Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 31 января 2019 г. N 09АП-66523/18

г. Москва

31 января 2019 г.

Дело N А40-187848/18

Резолютивная часть постановления объявлена 24 января 2019 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 31 января 2019 года.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Суминой О.С.,

судей: Лепихина Д.Е., Кочешковой М.В.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Бабажановым Н.Н.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу ПРАВИТЕЛЬСТВА КАРАЧАЕВО-ЧЕРКЕССКОЙ РЕСПУБЛИКИ на решение Арбитражного суда г. Москвы от 02.11.2018 по делу N А40-187848/18, принятое судьей Поляковой А.Б.,

по заявлению ПРАВИТЕЛЬСТВА КАРАЧАЕВО-ЧЕРКЕССКОЙ РЕСПУБЛИКИ

к МИНИСТЕРСТВУ ФИНАНСОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

третьи лица: 1) Министерство сельского хозяйства Карачаево-Черкесской Республики,

2) Министерство финансов Карачаево-Черкесской Республики, 3) Управление Федерального казначейства по Карачаево-Черкесской Республике, 4) Федеральное казначейство

о признании недействительным приказа от 04.05.2018 г. N 442, извещения от 28.05.2018 N 19-09-05/36020

в присутствии:

от заявителя: не явился, извещен;

от заинтересованного лица: не явился, извещен;

от третьих лиц: не явились, извещены;

УСТАНОВИЛ:

решением Арбитражного суда города Москвы от 02.11.2018, принятым по настоящему делу, отказано в удовлетворении требований Правительства Карачаево-Черкесской Республики (далее - Правительство КЧР, заявитель) к Министерству финансов Российской Федерации (далее - Минфин России, ответчик) о признании недействительным приказа Министерства финансов Российской Федерации от 04.05.2018 г. N 442 "О бесспорном взыскании суммы средств, предоставленных из федерального бюджета бюджету Карачаево-Черкесской Республики"; о признании недействительным извещения от 28.05.2018 N 19-09-05/36020 о принятии решения о бесспорном взыскании денежных средств.

Не согласившись с принятым решением, заявитель обратился с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. Полагает, что суд не дал оценку доводам сторон, неверно был истолкован закон, и была дана неверная оценка обстоятельствам дела, что в соответствии со ст. 270 АПК РФ, является основанием для отмены решения суда.

В судебное заседание не явились представители Правительства КЧР, Минсельхоз КЧР, Минфин КЧР, УФК КЧР, Минфин России, Федерального казначейства надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного заседания, в том числе публично путем размещения информации в картотеке арбитражных дел на сайте (www.//kad.arbitr.ru) в соответствии с положениями ч. 6 ст. 121 АПК РФ.

Путем посредством электронной почты от Минсельхоза КЧР представлен отзыв, котором просил апелляционную жалобу Правительства КЧР удовлетворить в полном объеме.

Законность и обоснованность решения проверены в соответствии со ст. ст. 266 и 268 АПК РФ. Апелляционный суд, исследовав и оценив имеющиеся в материалах дела доказательства, доводы апелляционной жалобы, выслушав объяснения представителя ответчика, считает, что решение подлежит оставлению без изменения, исходя из следующего.

Как следует из материалов дела и установлено судом, в период с 16.01.2018 по 09.02.2018 в отношении Министерства сельского хозяйства КЧР проведена внеплановая камеральная проверка соблюдения условий софинансирования субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, в частности бюджету КЧР в 2015 году.

Указанные контрольные мероприятия проведены в рамках предоставленных пунктом 3 статьи 166.1 и статьей 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) полномочий по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, осуществляемых Федеральным казначейством, в том числе через свои территориальные органы, в порядке, предусмотренном пунктом 3 статьи 269.2 БК РФ и пунктами 39 - 43 Правил осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1092 (далее - Правила N 1092).

По результатам проверки органом внутреннего финансового контроля (пункт 3 статьи 265 БК РФ) оформлен акт камеральной проверки от 26.03.2018 (пункт 44 Правил N 1092, далее - Акт проверки), копия которого в тот же день вручена должностному лицу Министерства сельского хозяйства КЧР, о чем имеется подпись и указана дата вручения.

Согласно Акту проверки УФК по КЧР в деятельности Министерства сельского хозяйства КЧР выявлены бюджетные нарушения в виде нарушения условий софинансирования, установленных Соглашением от 05.02.2015 N 66/17-с (в ред. дополнительных соглашений: N 1 от 25.02.2015 (N 212/17-с), N 2 от 06.03.3015 (265/17-с), N 3 от 03.04.2015 (N 421/17-с), N 4 от 30.04.2015 (N 614/17-с), N 5 от 15.06.2015 (N 855/17-с), N 6 от 02.07.2015 (N 1079/17-с), N 7 от 02.09.2015 (N 1277/17) и N 8 от 20.10.2015 (N 1683/17-с)), при исполнении расходных обязательств КЧР на реализацию мероприятий в отрасли сельского хозяйства, софинансируемых за счет субсидий, предоставленных из федерального бюджета, в частности, на мероприятие "Поддержка племенного животноводства" в рамках подпрограммы "Поддержка племенного дела, селекции и семеноводства" (далее - Мероприятие) государственной программы Российской Федерации "Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы (утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 14.07.2012 N 717, далее - Программа N 717).

Нарушение Минсельхозом КЧР бюджетного законодательства, в частности условий софинансирования расходных обязательств Карачаево-Черкесской Республики квалифицируется в соответствии со статьей 306.8 БК РФ как нарушение условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов из федерального бюджета другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, определяемых Правилами предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации в соответствии с пунктом 3 статьи 132 БК РФ, за совершение которого применяется бюджетная мера принуждения в виде бесспорного взыскания в доход федерального бюджета суммы средств из бюджета публично-правового образования, которому предоставлены межбюджетные трансферты из федерального бюджета, использованные с нарушением условий предоставления (расходования).

Акт проверки и прилагаемые к нему материалы направлены в Федеральное казначейство для принятия решения о направлении в Минфин России уведомления о применении бюджетных мер принуждения (пункты 46, 47 и 71 Правил N 1092).

Рассмотрев акт проверки и представленные с ним материалы, руководитель Федерального казначейства направил в Минфин России уведомление о применении бюджетных мер принуждения от 03.04.2018 N 07-04-04/09-5694 (далее -Уведомление о БМП), в котором в краткой форме отражены обстоятельства бюджетных нарушений, указанных в Акте проверки, и суммы средств субсидий, использованных с нарушением условий софинансирования, подлежащие бесспорному взысканию в доход федерального бюджета.

На основании указанного уведомления министр финансов Российской Федерации издал оспариваемый приказ от 04.05.2018 N 442, в соответствии с которым из бюджета КЧР бесспорно взыскана сумма средств в размере 4 667 157 рублей 00 копеек в доход федерального бюджета на счет главного распорядителя бюджетных средств - Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, которое предоставляло субсидии бюджету субъекта Российской Федерации.

Указанные обстоятельства явились основанием для обращения Заявителя в суд.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции, с учетом положений ст. ст. 4, 198, 200 АПК РФ, а также с учетом совместного постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ и Пленума Верховного Суда РФ от 01.07.1996 N 6/8, правомерно исходил из нижеследующего.

Распорядительной частью приказа предписано Федеральному казначейству исполнить в 2018 году бюджетную меру принуждения в отношении Правительства КЧР (Министерства сельского хозяйства КЧР) путем бесспорного взыскания суммы средств, предоставленных из федерального бюджета бюджету КЧР, за счет доходов, подлежащих зачислению в бюджет КЧР, в сумме, рассчитанной по состоянию на 03 апреля 2018 года, и перечислить взысканные средства в федеральный бюджет на счет получателя 40101810500000001901 "Межрегиональное операционное управление Федерального казначейства (Министерство сельского хозяйства Российской Федерации л/с 04951000820).

Во вводной части приказ содержит ссылки на основания его издания, такие как: факт бюджетного нарушения в виде нарушения условий предоставления (расходования) субсидии из федерального бюджета, установленных Правилами предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 04.12.2012 N 1257, предоставленной на осуществление Мероприятия, на Соглашение от 05.02.2015 N 66/17-с и Уведомление о применении бюджетных мер принуждения от 03.04.2018 N 07-04-04/09-5694.

Приказ N 442 издан министром финансов Российской Федерации в пределах полномочий, предусмотренных пунктом 6 статьи 166 и пунктом 1 статьи 306.3 БК РФ, согласно которым министр финансов Российской Федерации имеет право в случае выявления бюджетных нарушений принять решение о бесспорном взыскании суммы средств, предоставленных из федерального бюджета другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, и (или) суммы платы за пользование указанными средствами и пеней за их несвоевременный возврат, а также в соответствии с пунктом 10.13 Положения о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 329.

Суд проверил полномочия Минфина России по изданию приказа N 442 и нашел их соответствующими пункту 6 статьи 166 и пункту 1 статьи 306.2 БК РФ, а также руководствуясь пунктом 10.13 Положения о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 329, установил, что приказ как распорядительный акт издан в надлежащей форме, что соответствует критериям проверки ненормативных правовых актов, установленным статьей 200 АПК РФ.

В результате проверки указанных обстоятельств суд пришел к выводу, что издание приказа N 442 Министр финансов Российской Федерации осуществил в пределах предоставленных БК РФ полномочий и в форме, соответствующей положениям нормативного правового акта Правительства Российской Федерации.

Проверяя правомерность использования субсидии из федерального бюджета, предоставленной бюджету КЧР на условиях софинансирования, суд обоснованно указал на следующее.

В соответствии с пунктом 1 статьи 306.2 БК РФ бюджетная мера принуждения за совершение бюджетного нарушения применяется финансовыми органами и органами Федерального казначейства (их должностными лицами) на основании уведомления о применении бюджетных мер принуждения органа государственного (муниципального) финансового контроля.

Согласно пункту 5 статьи 306.2 БК РФ под уведомлением о применении бюджетных мер принуждения в целях БК РФ понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, обязательный к рассмотрению финансовым органом, содержащий основания для применения предусмотренных БК РФ бюджетных мер принуждения и суммы средств, использованных с нарушением условий предоставления (расходования) межбюджетного трансферта, бюджетного кредита или использованных не по целевому назначению.

Указанный приказ в части порядка его принятия, полномочий должностного лица, принявшего приказ, порядка проведения контрольных действий УФК по Карачаево-Черкесской Республики и действий Федерального казначейства по оформлению и направлению уведомления о БМП в Минфин России, а также сроков направления указанных документов и принятия приказа N 442 заявителем не оспаривались, из заявления не следует таких доводов.

Пунктом 1 статьи 132 БК РФ указано, что под субсидиями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

Согласно пункту 3 статьи 132 БК РФ (в редакции на момент предоставления субсидии) установлено, что цели и условия предоставления и расходования субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, критерии отбора субъектов Российской Федерации для предоставления указанных межбюджетных субсидий и их распределения между субъектами Российской Федерации устанавливаются федеральными законами и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации на срок не менее трех лет.

В соответствии с п. 1 ст. 130 БК РФ межбюджетные трансферты из федерального бюджета (за исключением субвенций) предоставляются при условии соблюдения органами государственной власти субъектов Российской Федерации бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах.

Правила предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, формы которых предусмотрены абзацами третьим - пятым статьи 129 БК РФ, устанавливаются нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

Среди межбюджетных трансфертов, указанных в статье 129 БК РФ, предусмотрены субсидии.

Частью 3 статьи 7 Закона N 264-ФЗ "О развитии сельского хозяйства" (далее -Закон N 264-ФЗ) установлено, что Правительство Российской Федерации вправе устанавливать условия предоставления за счет средств федерального бюджета субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации, критерии и методику (нормативы) определения объема субсидий, предоставляемых субъектам Российской Федерации.

Исходя из указанных норм БК РФ и Закона N 264-ФЗ в их системном взаимодействии, Правительство Российской Федерации вправе устанавливать условия предоставления (расходования) субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, а также определять уровни объемов и порядок расчета таких объемов предоставляемых субсидий.

Согласно п. 2 ст. 115 Конституции Российской Федерации и абзацу четвертому статьи 23 Федерального Конституционного закона от 17.12.1997 N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации обязательны к исполнению в Российской Федерации.

При этом необходимо учесть, что согласно пункту 2 статьи 26.19 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон N 184-ФЗ), из федерального бюджета могут предоставляться субсидии бюджету субъекта Российской Федерации для долевого финансирования расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации.

В соответствии с указанными нормами бюджетного законодательства и в целях реализации Закона N 264-ФЗ, Закона N 184-ФЗ и мероприятий государственной программы N 717 (ее подпрограмм) Правительство Российской Федерации постановлением от 22.12.2012 N 1370 утвердило и ввело в действие Правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на возмещение части затрат по наращиванию маточного поголовья овец и коз, поголовья северных оленей, маралов и мясных табунных лошадей (в ред. действующей в период предоставления субсидий, далее - Правила N 1370).

Указанными Правилами предусмотрено, что субсидии из федерального бюджета предоставляются в целях софинансирования исполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации, связанных с реализацией государственных программ субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных программ, предусматривающих поддержку собственного производства молока сельскохозяйственными товаропроизводителями, за исключением граждан, ведущих личное подсобное хозяйство (далее -сельскохозяйственные товаропроизводители), путем возмещения части затрат сельскохозяйственных товаропроизводителей на 1 килограмм реализованного и (или) отгруженного на собственную переработку коровьего молока высшего и (или) первого сорта и (или) козьего молока (п. 2 Правил N 1370).

При этом для целей софинансирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации перечень мероприятий, предусмотренных правовыми актами (программами) субъектов Российской Федерации, должен соответствовать нормативным правовым актам Российской Федерации (то есть программам, утвержденным постановлениями Правительства Российской Федерации, подпункт "а" пункта 8 Правил, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30.09.2014 N 999).

Указанное требование названных Правил является одним из условий предоставления субсидий из федерального бюджета, вытекающее из принципа целевого и адресного назначения субсидий, установленного статьёй 38 БК РФ.

Помимо указанного условия, названные Правила содержат также ряд обязательных условий, к которым отнесены такие как: наличие утвержденной государственной программы субъекта Российской Федерации (муниципальной программы) (содержащих соответствующие мероприятия); наличие средств в бюджетах субъектов Российской Федерации (местных бюджетах) на исполнение расходных обязательств субъектов Российской Федерации (расходных обязательств муниципальных образований) (на реализацию мероприятий программ); наличие нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, устанавливающих порядок и условия предоставления из бюджета субъекта Российской Федерации субсидий (за счет собственных средств бюджета субъекта Российской Федерации).

Указанные условия не являются исчерпывающими и свидетельствуют о том, что в случае утверждения субъектом Российской Федерации (далее - субъект РФ) соответствующих федеральной программе мероприятий в программе субъекта РФ по развитию сельского хозяйства, на осуществление которых в бюджете субъекта РФ предусмотрены соответствующие бюджетные обязательства субъекта РФ в виде ассигнований, утвержденных законом о бюджете субъекта РФ на соответствующий финансовый год, и правил субъекта РФ о предоставлении субсидий из бюджета субъекта РФ, Российская Федерация предоставит субсидии на софинансирование таких мероприятий.

Также, кроме указанных условий, Правила содержат финансовые условия предоставления субсидий, определяющие объемы субсидий, порядок расчетов

объемов предоставляемых субсидий, уровни софинансирования и порядок использования (расходования) предоставляемых субсидий с учетом принципа софинансирования.

В частности, соблюдение уровней софинансирования как за счет средств субсидий из федерального бюджета, так и за счет собственных средств бюджета субъекта Российской Федерации, обеспечивается следующим условием указанных Правил: в случае если размер бюджетных ассигнований, предусмотренных в бюджете субъекта Российской Федерации на осуществление мероприятия, предусмотренного соответствующей программой, не позволяет обеспечить установленный для субъекта Российской Федерации уровень софинансирования, размер субсидии, предоставляемой бюджету субъекта Российской Федерации, подлежит уменьшению с целью обеспечения соответствующего уровня софинансирования, а высвобождающиеся бюджетные ассигнования перераспределяются между бюджетами других субъектов Российской Федерации, имеющих право на получение субсидий (п. 14 Правил N 1370).

Указанное положение является именно тем механизмом, который регулирует уровни софинансирования, сохранение между ними постоянного соотношения (пропорции).

При этом, как отметил суд первой инстанции, термин "уровни софинансирования" по смыслу означает пропорцию (процентное соотношение либо соотношение между конкретными суммами средств) между объемами средств субсидии из федерального бюджета и собственными средствами бюджета субъекта РФ на осуществление программных мероприятий.

Применительно к уровням софинансирования, Правила предусматривают порядок расчета такого уровня исходя из расчетного уровня дотаций, направляемых из федерального бюджета на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.

Правилами N 1370 (пункт 10) предусмотрен уровень, равный 0,7 / РБО, где РБО - уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год после распределения дотаций, рассчитанный в соответствии с методикой распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2004 г. N 670 "О распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации", а 0,7 - средний уровень софинансирования.

Уровень софинансирования расходного обязательства субъекта Российской Федерации не может быть установлен выше 95 процентов и ниже 70 процентов расходного обязательства. Указанными Правилами установлено, что уровень софинансирования по субъектам Российской Федерации на финансовый год устанавливает Минеельхоз России.

Следовательно, субъекты РФ должны предусматривать в своих законах о бюджетах на соответствующий финансовый год средства на исполнение расходных обязательств субъекта РФ за счет собственных средств бюджетов субъектов РФ не менее 5 % в зависимости от конкретного мероприятия.

Указанное также следует из пункта 9 Правил N 1370, согласно которому объем бюджетных ассигнований бюджета субъекта Российской Федерации на исполнение расходного обязательства субъекта Российской Федерации, софинансируемого за счет субсидии, утверждается законом субъекта РФ о бюджете субъекта Российской Федерации исходя из необходимости достижения установленных соглашением между Министерством сельского хозяйства Российской Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации о предоставлении субсидии значений показателей результативности использования субсидии, но не менее чем в объеме, необходимом для обеспечения установленного для субъекта РФ уровня софинансирования расходного обязательства за счет средств федерального бюджета.

Согласно пункту 11 Правил N 1370 субсидии предоставляются на основании соглашения, заключаемого между Минсельхозом России и высшим исполнительным органом государственной власти субъектов РФ, форма которого утверждается Минсельхозом России, а содержание должно соответствовать положениям Правил N 999.

Таким образом, указанные Правила предоставления субсидий из федерального бюджета содержат условия софинансирования, определяемые долевым соотношением между средствами субсидии из федерального бюджета и средствами бюджета субъекта РФ, направляемыми на исполнение расходных обязательств субъекта РФ.

При этом Правила содержат верхний и нижний пределы средств, предоставляемых из федерального бюджета, а конкретное соотношение объемов средств федерального и регионального бюджетов устанавливается в заключаемом между Минсельхозом России и высшим исполнительным государственным органом субъекта РФ Соглашении о предоставлении субсидий из федерального бюджета, которые стороны согласуют между собой, устанавливая в Соглашении конкретные суммы расходов за счет двух бюджетов (в том числе консолидированного бюджета субъекта РФ) на выполнение мероприятий региональной программы, и, заключая такое Соглашение, одновременно принимают на себя расходные обязательства в объемах сумм бюджетных средств, указанных в Соглашении.

Согласно абзацу двадцатому статьи 6 БК РФ под расходными обязательствами понимаются обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета.

Под бюджетными обязательствами понимаются расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году (абз. 21 ст. 6 БК РФ).

Кроме того, указанные обязательства одновременно являются публичными обязательствами Российской Федерации и субъекта РФ в силу абзаца 22 статьи 6 БК РФ, согласно которому под публичными обязательствами понимаются обусловленные законом, иным нормативным правовым актом расходные обязательства публично-правового образования перед физическим или юридическим лицом, иным публично-правовым образованием, подлежащие исполнению в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный указанным законом, актом порядок его определения (расчета, индексации).

Согласно пункту 3 статьи 219 БК РФ получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением.

Приведенные Правила содержат положения об обязательном возврате остатков средств субсидии, неиспользованной в текущем финансовом году субъектом Российской Федерации, в федеральный бюджет по окончании соответствующего финансового года (п. 21 Правил N 1370).

Также Правилами предусмотрено условие принудительного возврата средств (путем взыскания) неиспользованных субсидий либо использованных с нарушением целевого назначения или условий предоставления (расходования) субсидий, а также в случае отсутствия потребности в субсидиях (п. 22 и 23 Правил N 1370, п. 22 Правил N 999).

Положения Правил N 1370, регулирующие обязательный и принудительный возврат неиспользованных средств субсидий (межбюджетных трансфертов) и (или) образовавшихся их остатков в федеральный бюджет, предусмотрены пунктом 5 статьи 242 БК РФ.

Положения пункта 5 статьи 242 БК РФ являются императивными и подлежат неукоснительному соблюдению всеми участниками бюджетных отношений (в том числе межбюджетных отношений), получателями средств федерального бюджета.

Таким образом, с учетом вышеуказанных положений БК РФ о расходных и бюджетных обязательствах, Российская Федерация и Карачаево-Черкесская Республика, заключая Соглашение о предоставлении субсидий из федерального бюджета, и, предусматривая в Соглашении конкретные суммы расходных обязательств за счет двух бюджетов, вытекающие из федерального закона о федеральном бюджете, распоряжений Правительства Российской Федерации о предоставлении субсидий, из закона КЧР о республиканском бюджете на 2015 год и региональной программы развития сельского хозяйства, одновременно принимают на себя публичные обязательства по осуществлению соответствующих расходов на выполнение мероприятий как федеральной программы N 717, так и региональной программы, на софинансирование которой в соответствующей пропорции предоставляются субсидии из федерального бюджета.

Во исполнение государственной программы N 717, указанных Правил между Минсельхозом России и Правительством КЧР заключено Соглашение от 05.02.2015 N 66/17-с о предоставлении субсидий из федерального бюджета КЧР в 2015 году (далее - Соглашение N 66/17-с).

Предметом Соглашения N 66/17-с (в том числе в ред. доп. соглашений, приложение N 1 к Соглашению) субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, в том числе на осуществление Мероприятия подпрограммы "Поддержка племенного дела, селекции и семеноводства" Программы N 717.

В соответствии с пунктом 1.3 Соглашения высший исполнительный орган использует субсидии, указанные в пункте 1.2 Соглашения (имеет ссылку на приложение N 1 к Соглашению, установлен перечень субсидий с указанием сумм бюджетных средств), в порядке и на условиях, установленных Правительством Российской Федерации в пределах годовых объемов субсидий, утвержденных КЧР.

Пунктом 2.2.1 Соглашения N 66/17-с установлено обязательство высшего исполнительного органа о финансировании расходов по направлениям и в объемах, установленных в приложениях N 1 и N 2 Соглашений (в приложении N 1 указаны федеральные средства на субсидии, в приложении N 2 - бюджетные средства КЧР, т.е. расходные обязательства).

Пунктом 3.4 Соглашения N 66/17-с предусмотрено, что в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения своих обязательств по Соглашению, стороны несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации и условиями Соглашения.

Указанные выше условия Соглашения в их совокупности позволяют прийти к выводу, что в случае сокращения расходных обязательств КЧР, подлежащих исполнению в объемах, установленных Соглашением, предоставленные средства субсидий из федерального бюджета подлежат сокращению, а возникшие остатки субсидий по состоянию на 1 января текущего финансового года, подлежат возврату в федеральный бюджет. В случае невозврата остатков субсидий в федеральный бюджет, последние подлежат взысканию в доход федерального бюджета.

В то же время указанные условия Соглашения устанавливают принцип соблюдения долей между средствами субсидий и собственными средствами бюджета КЧР при расходовании бюджетных средств, то есть принцип соблюдения пропорции между средствами двух бюджетов при софинансировании расходных обязательств КЧР, который Республикой как публично-правовым образованием при осуществлении фактических расходов был нарушен.

Возникновение остатка средств только в средствах Республики указывает на нарушение баланса интересов Российской Федерации, предоставившей субсидии, которые были израсходованы Республикой в полном объеме (то есть с перерасходом), а собственные средства Республики при этом незаконно сэкономлены в нарушение принятых на себя расходных обязательств.

Соответственно, при фактическом расходовании бюджетных средств как федерального, так и Республиканского бюджетов, КЧР не вправе в одностороннем порядке изменять уровни софинансирования в обход условий Соглашения и в целях оправдания получения остатков (экономии) средств Республиканского бюджета, а также в силу абзаца пятого статьи 31 БК РФ.

Следовательно, орган внутреннего финансового контроля пришел к обоснованным выводам о нарушении условий софинансирования при фактическом исполнении расходных обязательств КЧР Министерством сельского хозяйства КЧР.

О нарушении условий софинансирования указано в акте проверки и уведомлении о БМП.

Кроме того, указанные выводы контрольного органа основаны на отчетах о расходовании бюджетных средств, в том числе субсидий, которые Минсельхоз КЧР направлял в Минсельхоз России, а также на платежных документах, полученных в процессе контрольных мероприятий.

Направление таких отчетов предусмотрено условиями указанных выше Соглашений.

Как обоснованно отметил суд первой инстанции, что оспаривая приказ приказ N 442, заявитель, по сути, оспаривает сведения своих же отчетов, на основе которых принят данный приказ.

В частности, из Акта проверки (п. 5, стр. 21-23), Уведомления о БМП (раздел II, пункт 1, стр. 7-8) следует, что на Мероприятие предусмотрен общий объем средств за счет субсидии из федерального бюджета и средств бюджета КЧР (далее -за счет средств двух бюджетов) был предусмотрен в размере 98 254 800 рублей.

Из указанных объемов фактических расходов за счет средств двух бюджетов видно, что субъектом РФ получена экономия собственных средств бюджета КЧР на всю сумму расходных обязательств, тогда как средства федерального бюджета израсходованы полностью.

При фактическом расходе средств в размере 93 342 000 рублей за счет двух бюджетов, субсидия при сохранении соотношения (пропорции между средствами двух бюджетов) могла быть использована в размере не более 88 674 843 рубля.

Нарушение условий софинансирования выразилось в перерасходе средств федерального бюджета на сумму 4 667 157 рублей 00 копеек, что отражено в приказе N 442.

Расчет размера перерасхода средств федерального бюджета выполнен по методике, утвержденной приказом Минфина России от 31.03.2017 N 53н, и основан на математических принципах расчета долей в общем объеме средств.

Правила N 999, в частности, подпункт "а(1)" пункта 10 Правил N 999, на который сослался заявитель в целях предложения иной методики расчета размера суммы взыскания, в данном случае не применимы, поскольку в качестве бюджетного нарушения заявителю вменяется нарушение условий софинансирования, а не нарушение графиков выполнения работ или недостижение показателей результативности предоставления субсидии, предусмотренные в качестве оснований для возврата средств субсидий в федеральный бюджет именно Правилами N 999 (пункты 16 - 19).

При этом подпункт "а(1)" пункта 10 Правил N 999 утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 11.12.2017 N 1519, что указывает на распространение его действия только на бюджеты, сформированные с 2018 финансового года, соответственно субсидии, предоставленные из бюджета 2015 года, не подпадают под действие указанных изменений. В то же время положения подпункта "а(1)" пункта 10 Правил N 999 регулируют не вопрос возврата средств федерального бюджета из бюджетов субъектов Российской Федерации, а установление уровней софинансирования в процентах в соглашениях, заключаемых с 2018 года.

Кроме того, постановлением Правительства Российской Федерации от 11.12.2017 N 1519 (пунктом 5) действию методики (формулы) для расчетов размеров сумм, использованных с нарушением условий софинансирования, придана обратная сила, что позволило применять данную методику к субсидиям, предоставленным из федерального бюджета в проверяемый период.

Исследовав указанные обстоятельства, суд первой инстанции пришел к выводу, что из приведенных результатов контроля исполнения бюджетных и расходных обязательств КЧР следует, что Минсельхоз КЧР в отсутствие экономических обоснований полностью сократил расходные обязательства КЧР за счет средств бюджета КЧР и неосновательно получил экономию средств бюджета КЧР за счет перерасхода средств федерального бюджета (субсидии) на общую сумму 4 667 157 рублей 00 копеек, предоставленных КЧР как публично-правовому образованию, на исполнение расходных обязательств Республики, тем самым нарушил условия софинансирования, установленные Правилами N 1257 и Соглашением о предоставлении субсидий.

При этом КЧР, сократив свои расходные обязательства, по сути, не исполнила собственный закон о республиканском бюджете на 2015 год, тем самым выявила снижение общей потребности в бюджетных средствах на указанные программные мероприятия, в том числе за счет предоставленной субсидии из федерального бюджета, которая при таких обстоятельствах была неосновательно получена в республиканский бюджет в повышенном размере, что также указывает на нарушение бюджетного законодательства и интересов Российской Федерации.

Нарушение условий софинансирования расходных обязательств, допущенное органами Карачаево-Черкесской Республики, свидетельствует о нарушении условий предоставления (расходования) средств субсидий из федерального бюджета.

В соответствии с п. 1 ст. 306.1 БК РФ бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 БК РФ предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

Пунктом 2 статьи 306.2 БК РФ предусмотрены бюджетные меры принуждения, к которым, в том числе отнесено бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных из одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации.

Согласно статье 306.8 БК РФ нарушение финансовым органом (главным распорядителем (распорядителем) и получателем средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты, условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов, если это действие не связано с нецелевым использованием бюджетных средств, влечет бесспорное взыскание суммы средств, использованных с нарушением условий предоставления (расходования) межбюджетного трансферта, и (или) приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций).

Кроме того, суд дал оценку доводам заявителя относительно достижения показателей результативности использования субсидии, и пришел к выводу, что достижение показателей результативности использования субсидии не может оправдывать неосновательное получение Минсельхозом КЧР экономии средств бюджета КЧР при одновременном перерасходе средств субсидии из федерального бюджета.

При таком подходе происходит замещение расходных обязательств бюджета одного уровня расходными обязательствами бюджета другого уровня в нарушение принципа самостоятельности бюджетов, установленного статьей 31 БК РФ (абзац шестой).

Также суд нашел доводы заявителя, указанные в заявлении об оспаривании ненормативного правового акта, о необходимости доказывания вины при совершении нарушения со ссылками на Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 11.03.1998 N 8-П и от 12.05.1998 N 14-П как несостоятельные, при этом указанный довод противоречит правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Постановлении от 18.07.2018 N 33-П, применительно именно к расходным (бюджетным) обязательствам субъектов Российской Федерации, от исполнения которых субъекты Российской Федерации уклоняются в отсутствие экономических обоснований.

Суд учел, что бюджетная мера принуждения не является по своему смыслу наказанием, каковым оно определено в законодательстве об административных правонарушениях и уголовном, поскольку не ставит своей целью негативное воздействие на физических лиц и организации (их собственные средства, лишение таких средств), а направлено на средства бюджетов публично-правовых образований, органами власти которых допущены бюджетные нарушения, что исключает необходимость доказывания вины, как элемента субъективной стороны состава правонарушения (преступления). Бюджетное законодательство не содержит понятия вины и процедуры ее доказывания.

Бюджетная мера принуждения является способом принудительного возврата (восстановления) бюджетных средств в тот бюджет (в том бюджете), из которого они были предоставлены другому бюджету, в связи с совершением бюджетного нарушения властями публично-правового образования - субъекта Российской Федерации, бюджету которого были предоставлены средства субсидии из федерального бюджета.

Указанная выше правовая позиция суда опровергает доводы заявителя о том, что приказом Минфина России нарушаются права и законные интересы Правительства КЧР, так как средства бюджета публично-правового образования Карачаево-Черкесской Республики не являются собственными средствами Правительства КЧР, Правительство наделено лишь полномочиями по распоряжению средствами бюджета Республики (публичными средствами) от имени которой обязано обеспечивать исполнение бюджетных (расходных) обязательств.

В этом смысле приказом могли бы нарушаться только права и законные интересы Карачаево-Черкесской Республики, если бы сумма взысканных средств превышала ранее предоставленный объем субсидии, однако такого превышения суд не выявил. Следовательно, нарушение прав Республики отсутствует.

Взыскивая из бюджета КЧР часть средств ранее предоставленной субсидии, Российская Федерация, от имени которой выступает Минфин России, одновременно вынуждает власти Республики исполнять расходную часть бюджета Республики за счет собственных средств республиканского бюджета, а не перекладывать принятые самостоятельно расходы Республики на бюджет Российской Федерации, которая помимо Карачаево-Черкесской Республики включает в свой состав еще 84 региона, перед которыми Российская Федерация также несет расходные обязательства в согласованных с регионами объемах средств.

Таким образом, нарушение Карачаево-Черкесской Республикой условий софинансирования является следствием нарушения Республикой своих расходных обязательств, что влечет бесспорное взыскание средств ранее предоставленного межбюджетного трансферта (ст. 306.8 БК РФ).

На основании изложенного, суд пришел к выводу, что приказ N 442 издан Минфином России обоснованно и направлен на восстановление баланса интересов публично-правового образования - Российской Федерации, за счет перерасхода бюджетных средств которой КЧР получила необоснованную экономию средств республиканского бюджета при снижении общей потребности в бюджетных средствах на осуществление программных мероприятий и, в частности, - в средствах федерального бюджета.

Оспариваемый ненормативный правовой акт Министерства России не нарушает прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Доказательств обратного заявителем не представлено, указаний на нарушение его прав и законных интересов в заявлении, поданном в суд, также не имеется.

Судом также дана оценка несостоятельным доводам о невыдаче заявителю предписания, поскольку предписание в силу положений статьи 306.2 БК РФ, оформляемое контрольным органом в качестве отдельной меры реагирования на бюджетное нарушение, не является основанием для издания Минфином России приказа о применении бюджетной меры принуждения.

Также суд мотивировал прекращение производства по делу в части оспаривания извещения от 28.05.2018 N 19-09-05/36020 об издании приказа N 442 и его исполнении органами Федерального казначейства, указывая на статью 198 АПК РФ, требованиям которой извещение не отвечает, как документ, не содержащий признаков ненормативного правового акта.

Руководствуясь частью 3 статьи 201 АПК РФ, суд правомерно отказал Правительству Карачаево-Черкесской Республики в удовлетворении требований.

Таким образом, в данном случае отсутствуют основания, предусмотренные ст. 13 ГК РФ и ч. 1 ст. 198 АПК РФ, которые одновременно необходимы для признания ненормативного акта органа, осуществляющего публичные полномочия, недействительным, а решения или действия незаконными.

При таких обстоятельствах арбитражный апелляционный суд считает, что судом первой инстанции полно и всесторонне исследованы материалы дела, правильно применены нормы материального права, оснований для удовлетворения апелляционных жалоб не усматривается.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных ч. 4 ст. 270 АПК РФ и влекущих безусловную отмену судебного акта, коллегией не установлено.

На основании изложенного и руководствуясь ст.ст. 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Москвы от 02.11.2018 по делу N А40-187848/18 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Арбитражный суд Московского округа.

Председательствующий судья

О.С. Сумина

Судьи

М.В. Кочешкова Д.Е. Лепихин