регистрации и кадастру Республики Крым (далее - Комитет, орган земельного надзора, Госкомрегистр) о признании недействительным предписания N 1 Управления государственного земельного надзора, землеустройства и мониторинга Государственного комитета по государственной регистрации и кадастру Республики Крым от 27.09.2017 об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства Российской Федерации.

Решением Арбитражного суда Республики Крым от 19.06.2018 заявленное требование удовлетворено, оспоренное предписание признано недействительным и отменено, разрешен вопрос о взыскании с Комитета в пользу заявителя судебных расходов по оплате государственной пошлины в сумме 3000 рублей, возвращена заявителю из федерального бюджета излишне уплаченная государственная пошлина в сумме 3000 рублей.

Не согласившись с принятым решением Госкомрегистр обратился с апелляционной жалобой, в которой, ссылаясь на несоответствие выводов суда обстоятельствам дела и нормам права, просит решение отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований. Указывает на ошибочность выводов суда об отсутствии выявленных нарушений нецелевого использования предпринимателем земельного участка, не предоставленного для целей размещения гостиницы, полагает данный факт установленным проведенной в установленном законом порядке внеплановой проверкой, в связи с чем полагает предписание, выданное по результатам проведения проверки, законным и подлежащим исполнению.

В отзыве на апелляционную жалобу предприниматель не согласилась с ее доводами, просила оставить судебный акт без изменения, указывая на его законность.

Представитель предпринимателя в судебном заседании возражала против удовлетворения апелляционной жалобы по мотивам, изложенным в отзыве и дополнительных пояснениях к нему.

Госкомрегистр представителей в судебное заседание не направил, о месте и времени его проведения извещен надлежащим образом.

В соответствии с частью 3 статьи 156 и частью 1 статьи 266 АПК РФ апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие неявившегося лица.

Проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в порядке статей 266, 268 АПК РФ, суд апелляционной инстанции не находит оснований для его отмены.

Как следует из установленных фактических обстоятельств дела, на основании распоряжения от 08.09.2017 N 774-01/16 Госкомрегистр провел внеплановую выездную проверку соблюдения предпринимателем требований земельного законодательства, в ходе которой выявил и отразил в акте от 27.09.2017 N 687/1, что принадлежащий заявителю земельный участок с кадастровым номером 90:11:240901:345, расположенный по адресу: Республика Крым, Сакский район, Штормовский сельский совет, за границами населенных пунктов, используется не в соответствии с видом разрешенного использования - для ведения дачного хозяйства, а для размещения 4-х этажного капитального здания гостиницы с таверной "Галера" и используется в коммерческих целях путем сдачи номеров в наем отдыхающим. Изменение разрешенного использования в соответствии с фактическим использованием земельного участка предприниматель не произвела.

В качестве основания проведения проверки указан подпункт 2 пункта 6 статьи 71.1 Земельного кодекса Российской Федерации - выявление по итогам административного обследования объекта земельных отношений признаков нарушений требований законодательства Российской Федерации, за которые законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность.

Об устранении выявленного нарушения земельного законодательства в срок до 29.01.2018 Госкомрегистром выдано предпринимателю предписание от 27.09.2017 N 687/1.

Предприниматель, не согласившись с предписанием, обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленное требование суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии допущенных нарушений нецелевого использования земельного участка, сославшись как на преюдициальный факт, не подлежащий доказыванию, на установленную постановлением Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 14.03.2018 в рамках иного арбитражного спора по делу N А83-18545/2017 об оспаривании постановления административного органа о привлечении предпринимателя к административной ответственности, предусмотренной статьей 8.8. КоАП РФ, правовую оценку фактических обстоятельств дела.

Апелляционный суд не поддерживает такие выводы суда первой инстанции, но полагает, что судом по результатам рассмотрения настоящего спора принято правильное решение о признании предписания недействительным исходя из следующего.

В данном случае, правовая оценка фактических обстоятельств, которая дана судом в рамках иного дела N А83-18545/2017, по результатам рассмотрения которого постановление административного органа признано незаконным и отменено ввиду несоблюдения административным органом процедуры привлечения к административной ответственности, не является установлением преюдициального факта в порядке статьи 69 АПК РФ.

Преюдиция распространяется на содержащуюся в судебном акте, вступившем в законную силу, констатацию тех или иных обстоятельств, которые входили в предмет доказывания по ранее рассмотренному делу. Таким образом, по смыслу статьи 69 АПК РФ преюдициальное значение приобретают лишь фактические обстоятельства, установление которых судом по другому делу основано на оценке спорных правоотношений в определенном объеме. Предписанием является вынесенный уполномоченным органом документ властно-распорядительного характера, содержащий обязательные для исполнения указания, обязывающие устранить выявленные нарушения, и не является актом устанавливающим событие административного правонарушения.

Часть 2 статьи 69 АПК РФ освобождает от доказывания фактических обстоятельств дела при рассмотрении судом другого дела, в котором участвуют те же лица, но не исключает их различной правовой оценки, которая зависит от характера конкретного спора.

Указанная правовая позиция изложена в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 15.06.2004 N 2045/04 и в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 06.11.2014 N 2528-О.

Таким образом, суд первой инстанции неправомерно придал преюдициальное значение изложенным в упомянутом судебном акте от 14.03.2018 по делу N А83-18545/2017 правовым выводам суда об отсутствии в действиях предпринимателя состава административного правонарушения, выразившегося в нецелевом использовании земельного участка, которые основаны на правовой оценке фактических обстоятельств конкретного дела.

Согласно статье 42 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), собственники земельных участков обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.

Как следует из части 2 статьи 7 ЗК РФ, земли, указанные в пункте 1 статьи 7 ЗК РФ, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

В соответствии с частью 1 статьи 74 ЗК РФ, лица, виновные в совершении земельных правонарушений, несут административную или уголовную ответственность в порядке, установленном законодательством.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, Земельный кодекс Российской Федерации в порядке реализации положений статей 9 (часть 1) и 36 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации закрепляет в качестве основного принципа земельного законодательства принцип деления земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства; данный принцип земельного законодательства призван обеспечить эффективное использование и одновременно охрану земли как важнейшего компонента окружающей среды (определения от 24 марта 2015 года N 671-О, от 28 сентября 2017 года N 1919-О и др.).

Указанный принцип земельного законодательства реализуется в том числе посредством возложения законодателем на владельцев и пользователей земельных участков обязанности использовать их в соответствии с целевым назначением и видом разрешенного использования.

В соответствии с кадастровым паспортом земельного участка вид разрешенного использования указан как "ведение дачного хозяйства", что соответствует государственному акту, удостоверяющему право собственности Доценко Т.Н. как физического лица на земельный участок, от 29.03.2010 серии АИ N 454775, предоставленного по законодательству Украины с целевым назначением рекреация (для индивидуального дачного строительства).

При этом согласно распоряжению Сакской районной государственной администрации от 23.02.2010 N 337-р земельный участок был передан бесплатно в собственность Доценко Т.Н. для дачного строительства как физическому лицу в порядке реализации права на приватизацию земельного участка, но не для целей коммерческого использования.

Кроме того, из представленного свидетельства о праве собственности на недвижимое имущество от 20.03.2012 следует, что на данном земельном участке расположен объект, принадлежащий заявителю на праве собственности, - автокемпинг, состоящий из ресторана с комнатами для отдыха литер А, общей площадью 1796,1 кв.м., столовой литер Г, общей площадью 145,2 кв.м., сторожки литер В, площадью 42,0 кв.м., трансформаторной подстанции.

Как указано выше, согласно статьям 7 и 42 ЗК РФ собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами.

В соответствии с пунктом 11 статьи 34 Федерального закона от 23.06.2014 N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" разрешенное использование земельных участков, установленное до дня утверждения в соответствии с ЗК РФ классификатора видов разрешенного использования земельных участков, признается действительным вне зависимости от его соответствия указанному классификатору. Учитывая вышеизложенное, использование земельных участков по целевому назначению в соответствии с их принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием является обязательным.

Федеральным законом от 13.07.2015 N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости", и порядком ведения Единого государственного реестра недвижимости (далее - ЕГРН), формы специальной регистрационной надписи на документе, выражающем содержание сделки, состава сведений, включаемых в специальную регистрационную надпись на документе, выражающем содержание сделки, и требований к ее заполнению, а также требований к формату специальной регистрационной надписи на документе, выражающем содержание сделки, в электронной форме, порядке изменения в едином государственном реестре недвижимости сведений о местоположении границ земельного участка при исправлении реестровой ошибки, утвержденным Приказом Минэкономразвития России от 16.12.2015 N 943, предусматрена возможность изменения вида разрешенного использования земельного участка как единого объекта недвижимого имущества.

С даты принятия такого решения органом кадастрового учета, изменение правообладателем вида разрешенного использования земельного участка становится состоявшимся и влечет за собою юридически значимые последствия.

Таким образом, вид разрешенного использования земельного участка является его существенной характеристикой, выбор правообладателем земельного участка вида его разрешенного использования из числа всех возможных, а также его изменение, оформляется путем внесения соответствующих изменений в сведения государственного кадастра недвижимости и завершается, становится публичным, юридически значимым для третьих лиц, с даты принятия органом кадастрового учета решения об осуществлении кадастрового учета этих изменений.

На дату выявления органом земельного надзора нарушения со стороны предпринимателя, ею не произведено юридически значимого выбора и изменения вида разрешенного использования принадлежащего ей земельного участка, как основного, так и дополнительных, в соответствии с которым предприниматель фактически использовала земельный участок.

При таких обстоятельствах выводы суда об отсутствии нарушений земельного законодательства не соответствуют фактическим обстоятельствам дела и приведенным выше нормам Земельного законодательства.

На основании части 1 статьи 17 Федерального закона N 294-ФЗ в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

Вместе с тем выданное по результатам проведенной внеплановой проверки оспоренное предпринимателем предписание от 27.09.2017 об устранении выявленных нарушений земельного законодательства не может быть признано законным, требование заявителя правомерно удовлетворено судом, исходя из наличия нарушения процедуры проведения внеплановой проверки.

Частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 АПК РФ установлено, что действия, решения органов, осуществляющих публичные полномочия, могут быть признаны незаконными, если они не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

В силу положений пункта 4 статьи 71 ЗК РФ, при осуществлении государственного земельного надзора в отношении органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, граждан применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" с учетом особенностей, установленных настоящим Кодексом.

Согласно пункту 5 статьи 71 ЗК РФ должностные лица органов государственного земельного надзора имеют право осуществлять плановые и внеплановые проверки соблюдения требований законодательства Российской Федерации (подпункт 1).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 18.03.2015 N 251 утверждены Правила проведения административного обследования объектов земельных отношений. В частности, данными Правилами предусматривается, что в ходе проведения административного обследования объектов земельных отношений должностные лица самостоятельно (без дополнительных разрешений и согласований) осуществляют анализ полученной информации.

Результаты административного обследования объектов земельных отношений оформляются актом административного обследования объекта земельных отношений, форма которого также утверждена указанным Постановлением Правительства Российской Федерации.

В соответствии с подпунктом 2 пункта 6 статьи 71.1 ЗК РФ выявление по итогам проведения административного обследования объекта земельных отношений признаков нарушений требований законодательства Российской Федерации, за которые законодательством Российской Федерации предусмотрена ответственность, является основанием для проведения внеплановой проверки соблюдения органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами в отношении объектов земельных отношений требований земельного законодательства Российской Федерации.

Внеплановая проверка юридических лиц, индивидуальных предпринимателей по основаниям, указанным в подпунктах 2 и 3 пункта 6 настоящей статьи, проводится органом государственного земельного надзора после согласования с органом прокуратуры по месту нахождения объекта земельных отношений, являющегося предметом внеплановой проверки (часть 7 статьи 71.1 ЗК РФ).

Порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), предусмотрен Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Статьей 14 Закона N 294-ФЗ установлено, что проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля. Проверка может проводиться только должностным лицом или должностными лицами, которые указаны в распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.

Требования к организации и проведению внеплановой проверки определены в статье 10 Закона N 294-ФЗ.

В части 16 статьи 10 Закона N 294-ФЗ установлено, что о проведении внеплановой выездной проверки, за исключением внеплановой выездной проверки, основания проведения которой указаны в пункте 2 части 2 настоящей статьи, юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля не менее чем за двадцать четыре часа до начала ее проведения любым доступным способом.

В части 2 статьи 20 Закона N 294-ФЗ определен перечень грубых нарушений требований закона при организации и проведении проверки, которые влекут признание результатов проверки недействительными.

В частности к грубым нарушениям относится нарушение требований, предусмотренных частью 16 (в части срока уведомления о проведении проверки) статьи 10 настоящего Федерального закона.

Поскольку проверка проведена по основанию, указанному в подпункте 2 пункта 6 статьи 71.1 ЗК РФ, орган земельного надзора в силу прямого указания в части 16 статьи 10 Закона N 294-ФЗ несет обязанность по уведомлению предпринимателя о ее проведении в установленный срок.

Как следует из материалов дела, внеплановая проверка началась 21.09.2017 с 12-00, в то время как распоряжение о проведении проверки от 08.09.2017 и извещение о ее проведении от 13.09.2017 получено адресатом согласно сведений Почты России 22.09.2017 (л.д. 89-94, т.4), то есть с нарушением установленного срока для уведомления о проведении внеплановой проверки.

Доводы Комитета о том, что ИП Доценко Т.Н. дополнительно было уведомлена телефонограммой, переданной 19.09.2017 по телефону +70788399470, не могут быть приняты апелляционным судом, поскольку постановлением арбитражного суда апелляционной инстанции от 14.03.2018 по делу N А83-18545/2017 при проверке законности принятого в отношении ИП Доценко Т.Н. по результатам данной проверки постановления о привлечении к административной ответственности по статье 8.8 КоАП РФ установлен факт того, что указанный в телефонограмме номер телефона не принадлежит Доценко Т.Н., а принадлежит иному лицу Недорослову Н.С., что исключает возможность получения телефонограммы заявителем.

Данное обстоятельство в силу положений статьи 69 АПК РФ не подлежит доказыванию вновь, поскольку в данном случае является преюдициальным фактическим обстоятельством, установленным судом в рамках рассмотрения иного дела между теми же сторонами, основанным на оценке представленных доказательств.

Доводов, опровергающих выводы суда, которые основывались бы на иных доказательствах, не являвшихся предметом оценки, апелляционная жалоба не содержит.

При таких обстоятельствах, апелляционный суд считает, что со стороны органа земельного надзора допущено существенное грубое нарушение порядка проведения проверки, повлекшее ущемление права предпринимателя на защиту, что является самостоятельным основанием для признания оспариваемого предписания незаконным в силу положений части 2 статьи 20 Закона N 294-ФЗ.

Учитывая изложенное, судебная коллегия считает обжалуемый судебный акт правомерным и не подлежащим отмене, ошибочные выводы суда не привели к принятию неправильного решения.

Доводы апелляционной жалобы подлежат отклонению, поскольку иная оценка подателем жалобы обстоятельств спора не свидетельствует о судебной ошибке, влекущей отмену судебного акта. У суда апелляционной инстанции отсутствуют основания, предусмотренные статьей 270 АПК РФ, для отмены судебного акта.

Руководствуясь статьями 266, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцать первый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Республики Крым от 19 июня 2018 года по делу N А83-18789/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу Государственного комитета по государственной регистрации и кадастру Республики Крым - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия в порядке, установленном статьей 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

А.В. Привалова

Судьи

В.С. Голик В.А. Омельченко