Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 29 января 2019 г. N 09АП-67150/18

г. Москва

29 января 2019 г.

Дело N А40-137545/18

Резолютивная часть постановления объявлена 22 января 2019 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 29 января 2019 года.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи С.Л. Захарова,

судей:	Л.А. Москвиной, Е.В. Пронниковой,
при ведении протокола	секретарем судебного заседания М.Д. Раджабовой,

рассмотрев в открытом судебном заседании в зале N 13 апелляционные жалобы общества с ограниченной ответственностью "Межотраслевой центр управления отходами производства", Федеральной антимонопольной службы

на решение Арбитражного суда города Москвы от 22.10.2018, принятое судьей Лапшиной В.В., по делу N А40-137545/18 (94-1677)

по заявлению публичного акционерного общества "Нефтяная компания "Роснефть"

к Федеральной антимонопольной службе

третьи лица: 1) общество с ограниченной ответственностью "Межотраслевой центр управления отходами производства", 2) общество с ограниченной ответственностью "РН-Пурнефтегаз"

о признании недействительными решений от 16.03.2018 N 223-ФЗ-151/18, N 223-ФЗ-152/18, N 223-ФЗ-153, N 223-ФЗ-154, N223ФЗ-155, N 223-ФЗ-156, N 223-ФЗ-157,

при участии:

от заявителя:	Широкова Н.Е. по дов. от 21.12.2016;
от ответчика:	Челидзе М.Е. по дов. от 10.09.2018;
от третьих лиц:	1) Кирилюк Ж.Н. по дов. от 21.01.2019; 2) Широкова Н.Е. по дов. от 01.01.2017.

УСТАНОВИЛ:

Публичное акционерное общество "Нефтяная компания "Роснефть" (далее - заявитель, ПАО "НК "Роснефть") обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением к Федеральной антимонопольной службе (далее - антимонопольный орган) о признании недействительными решений от 16.03.2018 N 223-ФЗ-151/18, N 223-ФЗ-152/18, N 223-ФЗ-153, N 223-ФЗ-154, N223ФЗ-155, N 223-ФЗ-156, N 223-ФЗ-157.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью "Межотраслевой центр управления отходами производства" (далее - ООО "МЦ УОП"), общество с ограниченной ответственностью "РН-Пернефтегаз".

Решением суда от 22.10.2018 заявленные требования были удовлетворены.

Не согласившись с указанным решением, антимонопольный орган и ООО "МЦ УОП" обратились в Девятый арбитражный апелляционный суд с апелляционными жалобами, в которых просили его отменить и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представители антимонопольного органа и общества "МЦ УОП" поддержали апелляционные жалобы по изложенным в них доводам.

Законность и обоснованность принятого решения проверены апелляционным судом в порядке, установленном статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Изучив материалы дела, выслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, апелляционный суд приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения апелляционных жалоб по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, антимонопольным органом по результатам рассмотрения жалоб общества "МЦ УОП" на действия (бездействие) ПАО "НК "Роснефть" (заказчик) при проведении открытых запросов предложений в электронной форме на право заключения договоров на выполнение работ по утилизации отходов бурения при эксплуатационном бурении скважин по Барсуковскому направлению на 2018-2019 ООО "РН-Пурнефтегаз" (извещение N 31705828191); Южно-Харампурскому месторождению на 2018-2019 год ООО "РН-Пурнефтегаз" (извещение N 31705828119); Фестивальному месторождению на 2018-2019 год ООО "РН-Пурнефтегаз" (извещение N 31705828122); Тарасовскому месторождению на 2018-2019 год ООО "РН-Пурнефтегаз" (извещение N 31705828126); Северо-Харампурскому месторождению на 2018-2019 год ООО "Пурнефтегаз" (извещение N 31705828134); Северо-Тарасовскому и Северо-Айваседопуровскому месторждениям на 2018-2019 год ООО "РН-Пурнефтегаз" (извещение N 31705828173); Губкинскому месторождению на 2018-2019 год ООО "РН-Пурнефтегаз" (извещение N 31705828187) были приняты решения от 16.03.2018 N 223-ФЗ-151/18, N 223-ФЗ-152/18, N 223-ФЗ-153, N223ФЗ-154, N223ФЗ-155, N 223-ФЗ-156, N 223-ФЗ-157, в соответствии с которыми жалобы признаны обоснованными в части довода о неправомерном принятии Заказчиком решений об отказе от проведения соответствующих закупочных процедур, а кроме того заказчик признан нарушившим положения части 1 статьи 2, пунктов 4, 10, 12, 13 части 10 статьи 4 Федерального закона от 18.07.2011 N 223- ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Закон о закупках).

Как следует из мотивировочной части названных решений, жалобы ООО "МЦ "УОП" были рассмотрены антимонопольным органом в части доводов о неправомерном внесении заказчиком изменений в закупочную документацию после окончания срока подачи заявок на участие с соответствующих закупках и о неправомерном принятии им решений об отказе от проведения названных закупок. Доводы жалоб о несоответствии условий закупочной документации требованиям Закона о закупках антимонопольным органом не рассматривались в связи с тем, что жалобы были поданы обществом по истечении срока подачи заявок на участие в вышеназванных закупочных процедурах. Кроме того, антимонопольным органом по собственной инициативе были установлены иные нарушения в действиях заказчика, выразившиеся во включению в закупочную документацию положений противоречащих Закону о закупках.

Не согласившись с указанными решениями, посчитав, что они приняты с нарушением Закона о закупках, заявитель обратился в арбитражный суд с требованием о признании их недействительными.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что вывод антимонопольного органа о том, что заказчик неправомерно отказался от проведения закупок является необоснованным. Относительно иных нарушений, выявленных антимонопольным органом, суд первой инстанции указал, что они не являлись предметом обжалования, в связи с чем антимонопольный орган применительно к части 13 статьи 3 Закона о закупках не вправе был устанавливать их по собственной инициативе.

В апелляционной жалобе антимонопольный орган выражает несогласие с выводами суда, при этом указывает, что заказчик после направления в его адрес 05.03.2018 уведомлений о поступлении жалоб ООО "МЦ УОП" до рассмотрения данных жалоб по существу не вправе был принимать решения об отказе от проведения соответствующих закупочных процедур. По его мнению, вывод суда об обратном является необоснованным, поскольку при таком подходе фактически исключается применение оперативных мер реагирования на допущенные при проведении закупочных процедур нарушения. Также указывает, что жалобы ООО "МЦ "УОП" были рассмотрены им в пределах, содержащихся в них доводов, с учетом положений части 11 статьи 3 Закона о закупках, в связи с чем антимонопольным органом соблюдены положения части 13 статьи 3 Закона о закупках. Тот факт, что решение принято им, в том числе с учетом иных нарушений, не свидетельствует о выходе за пределы предоставленной ему компетенции, поскольку в силу части 17 статьи 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) антимонопольный орган при рассмотрении жалобы принимает решение с учетом всех выявленных нарушений. При этом указывает, что в жалобе общества "МЦ "УОП" содержалось указание на все выявленные антимонопольным органом нарушения. На указанное обстоятельство, ссылается в своей жалобе и ООО "МЦ "УОП". Податели жалоб отмечают, что оставление в силе решений антимонопольного органа позволит избежать увеличения административной нагрузки, связанной с рассмотрением жалоб на аналогичные нарушения.

Рассмотрев вышеназванные доводы, апелляционный суд приходит к следующему.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с данной нормой права для признания ненормативного правового акта недействительным, решения, действия (бездействия) незаконными, необходимо наличие двух условий - несоответствие оспариваемого акта, решения, действия закону и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

Частью 1 статьи 1 Закона о закупках предусмотрено, что целями установленного им регулирования являются обеспечение единства экономического пространства, создание условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей заказчиков закупок в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности, эффективное использование денежных средств, расширение возможностей участия юридических и физических лиц в закупке товаров, работ, услуг для нужд заказчиков и стимулирование такого участия, развитие добросовестной конкуренции, обеспечение гласности и прозрачности закупки, предотвращение коррупции и других злоупотреблений.

Указанным законом предусмотрено право участника закупки обжаловать в судебном порядке, а также в антимонопольный орган в порядке, установленном статьей 18.1 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" действия (бездействие) заказчика, комиссии по осуществлению закупок, оператора электронной площадки при закупке товаров, работ, услуг, если такие действия (бездействие) нарушают его права и законные интересы.

Согласно части 10 статьи 3 (в редакции Федерального закона от 31.12.2017 N 505-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации") обжалование в антимонопольный орган осуществляется в следующих случаях:

- осуществление заказчиком закупки с нарушением требований настоящего Федерального закона и (или) порядка подготовки и (или) осуществления закупки, содержащегося в утвержденном и размещенном в единой информационной системе положении о закупке такого заказчика (пункт 1);

- нарушение оператором электронной площадки при осуществлении закупки товаров, работ, услуг требований, установленных настоящим Федеральным законом (пункт 2.1);

- неразмещение в единой информационной системе положения о закупке, изменений, внесенных в указанное положение, информации о закупке, информации и документов о договорах, заключенных заказчиками по результатам закупки, а также иной информации, подлежащей в соответствии с Законом о закупках размещению в единой информационной системе, или нарушение сроков такого размещения (пункт 3);

- предъявление к участникам закупки требований, не предусмотренных документацией о конкурентной закупке (пункт 4);

- осуществление заказчиками закупки товаров, работ, услуг в отсутствие утвержденного и размещенного в единой информационной системе положения о закупке и без применения положений Федерального закона от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", предусмотренных частью 8.1 статьи 3, частью 5 статьи 8 Закона о закупках, включая нарушение порядка применения указанных положений (пункт 5);

- неразмещение в единой информационной системе информации или размещение недостоверной информации о годовом объеме закупки, которую заказчики обязаны осуществить у субъектов малого и среднего предпринимательства (пункт 6).

Иные неправомерные действия (бездействие) заказчиков в соответствии с частью 9 статьи 3 Закона о закупках подлежат обжалованию в судебном порядке.

Кроме того, в соответствии с частью 13 статьи 3 указанного Закона о закупках рассмотрение жалобы антимонопольным органом должно ограничиваться только доводами, составляющими предмет обжалования.

Из системного толкования вышеназванных положений Закона о закупках следует, что в рамках административной процедуры по рассмотрению жалоб участников закупки, установленной статьей 18.1 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган вправе принимать решения только по тем нарушениям, перечень которых установлен в части 10 статьи 3 Закона о закупках и которые составляли предмет обжалования.

В этой связи довод антимонопольного органа о том, что он применительно к части 17 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции вправе по собственной инициативе устанавливать в действиях (бездействии) заказчика иные нарушения, подпадающие под установленный частью 10 статьи 3 Закона о закупках перечень, не составляющие предмет обжалования, ввиду того, что такие нарушения устанавливаются им за рамками рассмотрения непосредственно жалобы, является необоснованным.

При этом следует учитывать, что в отличие от закупок, осуществляемых в рамках контрактной системы для обеспечения государственных и муниципальных нужд, первоочередной целью Закона о закупках является создание условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей заказчиков в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности (часть 1 статьи 1 Закона о закупках), что предполагает относительную свободу заказчиков в определении условий закупок, недопустимость вмешательства кого-либо в процесс закупки по мотивам, связанным с оценкой целесообразности ее условий и порядка проведения.

С учетом этого целью включения Федеральным законом от 31.12.2017 N 505-ФЗ в статью 3 части 13 было не приведение положений Закона о закупках в соответствующей части в соответствие с положениями статьи 18.1 Закона о защите конкуренции, в том числе ее частью 17, как утверждает антимонопольный орган, а ограничение полномочий антимонопольного органа по оперативному вмешательству в закупки, проводимые по правилам названного Закона, с учетом того обстоятельства, что названным законом был существенно расширен предусмотренный частью 10 статьи 3 Закона о закупках перечень нарушений, по которым антимонопольный орган вправе принимать решения при рассмотрении жалоб участников закупок.

В этой связи апелляционный суд приходит к выводу о том, что антимонопольный орган, установив, что в соответствии с частью 11 статьи 3 Закона о закупках жалобы ООО "МЦ "УОП" в части доводов о несоответствии условий документации о соответствующих закупках требованиям названного Закона не подлежали рассмотрению, не вправе был устанавливать соответствующие нарушения в действиях заказчика по собственной инициативе, в связи с чем в соответствующей части оспариваемые решения являются неправомерными, поскольку приняты с нарушением компетенции антимонопольного органа определенно ограниченной частью 13 статьи 3 Закона о закупках.

Также апелляционный суд соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что антимонопольный орган неправомерно установил в действиях Заказчика нарушение части 4 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции, выразившееся в принятии им после получения уведомления о поступлении жалоб ООО "МЦ "УОП" решений об отказе от проведения соответствующих закупочных процедур, при этом исходит из следующего.

Согласно части 4 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции обжалование действий (бездействия) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии в антимонопольный орган в порядке, установленном названной статьей, допускается не позднее десяти дней со дня подведения итогов торгов либо в случае, если предусмотрено размещение результатов торгов на сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", со дня такого размещения, за исключением случаев, предусмотренных названным законом.

В соответствии с частью 11 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции в случае принятия жалобы к рассмотрению антимонопольный орган размещает в течение трех рабочих дней со дня ее поступления информацию о поступлении жалобы и ее содержании на официальном сайте торгов или на сайте антимонопольного органа, направляет заявителю, организатору торгов, оператору электронной площадки, в конкурсную или аукционную комиссию, уполномоченный орган и (или) организацию, осуществляющую эксплуатацию сетей, уведомление о поступлении жалобы и о приостановлении торгов до рассмотрения жалобы по существу (далее в настоящей статье - уведомление).

Частями 18, 19 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что со дня направления уведомления о поступлении жалобы и о приостановлении торгов, торги приостанавливаются до рассмотрения жалобы на действия (бездействие) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии по существу. В случае принятия жалобы к рассмотрению организатор торгов, которому в порядке, установленном частью 11 названной статьи, направлено уведомление, не вправе заключать договор до принятия антимонопольным органом решения по жалобе. Договор, заключенный с нарушением данного требования, является ничтожным.

Из системного толкования приведенных норм следует, что механизм приостановления торгов в случае обращения участника закупки с жалобой в антимонопольный орган имеет своей основной целью не допустить заключение договора по результатам торгов для обеспечения защиты прав и законных интересов соответствующего участника.

В настоящем же случае договор по результатам торгов не заключался. В свою очередь отказ заказчика от проведения закупочных процедур после получения уведомления о поступлении жалоб ООО "МЦ УОП" на его действия не мог привести к нарушению прав и законных интересов данного общества, поскольку в соответствии с положением о закупке заказчик мог в любой момент, в том числе сразу после рассмотрения соответствующих жалоб, отказаться от проведения соответствующих закупок. С данным обстоятельством согласился и сам антимонопольный орган, признав нецелесообразным в данном случае выдавать заказчику предписание.

При таких обстоятельствах апелляционный суд приходит к выводу о том, что оспариваемые решения антимонопольного органа являются незаконными в связи с чем суд первой инстанции правомерно удовлетворил требования заявителя.

Учитывая изложенное, руководствуясь ст.ст. 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Москвы от 22.10.2018 по делу N А40-137545/18 оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Арбитражном суде Московского округа.

Председательствующий судья

С.Л. Захаров

Судьи

Е.В. Пронникова Л.А. Москвина