Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 31 января 2019 г. N 09АП-67240/18

г. Москва

31 января 2019 г.

Дело N А40-190008/18

Резолютивная часть постановления объявлена 24 января 2019 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 31 января 2019 года.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи И.А. Чеботаревой,

судей:	Т.Б. Красновой, В.А. Свиридова,
при ведении протокола	секретарем судебного заседания А.М. Бегзи,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Правительства Карачаево-Черкесской Республики

на решение Арбитражного суда г. Москвы от 31.10.2018 по делу N А40-190008/18, принятое судьей Лапшиной В.В.

по заявлению Правительства Карачаево-Черкесской Республики

к Министерству финансов РФ

третьи лица: 1. Министерство сельского хозяйства Карачаево-Черкесской Республики, 2. Министерство Финансов Карачаево-Черкесской Республики, 3. Управление Федерального Казначейства по Карачаево-Черкесской Республики 4. Федеральное казначейство

о признании недействительными ненормативного правового акта - Приказа Министерства Финансов Российской Федерации от 04.05.2018 г. N 428, извещения Министерства Финансов Российской Федерации о принятии решения о бесспорном взыскании от 14.05.2018 г. N 19-09-02/32129

при участии:

от заявителя: не явился, извещен;

от ответчика: Лобова Е.Н. по дов. от 25.07.2016;

от третьих лиц: 1)-4) не явились, извещены;

УСТАНОВИЛ:

Правительство Карачаево-Черкесской Республики (далее - заявитель, Правительство КЧР) обратилось в Арбитражный суд г. Москвы с заявлением к Министерству финансов Российской Федерации (далее - заинтересованное лицо, Минфин РФ) о признании недействительным приказа от 04.05.2018 N 428, о признании недействительным извещения о принятии решения о бесспорном взыскании от 14.05.2018 N 19-09-02/32129.

Решением Арбитражного суда города Москвы от 31.10.2018 в удовлетворении заявленных требований Правительству Карачаево-Черкесской Республики о признании недействительным приказа Министерства финансов РФ от 04.05.2018 N 428 отказано. Производство по делу в части признания недействительным извещения Министерства финансов Российской Федерации от 14.05.2018 N 19-09-02/32129, прекращено.

Не согласившись с вынесенным решением, Правительство Карачаево-Черкесской Республики обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. По мнению заявителя, оспариваемые ненормативные правовые акты нарушают права и законные интересы Правительства КЧР. Заявитель считает, что уровни софинансирования за счет средств федерального и республиканского бюджетов при несении фактических расходов не нарушены, что примененная бюджетная мера принуждения несоразмерна выявленным нарушениям (бюджетным), кроме того, заявителю не выносилось предписание об устранении бюджетного нарушения. Полагает, что должен был применяться иной порядок расчета размера бюджетной меры принуждения, установленный Правилами, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 30.09.2014 N 999. Заявитель считает, что не является надлежащим субъектом бюджетного нарушения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель ответчика поддержал решение суда первой инстанции, с доводами апелляционной жалобы не согласен, считает ее необоснованной, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, а в удовлетворении апелляционной жалобы - отказать. Представил письменные пояснения в порядке ст. 81 АПК РФ.

Представители заявителя и третьих лиц в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, о месте и времени судебного заседания извещены надлежащим образом, от Министерства сельского хозяйства Карачаево-Черкесской Республики поступило ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие представителя.

Дело рассмотрено в соответствии со статьями 121 - 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие представителей заявителя и третьих лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела, в том числе, публично, путем размещения информации на официальном сайте суда www.9aas.arbitr.ru.

Законность и обоснованность решения проверены в соответствии со ст. ст. 266 и 268 АПК РФ.

Суд апелляционной инстанции, исследовав и оценив имеющиеся в материалах дела доказательства, доводы апелляционной жалобы, письменные пояснения, заслушав представителя ответчика, считает, что оснований для отмены или изменения судебного акта не имеется.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, в период с 16.01.2018 по 09.02.2018 в отношении Министерства сельского хозяйства Карачаево-Черкесской Республики проведена внеплановая камеральная проверка соблюдения условий софинансирования субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации Министерстве сельского хозяйства Карачаево-Черкесской Республики, предоставленных КЧР в 2016 году.

По результатам проверки органом внутреннего финансового контроля оформлен акт камеральной проверки от 26.03.2018 (далее - Акт проверки), копия которого в тот же день вручена должностному лицу Министерства сельского хозяйства КЧР, о чем имеется подпись и указана дата вручения.

Согласно Акту проверки УФК по Карачаево-Черкесской Республики в деятельности Министерства сельского хозяйства Карачаево-Черкесской Республики выявлены бюджетные нарушения в виде нарушения условий софинансирования, установленных Соглашением N 3/11-е от 25.01.2016 N 3/17-е (в ред. дополнительных соглашений N 1 от 11.13.2016, (N 514/17-е), N 2 от 31.05.2016 (N 665/17-е), N 3 от 10.06.2016 (N 858/17-с), N 4 от 15.07.2016 (N 1083/17-е), N 5 от 09.12.2016 (N 1245/17-е), N 6 от 25.12.2016 (N 1529/17-е), при исполнении расходных обязательств КЧР на реализацию мероприятий в отрасли сельского хозяйства, софинансируемых за счет субсидий, предоставленных из федерального бюджета, в частности, на мероприятие "Возмещение части затрат по наращиванию маточного поголовья овец и коз в рамках подпрограммы "Развитие подотрасли животноводства, переработки и реализации продукции животноводства".

По результатам рассмотрения Акта проверки Федеральным казначейством было вынесено Уведомление о применении бюджетных мер принуждения от 03.04.2018 N 07-04-04/09-5699 (далее - Уведомление о БМП).

По результатам рассмотрения указанного Уведомления о применении бюджетных мер принуждения Министерством финансов Российской Федерации был вынесен Приказ от 04.05.2018 N 428 "О бесспорном взыскании суммы средств, предоставленных из федерального бюджета другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, платы за пользование ими и (или) пеней за несвоевременный возврат средств федерального бюджета" (далее - Приказ).

Указанным Приказом Минфина РФ предписано Федеральному казначейству исполнить в 2018 году бюджетную меру принуждения в отношении Правительства КЧР (Министерства сельского хозяйства КЧР) путем бесспорного взыскания суммы средств, предоставленных из федерального бюджета бюджету КЧР, за счет доходов, подлежащих зачислению в бюджет КЧР, в сумме, рассчитанной по состоянию на 03 апреля 2018 года, и перечислить взысканные средства в федеральный бюджет на счет получателя 40101810500000001901 "Межрегиональное операционное управление Федерального казначейства (Министерство сельского хозяйства Российской Федерации л/с 04951000820).

Также Минфин РФ направил в Федеральное казначейство Извещение о принятии решения о бесспорном взыскании от 14.05.2018 N 19-09-02/32129 на сумму 368 697, 48 руб.

Считая Извещение и Приказ незаконными, Правительство Карачаево-Черкесской Республики обжаловало их в Арбитражный суд г. Москвы.

В соответствии с ч. 1 ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно ч. 4 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) указанных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Отсутствие предусмотренной статьей 198 АПК РФ совокупности условий, необходимой для оспаривания ненормативного правового акта, действия, решения, влечет в силу части 3 статьи 201 АПК РФ отказ в удовлетворении заявленных требований.

Апелляционный суд, руководствуясь п. 6 ст. 166 и п. 1 ст. 306.3 БК РФ, Положением о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 329, поддерживает выводы суда первой инстанции о том, что оспариваемый Приказ вынесен уполномоченным органом.

Также судом первой инстанции сделаны правомерные выводы о том, что у Минфина РФ имелись правовые основания для вынесения оспариваемого Приказа на основании следующего.

Пунктом 1 статьи 132 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) указано, что под субсидиями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

Согласно пункту 3 статьи 132 БК РФ (в редакции на момент предоставления субсидии) установлено, что цели и условия предоставления и расходования субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, критерии отбора субъектов Российской Федерации для предоставления указанных межбюджетных субсидий и их распределения между субъектами Российской Федерации устанавливаются федеральными законами и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации на срок не менее трех лет.

В соответствии с пунктом 1 статьи 130 БК РФ межбюджетные трансферты из федерального бюджета (за исключением субвенций) предоставляются при условии соблюдения органами государственной власти субъектов Российской Федерации бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах.

Правила предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, формы которых предусмотрены абзацами третьим - пятым статьи 129 БК РФ, устанавливаются нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации. Среди межбюджетных трансфертов, указанных в статье 129 БК РФ, предусмотрены субсидии.

Частью 3 статьи 7 Закона N 264-ФЗ "О развитии сельского хозяйства" (далее - Закон N 264-ФЗ) установлено, что Правительство Российской Федерации вправе устанавливать условия предоставления за счет средств федерального бюджета субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации, критерии и методику (нормативы) определения объема субсидий, предоставляемых субъектам Российской Федерации.

Исходя из указанных норм БК РФ и Закона N 264-ФЗ в их системном взаимодействии, Правительство Российской Федерации вправе устанавливать условия предоставления (расходования) субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, а также определять уровни объемов и порядок расчета таких объемов предоставляемых субсидий.

Согласно пункту 2 статьи 115 Конституции Российской Федерации и абзацу четвертому статьи 23 Федерального Конституционного закона от 17.12.1997 N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации обязательны к исполнению в Российской Федерации.

Следовательно, правила предоставления субсидий должны соблюдаться всеми без исключения участниками межбюджетных отношений, получающими субсидии из федерального бюджета. Такие участники межбюджетных отношений в соответствии со статьёй 6 БК РФ именуются получателями средств федерального бюджета.

В соответствии с указанными нормами бюджетного законодательства и в целях реализации Закона N 264-ФЗ и мероприятий государственной программы N 717 (ее подпрограмм) Правительство Российской Федерации постановлением от 04.12.2012 N 1258 утвердило и ввело в действие Правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на возмещение части затрат по наращиванию маточного поголовья овец и коз, поголовья северных оленей, маралов и мясных табунных лошадей (в ред. действующей в период предоставления субсидий, далее - Правила N 1258).

Указанными Правилами предусмотрено, что субсидии из федерального бюджета предоставляются на софинансирование исполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации, связанных с реализацией государственных программ субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных программ, предусматривающих поддержку отдельных подотраслей животноводства, осуществляемую в форме предоставления средств сельскохозяйственным товаропроизводителям, за исключением граждан, ведущих личное подсобное хозяйство, на возмещение части затрат по наращиванию маточного поголовья овец и коз, поголовья северных оленей, маралов и мясных табунных лошадей (п. 2 Правил N 1258).

При этом для целей софинансирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации перечень мероприятий, предусмотренных правовыми актами (программами) субъектов Российской Федерации, должен соответствовать нормативным правовым актам Российской Федерации (то есть программам, утвержденным постановлениями Правительства Российской Федерации, подпункт "а" пункта 8 Правил, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30.09.2014 N 999).

Указанное требование названных Правил является одним из условий предоставления субсидий из федерального бюджета, вытекающее из принципа целевого и адресного назначения субсидий, установленного статьёй 38 БК РФ.

Помимо указанного условия, названные Правила содержат также ряд обязательных условий, к которым отнесены такие как: наличие утвержденной государственной программы субъекта Российской Федерации (муниципальной программы) (содержащих соответствующие мероприятия); наличие средств в бюджетах субъектов Российской Федерации (местных бюджетах) на исполнение расходных обязательств субъектов Российской Федерации (расходных обязательств муниципальных образований) (на реализацию мероприятий программ); наличие нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, устанавливающих порядок и условия предоставления из бюджета субъекта Российской Федерации субсидий (за счет собственных средств бюджета субъекта Российской Федерации).

Указанные условия не являются исчерпывающими и свидетельствуют о том, что в случае утверждения субъектом Российской Федерации (далее - субъект РФ) соответствующих федеральной программе мероприятий в программе субъекта РФ по развитию сельского хозяйства, на осуществление которых в бюджете субъекта РФ предусмотрены соответствующие бюджетные обязательства субъекта РФ в виде ассигнований, утвержденных законом о бюджете субъекта РФ на соответствующий финансовый год, и правил субъекта РФ о предоставлении субсидий из бюджета субъекта РФ, Российская Федерация предоставит субсидии на софинансирование таких мероприятий.

Также, кроме указанных условий, Правила содержат финансовые условия предоставления субсидий, определяющие объемы субсидий, порядок расчетов объемов предоставляемых субсидий, уровни софинансирования и порядок использования (расходования) предоставляемых субсидий с учетом принципа софинансирования.

В частности, соблюдение уровней софинансирования как за счет средств субсидий из федерального бюджета, так и за счет собственных средств бюджета субъекта Российской Федерации, обеспечивается следующим условием указанных Правил: в случае если размер бюджетных ассигнований, предусмотренных в бюджете субъекта Российской Федерации на осуществление мероприятия, предусмотренного соответствующей программой, не позволяет обеспечить установленный для субъекта Российской Федерации уровень софинансирования, размер субсидии, предоставляемой бюджету субъекта Российской Федерации, подлежит уменьшению с целью обеспечения соответствующего уровня софинансирования, а высвобождающиеся бюджетные ассигнования перераспределяются между бюджетами других субъектов Российской Федерации, имеющих право на получение субсидий (п. 16 Правил N 1258).

При этом термин "уровни софинансирования" по смыслу означает пропорцию (процентное соотношение либо соотношение между конкретными суммами средств) между объемами средств субсидии из федерального бюджета и собственными средствами бюджета субъекта РФ на осуществление программных мероприятий.

Применительно к уровням софинансирования, Правила предусматривают порядок расчета такого уровня исходя из расчетного уровня дотаций, направляемых из федерального бюджета на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.

Уровень софинансирования расходного обязательства субъекта Российской Федерации не может быть установлен выше 95 процентов и ниже 70 процентов расходного обязательства. Указанными Правилами установлено, что уровень софинансирования по субъектам Российской Федерации на финансовый год устанавливает Минсельхоз России.

Следовательно, субъекты РФ должны предусматривать в своих законах о бюджетах на соответствующий финансовый год средства на исполнение расходных обязательств субъекта РФ за счет собственных средств бюджетов субъектов РФ не менее 5 % в зависимости от конкретного мероприятия.

Указанное также следует из пункта 11 Правил N 1258, согласно которому объем бюджетных ассигнований бюджета субъекта Российской Федерации на исполнение расходного обязательства субъекта Российской Федерации, софинансируемого за счет субсидии, утверждается законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации исходя из необходимости достижения установленных соглашением между Министерством сельского хозяйства Российской Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации о предоставлении субсидии (далее - соглашение) значений показателей результативности использования субсидии, но не менее чем в объеме, необходимом для обеспечения установленного для субъекта Российской Федерации уровня софинансирования расходного обязательства из федерального бюджета.

Согласно пункту 13 Правил N 1258 субсидии предоставляются на основании соглашения, заключаемого между Минсельхозом России и высшим исполнительным органом государственной власти субъектов Российской Федерации, форма которого утверждается Минсельхозом России, а содержание должно соответствовать положениям Правил N 999.

Указанные положения в их системном взаимодействии означают, что соглашением о предоставлении субсидии устанавливается не только адресное распределение субсидии и собственных средств субъекта РФ, но и конкретные размеры (объемы) выделяемых средств, как субсидии за счет федерального бюджета, так и за счет собственных средств бюджета субъекта РФ по каждому программному мероприятию.

При этом субъект Российской Федерации вправе увеличить долю своих расходов в целях сокращения расходов за счет средств бюджетов муниципальных образований и внебюджетных источников (то есть за счет перераспределения средств внутри консолидированного бюджета субъекта РФ, без участия в таком перераспределении средств федерального бюджета (ст. 31 БК РФ).

Таким образом, указанные Правила предоставления субсидий из федерального бюджета содержат условия софинансирования, определяемые долевым соотношением между средствами субсидии из федерального бюджета и средствами бюджета субъекта РФ, направляемыми на исполнение расходных обязательств субъекта РФ.

При этом Правила содержат верхний и нижний пределы средств, предоставляемых из федерального бюджета, а конкретное соотношение объемов средств федерального и регионального бюджетов устанавливается в заключаемом между Минсельхозом России и высшим исполнительным государственным органом субъекта РФ Соглашении о предоставлении субсидий из федерального бюджета, которые стороны согласуют между собой, устанавливая в Соглашении конкретные суммы расходов за счет двух бюджетов (в том числе консолидированного бюджета субъекта РФ) на выполнение мероприятий региональной программы, и, заключая такое Соглашение, одновременно принимают на себя расходные обязательства в объемах сумм бюджетных средств, указанных в Соглашении.

Согласно абзацу 20 статьи 6 БК РФ под расходными обязательствами понимаются обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета.

Под бюджетными обязательствами понимаются расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году (абзац 21 статьи 6 БК РФ).

Кроме того, указанные обязательства одновременно являются публичными обязательствами Российской Федерации и субъекта РФ в силу абзаца 22 статьи 6 БК РФ, согласно которому под публичными обязательствами понимаются обусловленные законом, иным нормативным правовым актом расходные обязательства публично-правового образования перед физическим или юридическим лицом, иным публично-правовым образованием, подлежащие исполнению в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный указанным законом, актом порядок его определения (расчета, индексации).

Согласно пункту 3 статьи 219 БК РФ получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением.

Приведенные Правила содержат положения об обязательном возврате остатков средств субсидии, неиспользованной в текущем финансовом году субъектом Российской Федерации, в федеральный бюджет по окончании соответствующего финансового года (п. 26 Правил N 1460).

Также Правилами предусмотрено условие принудительного возврата средств (путем взыскания) неиспользованных субсидий либо использованных с нарушением целевого назначения или условий предоставления (расходования) субсидий, а также в случае отсутствия потребности в субсидиях (п. 25 - 29 Правил N 1460, п. 22 Правил N 999).

Положения Правил N 1460, регулирующие обязательный и принудительный возврат неиспользованных средств субсидий (межбюджетных трансфертов) и (или) образовавшихся их остатков в федеральный бюджет, предусмотрены пунктом 5 статьи 242 БК РФ.

Положения пункта 5 статьи 242 БК РФ являются императивными и подлежат неукоснительному соблюдению всеми участниками бюджетных отношений (в том числе межбюджетных отношений), получателями средств федерального бюджета.

Таким образом, с учетом вышеуказанных положений БК РФ о расходных и бюджетных обязательствах, Российская Федерация и Карачаево-Черкесская Республика, заключая Соглашение о предоставлении субсидий из федерального бюджета, и, предусматривая в Соглашении конкретные суммы расходных обязательств за счет двух бюджетов, вытекающие из федерального закона о федеральном бюджете, распоряжений Правительства Российской Федерации о предоставлении субсидий, из закона КЧР о республиканском бюджете на 2016 год и региональной программы развития сельского хозяйства, одновременно принимают на себя публичные обязательства по осуществлению соответствующих расходов на выполнение мероприятий как федеральной программы N 717, так и региональной программы, на софинансирование которой в соответствующей пропорции предоставляются субсидии из федерального бюджета.

Во исполнение государственной программы N 717, указанных Правил между Минсельхозом России и Правительством КЧР заключено Соглашение от 25.01.2016 N 3/17-с о предоставлении субсидий из федерального бюджета КЧР в 2016 году (далее - Соглашение N 3/17-с).

Предметом Соглашения N 3/17-с (в том числе в ред. доп. соглашений, приложение N 1 к Соглашению) является предоставление из федерального бюджета субсидий, в том числе на мероприятие "Возмещение части затрат по наращиванию маточного поголовья овец и коз" в рамках подпрограммы "Развитие подотрасли животноводства, переработки и реализации продукции животноводства" Программы N 717.

В соответствии с пунктом 1.3 Соглашения высший исполнительный орган использует субсидии, указанные в пункте 1.2 Соглашения (имеет ссылку на приложение N 1 к Соглашению, установлен перечень субсидий с указанием сумм бюджетных средств), в порядке и на условиях, установленных Правительством Российской Федерации в пределах годовых объемов субсидий, утвержденных КЧР.

Пунктом 2.2.1 Соглашения N 3/17-с установлено обязательство высшего исполнительного органа о финансировании расходов по направлениям и в объемах, установленных в приложениях N 1 и N 2 Соглашений (в приложении N 1 указаны федеральные средства на субсидии, в приложении N 2 - бюджетные средства КЧР, т.е. расходные обязательства).

Пунктом 3.4 Соглашения N 3/17-с предусмотрено, что в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения своих обязательств по Соглашению, стороны несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации и условиями Соглашения.

Указанные выше условия Соглашения в их совокупности позволяют прийти к выводу, что в случае сокращения расходных обязательств КЧР, подлежащих исполнению в объемах, установленных Соглашением, предоставленные средства субсидий из федерального бюджета подлежат сокращению, а возникшие остатки субсидий по состоянию на 1 января текущего финансового года, подлежат возврату в федеральный бюджет.

В случае невозврата остатков субсидий в федеральный бюджет, последние подлежат взысканию в доход федерального бюджета.

В то же время указанные условия Соглашения устанавливают принцип соблюдения долей между средствами субсидий и собственными средствами бюджета КЧР при расходовании бюджетных средств, то есть принцип соблюдения пропорции между средствами двух бюджетов при софинансировании расходных обязательств КЧР, который Республикой как публично-правовым образованием при осуществлении фактических расходов был нарушен.

При соблюдении указанных условий (пропорции) и, в случае сокращения общего объема расходов (за счет двух бюджетов) в результате, например, эффективного проведения торгов, такое сокращение расходов не может возникнуть только у бюджета Республики, оно возникает также и в отношении средств субсидии, предоставленной из федерального бюджета.

При этом установленная Соглашением пропорция средств бюджетов, вытекающая из объемов принятых сторонами расходных обязательств, должна применяться к общему остатку неиспользованных бюджетных средств при реализации программных мероприятий.

Возникновение остатка средств только в средствах Республики указывает на нарушение баланса интересов Российской Федерации, предоставившей субсидии, которые были израсходованы Республикой в полном объеме (то есть с перерасходом), а собственные средства Республики при этом незаконно сэкономлены в нарушение принятых на себя расходных обязательств.

Соответственно, при фактическом расходовании бюджетных средств как федерального, так и Республиканского бюджетов, КЧР не вправе в одностороннем порядке изменять уровни софинансирования в обход условий Соглашения и в целях оправдания получения остатков (экономии) средств Республиканского бюджета, а также в силу абзаца пятого статьи 31 БК РФ.

Следовательно, орган внутреннего финансового контроля пришел к обоснованным выводам о нарушении условий софинансирования при фактическом исполнении расходных обязательств КЧР Министерством сельского хозяйства КЧР.

О нарушении условий софинансирования указано в акте проверки и уведомлении о БМП.

Кроме того, указанные выводы контрольного органа основаны на отчетах о расходовании бюджетных средств, в том числе субсидий, которые Минсельхоз КЧР направлял в Минсельхоз России, а также на платежных документах, полученных в процессе контрольных мероприятий.

Направление таких отчетов предусмотрено условиями указанных выше Соглашений.

При этом как верно указано судом первой инстанции, оспаривая Приказ N 428, заявитель, по сути, оспаривает сведения своих же отчетов, на основе сведений из которых, отраженных в акте проверки и уведомлении о БМП, принят данный приказ.

В частности, из акта проверки и уведомления о БМП следует, что в ходе проверки выявлен факт несоблюдения условий предоставления субсидии из федерального бюджета на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в российских кредитных организациях, и займам, полученным в сельскохозяйственных кредитных потребительских кооперативах Госпрограммы, предоставленной в 2016 году Министерством сельского хозяйства Российской Федерации бюджету КарачаевоЧеркесской Республики в соответствии с Правилами предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в российских кредитных организациях, и займам, полученным в сельскохозяйственных кредитных потребительских кооперативах, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2012 г. N 1460 (далее - Правила N 1460), и в соответствии с Соглашением, в том числе на возмещение части процентной ставки по инвестиционным кредитам (займам) на развитие растениеводства, переработки и развитие инфраструктуры и логистического обеспечения рынков продукции растениеводства (Мероприятие И-1); В ходе проверки выявлены следующие бюджетные нарушения.

Соглашением предусмотрено финансирование Мероприятия II-1 в общем объеме 1 904 000 рублей, в том числе за счет средств федерального бюджета 1 404 000 рублей, за счет бюджета Карачаево- Черкесской Республики 500 000 рублей.

Согласно данным Отчета о расходах бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета), источником финансового обеспечения которых является субсидия из федерального бюджета по Карачаево-Черкесской Республике, на Мероприятие II-1 в 2016 году фактические расходы средств составили 1 404 000 рублей: 1 404 000 рублей за счет средств федерального бюджета, 0 рублей за счет средств бюджета Карачаево- Черкесской Республики.

При общем объеме фактически использованных средств в размере 1 404 000 рублей субсидия из федерального бюджета могла быть использована субъектом Российской Федерации в размере не более 1 035 302 рублей 52 копеек (1 404 000,00 х 1 404 000,00 / 1 904 000,00).

Таким образом, перерасход средств федерального бюджета составил 368 697 рублей 48 копеек (1 404 000,00 -1 035 302,52).

В нарушение пункта 3 статьи 132 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункта 23 Правил N 1460, пункта 1.1 Соглашения, Министерством нарушены условия предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов (субсидии из федерального бюджета), а именно не обеспечено финансирование расходных обязательств за счет средств бюджета Карачаево-Черкесской Республики, что повлекло перерасход средств федерального бюджета в сумме 368 697 рублей 48 копеек.

Расчет размера перерасхода средств федерального бюджета выполнен по методике, утвержденной приказом Минфина России от 31.03.2017 N 53н, и основан на математических принципах расчета долей в общем объеме средств.

Ссылка подателя апелляционной жалобы на подпункт "a(l)" пункта 10 Правил N 999 в целях предложения иной методики расчета размера суммы взыскания, в данном случае не применимы, поскольку в качестве бюджетного нарушения заявителю вменяется нарушение условий софинансирования, а не нарушение графиков выполнения работ или недостижение показателей результативности предоставления субсидии, предусмотренные в качестве оснований для возврата средств субсидий в федеральный бюджет именно Правилами N 999 (пункты 16 - 19).

При этом подпункт "a(l)" пункта 10 Правил N 999 утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 11.12.2017 N 1519, что указывает на распространение его действия только на бюджеты, сформированные с 2018 финансового года, соответственно субсидии, предоставленные из бюджета 2016 года, не подпадают под действие указанных изменений.

В то же время положения подпункта "a(l)" пункта 10 Правил N 999 регулируют не вопрос возврата средств федерального бюджета из бюджетов субъектов Российской Федерации, а установление уровней софинансирования в процентах в соглашениях, заключаемых с 2018 года.

Таким образом, из приведенных результатов контроля исполнения бюджетных и расходных обязательств КЧР следует, что Минсельхоз Карачаево-Черкесской Республики в отсутствие экономических обоснований сократил расходные обязательства КЧР за счет средств бюджета Карачаево-Черкесской Республики и неосновательно получил экономию средств бюджета КЧР за счет перерасхода средств федерального бюджета (субсидии) на общую сумму 368 697 рублей 48 копеек, предоставленных КЧР как публично-правовому образованию, на исполнение расходных обязательств Республики, тем самым нарушил условия софинансирования, установленные Правилами N 1460 и Соглашением о предоставлении субсидий.

При этом КЧР, сократив свои расходные обязательства, по сути, не исполнила собственный закон о республиканском бюджете на 2016 год, тем самым выявила снижение общей потребности в бюджетных средствах на указанные программные мероприятия, в том числе за счет предоставленной субсидии из федерального бюджета, которая при таких обстоятельствах была неосновательно получена в республиканский бюджет в повышенном размере, что также указывает на нарушение бюджетного законодательства и интересов Российской Федерации.

Нарушение условий софинансирования расходных обязательств, допущенное Карачаево-Черкесской Республики, свидетельствует о нарушении условий предоставления (расходования) средств субсидий из федерального бюджета.

В соответствии с пунктом 1 статьи 306.1 БК РФ бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 БК РФ предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

Пунктом 2 статьи 306.2 БК РФ предусмотрены бюджетные меры принуждения, к которым, в том числе отнесено бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных из одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации.

Согласно статье 306.8 БК РФ нарушение финансовым органом (главным распорядителем (распорядителем) и получателем средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты, условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов, если это действие не связано с нецелевым использованием бюджетных средств, влечет бесспорное взыскание суммы средств, использованных с нарушением условий предоставления (расходования) межбюджетного трансферта, и (или) приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций).

Довод подателя апелляционной жалобы о достижении показателей результативности предоставления субсидии при таких обстоятельствах является несостоятельным, поскольку не может оправдывать получение экономии средств республиканского бюджета за счет перерасхода средств федерального бюджета.

Судом первой инстанции обоснованно указано, что ссылки заявителя на Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 11.03.1998 N 8-П и от 12.05.1998 N 14-П несостоятельны и не должны приниматься во внимание, так как неисполнение публичного обязательства по исполнению расходных (бюджетных) обязательств публично-правовым образованием, от имени которого выступал государственный орган КЧР, не ставится в зависимость от субъективной характеристики - признака вины, как правового явления, присущего для уголовно-правовой сферы отношений и отношений в области административных правонарушений, которые регулируются не бюджетным законодательством, против отношений, рассматриваемых в настоящем деле.

При этом указанный довод заявителя противоречит правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Постановлении от 18.07.2018 N 33-П, применительно именно к расходным (бюджетным) обязательствам субъектов Российской Федерации, от исполнения которых субъекты Российской Федерации уклоняются в отсутствие экономических обоснований.

Кроме того, необходимо учитывать, что бюджетная мера принуждения не является по своему смыслу наказанием, каковым оно определено в законодательстве об административных правонарушениях и уголовном, поскольку не ставит своей целью негативное воздействие на физических лиц и организации (их собственные средства, лишение таких средств), а направлено на средства бюджетов публично-правовых образований, органами власти которых допущены бюджетные нарушения, что исключает необходимость доказывания вины, как элемента субъективной стороны состава правонарушения (преступления).

Бюджетное законодательство не содержит понятия вины и процедуры ее доказывания.

Таким образом, Приказ N 428 издан Минфином России обоснованно и направлен на восстановление баланса интересов публично-правового образования - Российской Федерации, за счет перерасхода бюджетных средств которой КЧР получила необоснованную экономию средств республиканского бюджета при снижении общей потребности в бюджетных средствах на осуществление программных мероприятий и, в частности, - в средствах федерального бюджета.

Довод заявителя о невыдаче ему предписания для применения бюджетной меры принуждения отклонен судом первой инстанции правомерно.

Согласно пункту 1 статьи 306.2 БК РФ бюджетная мера принуждения за совершение бюджетного нарушения применяется финансовыми органами и органами Федерального казначейства (их должностными лицами) на основании уведомления о применении бюджетных мер принуждения органа государственного (муниципального) финансового контроля.

Согласно пункту 5 статьи 306.2 БК РФ под уведомлением о применении бюджетных мер принуждения в целях БК РФ понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, обязательный к рассмотрению финансовым органом, содержащий основания для применения предусмотренных БК РФ бюджетных мер принуждения и суммы средств, использованных с нарушением условий предоставления (расходования) межбюджетного трансферта, бюджетного кредита или использованных не по целевому назначению.

Из указанных норм БК РФ видно, что БК РФ не предусматривает в качестве оснований для издания министром финансов Российской Федерации приказа о применении бюджетных мер принуждения иные документы, такие как представление, предписание, извещение о принятии решения о бесспорном взыскании, основанием издания приказа является только уведомление о применении бюджетных мер принуждения.

Учитывая изложенное, оспариваемый ненормативный правовой акт Минфина РФ соответствует законодательству и не может быть признан недействительным.

Доказательств обратного заявителем не представлено.

Рассмотрев требование заявителя о признании недействительным извещения о принятии решения о бесспорном взыскании от 14.05.2018 N 19-09-02/32129 суд обоснованно прекратил производство по делу в указанной части, так как извещение об исполнении приказа N 428, направляемое в Федеральное казначейство, является техническим документом, содержащим только указание на реквизиты, на которые должны быть перечислены взыскиваемые средства, распорядительной части и выражения в нем властного волеизъявления данный документ не имеет, поэтому в силу отсутствия признаков акта властно-распорядительного характера, установленных статьей 198 АПК РФ, он не может быть оспорен в порядке главы 24 АПК РФ.

Таким образом, суд в соответствии со статьей 150 АПК РФ обоснованно прекратил производство по делу в этой части.

При изложенных обстоятельствах апелляционный суд считает, что выводы суда первой инстанции основаны на полном и всестороннем исследовании материалов дела, при правильном применении норм действующего законодательства.

Оснований для переоценки выводов суда первой инстанции, сделанных при рассмотрении настоящего спора по существу, апелляционным судом не установлено.

Доводы апелляционной жалобы проверены апелляционным судом и отклонены, поскольку противоречат фактическим обстоятельствам дела, основаны на неправильном толковании норм действующего законодательства и не могут повлиять на законность и обоснованность принятого решения суда первой инстанции. Так как Министерство сельского хозяйства Карачаево-Черкесской Республики входит в структуру Правительства Карачаево-Черкесской Республики, оспариваемый Приказ Минфина РФ принят в отношении Правительства КЧР в соответствии со ст. 306.2 БК РФ.

Судом первой инстанции дана надлежащая оценка всем имеющимся в деле доказательствам, оснований для отмены или изменения судебного акта не имеется.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, основанием для отмены принятого судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

На основании изложенного и руководствуясь ст.ст. 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Девятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда г. Москвы от 31.10.2018 по делу N А40-190008/18 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Арбитражном суде Московского округа.

Председательствующий судья

И.А. Чеботарева

Судьи

Т.Б. Краснова В.А. Свиридов