Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 5 февраля 2019 г. N 17АП-19540/18

г. Пермь

05 февраля 2019 г.

Дело N А50-25077/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 04 февраля 2019 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 05 февраля 2019 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Савельевой Н.М.,

судей Васильевой Е.В., Голубцова В.Г.,

при ведении протокола судебного заседания секретарём Ситниковой Т.В.,

при участии:

от заявителя, Финансового управления Администрации Чусовского муниципального района Пермского края - Салий О.И., паспорт, распоряжение от 04.10.2011 г., Забалуева А.В., паспорт, доверенность от 10.01.2019 г.;

от заинтересованного лица, Контрольно-счетной палате Чусовского муниципального района Пермского края - Кислицын А.В., паспорт, доверенность от 09.01.2019 г., Дьяконова О.Н., паспорт, доверенность от 09.01.2019 г., Холмовская О.В., паспорт, доверенность от 09.01.2019 г.;

от третьего лица, Администрации Чусовского муниципального района Пермского края - не явились, извещены надлежащим образом;

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заинтересованного лица, Контрольно-счетной палаты Чусовского муниципального района Пермского края,

на решение Арбитражного суда Пермского края

от 09 ноября 2018 года

по делу N А50-25077/2018

принятое судьёй Самаркиным В.В.

по заявлению Финансового управления Администрации Чусовского муниципального района Пермского края (ОГРН 1025902088850, ИНН 5921010812)

к Контрольно-счетной палате Чусовского муниципального района Пермского края (ОГРН 1075921000209, ИНН 5921021540),

третье лицо - Администрация Чусовского муниципального района Пермского края (ОГРН 1025902088398, ИНН 5921009285),

о признании недействительным представления от 05.07.2018,

установил:

Финансовое управление Администрации Чусовского муниципального района Пермского края (далее - заявитель, Финансовое управление) обратилось в Арбитражный суд Пермского края с заявлением к Контрольно-счетной палате Чусовского муниципального района Пермского края (далее - заинтересованное лицо, Контрольно-счетная палата, КСП) о признании недействительным представления от 05.07.2018.

Решением Арбитражного суда Пермского края от 09.11.2018 г. требования удовлетворены в полном объеме. Признано недействительным вынесенное Контрольно-счетной палатой Чусовского муниципального района Пермского края (ОГРН 1075921000209, ИНН 5921021540) представление от 05.07.2018. Суд обязал Контрольно-счетную палату Чусовского муниципального района Пермского края (ОГРН 1075921000209, ИНН 5921021540) устранить нарушения прав и законных интересов заявителя.

Заинтересованное лицо, не согласившись с решением суда, обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить и вынести новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. В обоснование доводов жалобы указывает на то, что факты нарушения финансовым управлением бюджетного законодательства подтверждены материалами дела, при этом контрольно-счетная палата осуществила проверку в соответствии с предоставленными полномочиями.

Заявитель с доводами, изложенными в апелляционной жалобе не согласен, просит решение суда оставить без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения по основаниям, указанным в отзыве на жалобу.

Судебное заседание проведено в порядке ст. 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие третьего лица, извещенного надлежащим образом о времени и месте проведения судебного заседания.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Феде рации.

Из материалов дела следует и не оспаривается лицами, участвующими в деле, что по результатам проведенного на основании пункта 1.5 Плана работы Контрольно-счетной палаты Чусовского муниципального района на 2018 год, решения председателя Контрольно-счетной палаты о проведении контрольного мероприятия от 27.04.2018 N 12, программой контрольного мероприятия от 27.04.2018, Контрольно-счетной палатой контрольного мероприятия "Проверка целевого и эффективного (экономного) использования средств, выделенных на обеспечения деятельности Финансового управления администрации Чусовского муниципального района в 2017 году", составлен акт от 08.06.2018, фиксирующий выявленные нарушения (том 1 л.д.47-74).

По факту выявленных в рамках проведенного контрольного мероприятия и отраженных в акте по результатам контрольного мероприятия от 08.06.2018 нарушений (с учетом рассмотрения возражений заявителя) в адрес Финансового управления направлено оспоренное представление от 05.07.2018 (том 1 л.д.75-79).

В соответствии с указанным представлением КСП от 05.07.2018 в целях устранения выявленных нарушений заявителю необходимо:

- 1). При составлении, утверждении и ведении бюджетных смет финансового управления соблюдать требования приказа Минфина России от 20.11.2007 N 112н "Об общих требованиях к порядку составления, утверждения и ведения бюджетных смет казенных учреждений", Порядка составления, утверждения и ведения бюджетных смет финансового управления администрации Чусовского муниципального района, утвержденного приказом финансового управления от 18.08.2016 N 98; - 2). Порядок составления, утверждения и ведения бюджетных смет Финансового управления, утвержденный приказом Финансового управления от 18.08.2016 N 98, привести в соответствие с Общими требованиями к порядку составления, утверждения и ведения бюджетных смет казенных учреждений, утвержденными Приказом Минфина России от 20.11.2007 N 112н, в части установления сроков утверждения сметы; - 3). При составлении расчетов (обоснований) к бюджетной смете, расчет фонда оплаты труда осуществлять в соответствии с Положением о денежном содержании муниципальных служащих органов местного самоуправления Чусовского муниципального района, утвержденным решением Земского Собрания Чусовского муниципального района от 17.11.2011 N 92, Методикой планирования бюджетных ассигнований муниципального образования "Чусовской муниципальный район Пермского края" (действующей на момент составления и утверждения сметы); - 4). В соответствии с требованиями пункта 2 статьи 161, статьей 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации, утвержденными бюджетными сметами по соответствующим целевым средствам, в срок до 06.08.2018 восстановить в бюджет Чусовского муниципального района средства в сумме 19 568,0 руб., неправомерно израсходованные на перечисление налога на доходы физических лиц (далее - НДФЛ) за счет средств бюджета Чусовского муниципального района с заработной платы, выплаченной работникам финансового управления за счет краевых средств и средств бюджетов сельских поселений;

- 5). В соответствии со статьей 12 Закона Пермского края от 04.05.2008 N 228-ПК "О муниципальной службе в Пермском крае", пунктом 3.2 Положения о денежном содержании муниципальных служащих органов местного самоуправления Чусовского муниципального района, в срок до 06.08.2018 произвести перерасчет районного коэффициента не учтенного при выплате разовых премий (выплат) работникам финансового управления за ноябрь и декабрь 2017 года; - 6). В соответствии с требованиями статьи 153 Трудового кодекса Российской Федерации, пункта 3.4. Порядка и размера возмещения расходов, связанных со служебными командировками работников финансового управления, утвержденного приказом финансового управления N 4 от 13.01.2015, в срок до 06.08.2018 произвести перерасчет работникам финансового управления, находящимся в командировке в выходные дни (26.03.2017, 21.10.2017 и 22.10.2017); - 7). В соответствии с требованиями Трудового кодекса Российской Федерации заключить трудовой договор с Чебыкиной Т.Е., работающей в финансовом управлении с 2001 года; - 8). Соблюдать требования статей 57, 135 Трудового кодекса Российской Федерации, в части оформления дополнительных соглашений к трудовым договорам в связи с изменением должностных окладов;

- 9). В соответствии с требованиями статей 124, 125 Трудового кодекса Российской Федерации, при составлении графика отпусков учитывать дни отпуска прошлых периодов; - 10). При внесении изменений в план-график закупок соблюдать требования Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ, Правил формирования, утверждения и ведения плана-графика Скупок товаров, работ, услуг для обеспечения федеральных нужд, а также требований к форме плана-графика закупок товаров, работ, услуг для обеспечения федеральных нужд, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 05.06.2015 N 553; - 11). Соблюдать требования части 11 статьи 21 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ в части осуществления закупки в соответствии с информацией, включенной в планы-графики; - 12). Соблюдать требования части 1 статьи 19 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ в части планирования затрат на обеспечение функций Финансового управления.

При этом информацию о планируемых мероприятиях по представлению и о мерах по его реализации следовало представить в Контрольно-счетную палата в срок до 07.08.2018.

Не согласившись с указанным представлением КСП, Финансовое управление, усмотрев нарушение своих прав и законных интересов в сфере экономической деятельности, и указывая на незаконность представления, обратилось с соблюдением установленного частью 4 статьи 198 АПК РФ срока в арбитражный суд с заявлением о признании представления КСП недействительным.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, исходил из того, что нарушение финансовым управлением бюджетного законодательства материалами дела не доказано, выводы о нарушениях носят предположительный характер; по части нарушений КСП фактически осуществила в отношении финансового управления контроль в сфере закупок, полномочия по которому отнесены к компетенции иных, прямо предусмотренных в Законе N 44-ФЗ, органов.

Заинтересованное лицо с данными выводами суда не согласно. В обоснование доводов жалобы указывает на то, что факты нарушения финансовым управлением бюджетного законодательства подтверждены материалами дела, при этом контрольно-счетная палата осуществила проверку в соответствии с предоставленными полномочиями.

Изучив материалы дела, проверив соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, проверив правильность применения судом норм материального права, соблюдения норм процессуального права, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

Положения о правомочии контрольно-счетных органов по вынесению представления и предписания по результатам проведения контрольных мероприятий предусмотрены статьей 16 Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (далее также - Закон N 6-ФЗ), устанавливающего общие принципы организации, деятельности и основные полномочия контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и контрольно-счетных органов муниципальных образований.

Кроме этого в соответствии с частью 1 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее также - БК РФ) в случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органами государственного (муниципального) финансового контроля составляются представления и (или) предписания.

Согласно части 2 статьи 270.2 БК РФ под представлением в целях этого Кодекса понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений. В соответствии с частью 3 статьи 270.2 БК РФ под предписанием в целях этого Кодекса понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, содержащий обязательные для исполнения в указанный в предписании срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и (или) требования о возмещении причиненного такими нарушениями ущерба Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию.

Органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, а также организации в течение одного месяца со дня получения представления обязаны уведомить в письменной форме контрольно-счетный орган о принятых по результатам рассмотрения представления решениях и мерах (часть 3 статьи 16 Закона N 6-ФЗ).

Как следует из пункта 1 резолютивной части оспариваемого представления - финансовому управлению вменяется внесение в смету финансового управления изменений ранее доведенных финансовому управлению лимитов бюджетных обязательств, изменений бюджетной росписи и изменений кассового плана.

Финансовое управление отрицает факт совершения данного правонарушения, указывает на то, что нарушение не подтверждено материалами проверки, изменения в смету финансового управления вносились в день доведенных финансовому правлению изменений лимитов бюджетных обязательств. Кроме того, в акте и представлении отсутствуют конкретно зафиксированные факты нарушений, перечень конкретных нарушений (когда, в какие документы, какими документами, в каких объемах вносились изменения, квалифицированные как нарушение ведения бюджетной сметы).

КСП в обоснование доводов указывает, что акт и представление были составлены по результатам исследования в ходе проверки оригиналов бюджетных смет, которые находятся в настоящее время в финансовом управлении. По ходатайству КСП, удовлетворенному судом первой инстанции, в материалы дела оригиналы бюджетных смет не представлены, а представлены иные документы, впоследствии исключенные из материалов дела по инициативе заявителя из доказательств. Ссылается также на приказы финансового управления N 115 от 19.12.2017 г., N 122 от 17.12.2017 года, которые подтверждают выявленное нарушение.

Суд апелляционной инстанции, исследовав данные доводы, пришел к следующим выводам.

В силу части 1 статьи 65 и части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, возлагается на орган или лицо, которые их приняли.

Из анализа акта проверки от 08.06.2018 года следует, что общие сведения, содержащиеся в акте (напр., на странице 6 указано, что изменения показателей бюджетной сметы утверждены 30.03.2017 г., уведомление об изменении кассового плана оформлено 31.03.2017 г. на основании распоряжения начальника финансового управления от 31.03.2017 года) не позволяют сделать вывод о соответствии этих данных акта проверки фактическим обстоятельствам дела.

Довод заявителя жалобы о том, что в основу акта положены документы и сведения, представленные в ходе проверки заявителем, отклоняется, поскольку отсутствие ссылок в акте проверки на конкретные документы (реквизиты документов, уведомлений, распоряжений), при отсутствии копий данных документов в материалах дела, не позволяет сделать вывод о подтверждении нарушения материалами дела.

Таким образом, в нарушение пункта 1 статьи 65 и части 5 статьи 200 АПК РФ, контрольно-счетной палатой в материалы дела не представлено доказательств, полученных в ходе контрольных мероприятий, содержащих достаточные фактические данные и достоверную информацию, подтверждающие выявленное нарушение и обосновывающие выводы, изложенные в оспариваемом представлении.

Согласно пункту 2 представления финансовому управлению вменяется нарушение сроков утверждения сметы на 2018 год.

Судом установлено, что проверка целевого и эффективного (экономного) использования средств, выделенных на обеспечение деятельности финансового управления, проводилась за 2017 год.

Из материалов дела следует и подтверждено представителем контрольно-счетной палаты в ходе судебного заседания суда апелляционной инстанции, нарушение финансовым управлением сроков утверждения сметы за 2017 год, по результатам проверки не установлено.

В связи с чем, судом первой инстанции обоснованно указано на тот факт, что пункт 2 представления в указанной части не соответствует периоду проведенной проверки, то есть является незаконным.

Согласно пункту 3 представления, финансовому управлению предлагается при составлении расчетов к бюджетной смете, расчет фонда оплаты труда осуществлять в соответствии с Положением о денежном содержании муниципальных служащих органов местного самоуправления Чусовского района, утвержденным решением Земского Собрания Чусовского муниципального района от 17.11.2011 г. N 92.

Между тем, как правильно указывает заявитель по делу, в нарушение норм статьи 6 Федерального закона N 6-ФЗ, пункт 3 представления, который корреспондируется с частью 3 акта проверки, не содержит ссылок на нарушение норм нормативных правовых актов с указанием статьей, их частей и (или) пунктов, положения которых нарушены.

Факт превышения (занижения) расчета (обоснования) по фонду оплаты труда на 2017 год к доведенным лимитам бюджетных ассигнований на фонд оплаты труда на 2017 год проверкой не установлен. Факт планирования выплат, не относящихся к денежному содержанию муниципальных служащих, утвержденным Положением от 17.11.2011 г. N 92 о денежном содержании муниципальных служащих проверкой не установлен.

Представители контрольно-счетной палаты подтвердили, что выводы суда в части незаконности пункта 3 представления, в суде апелляционной инстанции не оспаривают.

Пунктом 4 представления финансовому управлению вменяется нарушение принципа адресности и целевого использования средств, поскольку в нарушение положений статьи 38 Бюджетного кодекса РФ, перечисление исчисленного с заработной платы сотрудников финансового управления за счет средств Пермского края и средств сельских поселений НДФЛ, осуществлялось финансовым управлением необоснованно за счет средств бюджета Чусовского района.

Заявитель жалобы указывает, что данное нарушение подтверждено реестрами платежных документов, а также иными материалами дела, содержащими анализ контрольно-счетной палатой расходов финансовых средств управления в разрезе финансовых поступлений за весь проверяемый период - 2017 год. Также указывает, что на территории Чусовского муниципального района отсутствуют нормативные правовые акты, на основании которых возможно осуществление расходов по софинансированию расходных обязательств.

Указанный довод подлежит отклонению.

Статьей 28 БК РФ в числе принципов бюджетной системы предусмотрены принципы эффективности использования бюджетных средств, адресности и целевого характера бюджетных средств.

Статьей 38 БК РФ закреплен принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который подразумевает выделение средств в распоряжение конкретных получателей с обозначением направления их на финансирование конкретных целей. Действия, приводящие к нарушению направления средств на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных средств, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.

Исходя из статьи 306.4 БК РФ, нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

Из материалов дела следует, что по итогам 2017 года суммы, исчисленные финансовым управлением по выплатам НДФЛ, перечислены в полном объеме, перечисление произведено в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств в разрезе источников финансирования по классификации операций сектора государственного управления 211. Излишне начисленной или выплаченной заработной платы сотрудникам финансового управления по какому-либо источнику финансирования контрольно-счетной палатой не установлено.

При указанных обстоятельствах суд первой инстанции пришел к верному выводу, что как указывается заявителем и не оспорено КСП (часть 1 статьи 65, часть 3.1 статьи 70 АПК РФ), средства использовались из разных уровней бюджетной системы и израсходованы по целевому назначению.

В отношении нарушений, отраженных в пунктах 5, 6, 7, 8, 9 итоговой части оспоренного представления КСП (перерасчет районного коэффициента не учтенного при выплате разовых премий (выплат) работникам финансового управления за ноябрь и декабрь 2017 года; возмещение расходов, связанных со служебными командировками работников финансового управления; требование о заключении трудового договора с Чебыкиной Т.Е., работающей в финансовом управлении с 2001 года; требование соблюдения положений статей 57, 124, 125, 135 Трудового кодекса в части оформления дополнительных соглашений к трудовым договорам в связи с изменением должностных окладов; при составлении графика отпусков учитывать дни отпуска прошлых периодов), суд первой инстанции пришел к следующим обоснованным выводам.

Согласно статье 1 БК РФ к бюджетным правоотношениям относятся: отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга; отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.

Статьей 2 Бюджетного кодекса Российской Федерации определен состав бюджетного законодательства Российской Федерации, а статье 3 БК РФ категории иных нормативных актов, регулирующих бюджетные правоотношения. Так, в силу положений статьи 3 БК РФ к иным нормативным правовым актам, регулирующих бюджетные правоотношения, относятся указы Президента Российской Федерации, нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, акты федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, регулирующие бюджетные правоотношения.

Применительно к обстоятельствам дела, КСП, приводя выводы о нарушении заявителем норм трудового законодательства, норм законодательства о муниципальной службе, и подзаконных актов в этой сфере отношений, не доказала, что эти отступления от нормативных предписаний, указанных КСП, связаны с нарушением принципа адресности и целевого характера бюджетных средств, установленного статьей 38 БК РФ, либо с нарушением иных норм бюджетного законодательства.

Как правомерно указано судом первой инстанции, не оформление трудового договора с работником, не заключение дополнительных соглашений к трудовым договорам, невыплата, причитающихся муниципальным служащим, работникам, выплат, в том числе с учетом районного коэффициента, составление графика отпусков работников без учета отпусков прошлых периодов являются нарушениями трудового, а не бюджетного законодательства.

В рассматриваемом случае, по вышеуказанным эпизодам, связанным с нарушением Финансовым управлением норм трудового законодательства, норм законодательства о муниципальной службе, в представлении не приведено фактов именно нарушений бюджетного законодательства, несоблюдение принципа адресности и целевого характера бюджетных средств, установленного статьей 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации, эффективности использования бюджетных средств, иных принципов либо с нарушение иных норм бюджетного законодательства.

При этом контроль за соблюдением норм трудового законодательства, нормативных актов в сфере прохождения муниципальной службы, в том числе регулирующих выплаты денежного содержания и иные обусловленные исполнением трудовых (служебных) обязанностей выплаты в силу положений статьи 268.1 БК РФ и Закона N 6-ФЗ не отнесен к компетенции контрольно-счетных органов. Ни БК РФ, ни Закон N 6-ФЗ нормативно не предусматривают полномочие контрольно-счетных органов направлять представления, предписание об устранении нарушений законодательства иной отраслевой принадлежности, нежели бюджетного.

Суд первой инстанции верно отметил, что ни в самом акте контрольного мероприятия, ни в оспариваемом представлении КСП не указано, какие нормы бюджетного законодательства нарушены Финансовым управлением. Направление представления по устранению иных выявленных нарушений (бухгалтерского учета, трудового законодательства, законодательства о муниципальной службе, законодательства о контрактной системе, поставках товаров) не относится к полномочиям КСП.

При существующем нормативно-правовом регулировании, в случае выявления обстоятельств и фактов, свидетельствующих о признаках нарушений, относящихся к компетенции другого государственного, муниципального органа (должностного лица), такие материалы направляются контрольно-счетным органом для рассмотрения в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Довод заявителя жалобы о том, что контрольно-счетная палата вправе осуществлять контроль за любым использованием средств местного бюджета, а нарушения норм трудового законодательства напрямую связаны с нарушением бюджетного законодательства, отклоняется, поскольку в нарушение части 1 статьи 65, части 3 статьи 189, части 5 статьи 200 АПК РФ, КСП указанная связь заявителем жалобы не доказана.

Отраженные в пунктах в пунктах 5, 6, 7, 8, 9 итоговой части оспоренного представления КСП, нормативные правовые акты, как и Трудовой кодекс Российской Федерации не регулируют бюджетные правоотношения (статьи 1, 2, 3 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Таким образом, КСП не доказала нарушение заявителем именно бюджетного законодательства и не обосновала отмеченные нарушения ссылками на нормы бюджетного законодательства.

Кроме того, подтверждается довод финансового управления о том, что оспариваемое представление не содержит расчета недоначисленной заработной платы на сумму 5081,71 рубль (по каким сотрудникам необходимо произвести перерасчет, с какой суммы, в каком объеме, в какие месяцы). В представлении указано, что необходимо произвести перерасчет районного коэффициента, не учтенного при выплате разовых премий (выплат) за ноябрь, декабрь 2017 года. При этом в акте также отсутствует расчет (обоснование) нарушения.

При указанных обстоятельствах суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что представление КСП в указанной части нарушений (пункты 5, 6, 7, 8, 9 итоговой части представления) не может быть признано соответствующим действующему законодательству, нарушает права и законные интересы заявителя, и это оспоренное представление в части этих пунктов итоговой части подлежит признанию недействительным.

В отношении пунктов 10, 11, 12 итоговой части представления КСП (нарушение части 1 статьи 19, частей 11 и 13 статьи 21 Федерального закона N 44-ФЗ в части не внесения финансовым управлением изменений в план-график закупок товаров, работ, услуг; осуществление закупок не в соответствии с информацией, включенной в планы-графики; не соблюдение планирования затрат на обеспечение функций финансового управления), суд первой инстанции пришел к выводу о превышении КСП нормативно предусмотренной компетенции и недоказанности нарушений именно бюджетного законодательства и иных нормативных актов, регулирующих бюджетные отношения.

Заявитель апелляционной жалобы оспаривает данные выводы суда. В обоснование доводов указывает, что материалами дела подтверждено, что в нарушение требований Федерального закона N 44-ФЗ финансовым управлением после внесения изменений в план закупок на 2017 год не внесены изменения в план-график закупок товаров, работ, услуг не более чем за 10 календарных дней предшествующих размещению в ЕИС информации о проведении закупки, то есть нарушены сроки внесения изменений, установленные частью 14 статьи 21 Закона N 44-ФЗ. Кроме того, финансовым управлением заключен контракт N 64 от 09.01.2017 года с ПАО "Ростелеком" об оказании услуг общедоступной электрической связи до внесения изменений в план-график закупок товаров, работ, услуг.

Указанные доводы были предметом исследования судом первой инстанции и им дана следующая надлежащая правовая оценка.

Статьей 162 БК РФ определены бюджетные полномочия получателя бюджетных средств, к которым относится, в том числе обеспечение результативности, целевого характера использования предусмотренных получателю бюджетных средств ассигнований.

Одним из принципов бюджетной системы Российской Федерации них является принцип адресности и целевого характера бюджетных средств (статья 38 БК РФ), который означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств (часть 1 статьи 306.4 БК РФ).

Согласно правовой позиции, отраженной в пункте 23 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции. В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

Обязанность доказывания неэффективного использования бюджетных средств, нарушения требований бюджетного законодательства в силу части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ возложена на Контрольно-счетную палату.

Исходя из пункта 11 части 2 статьи 9 Закона N 6-ФЗ, части 1 статьи 98 Закона N 44-ФЗ, к полномочиям Контрольно-счетной палаты относится аудит в сфере закупок.

Принцип ответственности при осуществлении закупки реализуется путем установления различных уровней контроля, виды которого определены в главе 5 Закона N 44-ФЗ (статьи 99 - 104).

Согласно части 1 статьи 98 Закона N 44-ФЗ аудит в сфере закупок осуществляется Счетной палатой Российской Федерации, контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации, образованными законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, контрольно-счетными органами муниципальных образований (в случае, если такие органы образованы в муниципальных образованиях), образованными представительными органами муниципальных образований.

В соответствии с частью 2 статьи 98 Закона N 44-ФЗ органы аудита в сфере закупок в пределах своих полномочий осуществляют анализ и оценку результатов закупок, достижения целей осуществления закупок, определенных в соответствии со статьей 13 этого Закона. При этом для достижения целей, указанных в части 2 статьи 98 Закона N 44-ФЗ, органы аудита в сфере закупок осуществляют экспертно-аналитическую, информационную и иную деятельность посредством проверки, анализа и оценки информации о законности, целесообразности, об обоснованности, о своевременности, об эффективности и о результативности расходов на закупки по планируемым к заключению, заключенным и исполненным контрактам (часть 3 статьи 98 Закона N 44-ФЗ).

Как определено частью 8 статьи 99 Закона N 44-ФЗ, органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля осуществляют контроль (за исключением контроля, предусмотренного частью 10 настоящей статьи) в отношении: 1) соблюдения требований к обоснованию закупок, предусмотренных статьей 18 этого Федерального закона, и обоснованности закупок; 2) соблюдения правил нормирования в сфере закупок, предусмотренного статьей 19 этого Федерального закона;

3) обоснования начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), включенной в план-график; 4) применения заказчиком мер ответственности и совершения иных действий в случае нарушения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта; 5) соответствия поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги условиям контракта; 6) своевременности, полноты и достоверности отражения в документах учета поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги; 7) соответствия использования поставленного товара, выполненной работы (ее результата) или оказанной услуги целям осуществления закупки.

На основании части 9 статьи 99 Закона N 44-ФЗ уполномоченными органами контроль в сфере закупок в соответствии с частью 8 этой статьи осуществляется в целях установления законности составления и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в отношении расходов, связанных с осуществлением закупок, достоверности учета таких расходов и отчетности в соответствии с этим Федеральным законом, Бюджетным кодексом Российской Федерации и принимаемыми в соответствие с ними нормативными правовыми актами Российской Федерации. В рамках реализации полномочий, как предусмотрено пунктами 1, 3 части 27 Закона N 44-ФЗ, должностные лица органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право:

- запрашивать и получать на основании мотивированного запроса в письменной форме документы и информацию, необходимые для проведения проверки; - выдавать обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных нарушений законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок.

В оспоренном представлении КСП содержится указание на обеспечение соблюдения Финансовым управлением конкретных положений Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", при этом не указано, какие именно нормы бюджетного законодательства нарушены заявителем в объеме предмета и целей проверки.

При выявленных нарушениях КСП, отраженных в оспоренном представлении, фактически осуществила в отношении Финансового управления контроль в сфере закупок, полномочия по которому отнесены к компетенции иных, прямо предусмотренных в Законе N 44-ФЗ органов.

Исходя из приведенных нормативных требований, аудит в сфере закупок относится к экспертно-аналитическим мероприятиям, и не может квалифицироваться в качестве контрольного мероприятия, порядок осуществления которого, в том числе в части субъективного состава контрольных органов, строго регламентирован главой 5 Закона N 44-ФЗ. Проведение аудита, предусмотренного статьей 98 Закона N 44-ФЗ, не предполагает возможность применения контрольно-счетным органом в процессе и по окончании данного мероприятия каких-либо мер принуждения в отношении проверенного субъекта, в том числе направление ему обязательных для рассмотрения и исполнения представлений и предписаний. Применение таких мер предусмотрено только в случае проведения контроля в сфере закупок в форме плановых и внеплановых проверок в порядке, предусмотренном главой 5 Закона N 44-ФЗ.

Поскольку, исходя из положений пунктов 2, 3 части 8 статьи 99 Закона N 44-ФЗ, соблюдения правил нормирования в сфере закупок, предусмотренного статьей 19 этого Федерального закона, контроль соблюдения заключения и исполнения контракта с учетом информации, включенной в план-график, выявление и фиксация нарушений в этой сфере относятся, в частности к компетенции органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, к которым КСП как орган внешнего финансового контроля и уполномоченный Законом N 44-ФЗ только на проведение аудита в сфере закупок (не предполагающего применение мер принуждения, выдачу представлений и предписаний)не относится, указанное представление в части пунктов 10, 11, 12 итоговой части вынесено с превышением нормативно установленной компетенции КСП, и как не отвечающее критерию законности, и нарушающее права и законные интересы заявителя, также подлежит признанию в указанной части недействительным.

Наряду с этим, суд первой инстанции учел приведенные заявителем возражения по каждому из спорных эпизодов нарушений, которые КСП однозначно не оспорены.

Так, заявитель жалобы указывает, что финансовым управлением после внесения изменений в план закупок на 2017 год не внесены изменения в план-график закупок товаров, работ, услуг в установленные частью 14 статьи 21 Закона N 44-ФЗ сроки (не более чем за 10 календарных дней предшествующих размещению в ЕИС информации о проведении закупки).

Между тем, оспариваемым представлением финансовому управлению вменяется иное нарушение - не внесение изменений в план-график закупок (часть 13 статьи 21 Закона N 44-ФЗ), в то время как такие изменения финансовым управлением в план-график закупок 30.01.2017 года внесены. Судами установлено, что сроки внесения в план-график закупок также не нарушены, поскольку изменения в план закупок, касающиеся отмены закупки по пункту 1 части 1 статьи 93 Закона N 44-ФЗ телекоммуникационных услуг в сумме 69 000 руб. внесены 18.01.2017 года, а в период с 18.01.2017 года по 30.01.2017 года заявитель не заключал муниципальных контрактов по телекоммуникационным услугам на основании пункта 1 части 1 статьи 93 Федерального закона N 44-ФЗ, не направлял извещение об осуществлении данной закупки в ЕИС.

В части заключения финансовым управлением контракта N 64 от 09.01.2017 года с ПАО "Ростелеком" об оказании услуг общедоступной электрической связи до внесения изменений в план-график закупок товаров, работ, услуг, судом первой инстанции также сделан правильный вывод о недоказанности КСП факта нарушения управлением бюджетного законодательства, поскольку первоначальный план закупок и план-график закупок утверждены 29.12.2016 года, в том числе: услуги телекоммуникационные в сумме 69,0тыс.руб. и закупки у единственного поставщика по пункту 4 части 1 статьи 93 Федерального закона N 44-ФЗ в сумме 570,10 тыс.руб.

Всего заключено муниципальных контрактов на сумму 207 036,00 руб., в том числе контракт N 64 от 09.01.2017 года с ПАО "Ростелеком" об оказании услуг общедоступной электрической связи на сумму 69 000,00 руб. на основании пункта 4 части 1 статьи 93 Федерального закона N 44-ФЗ ( у единственного поставщика до 100 000 руб.).

Таким образом, сумма муниципальных контрактов, заключенных по состоянию на 09.01.2017 года по пункту 4 части 1 статьи 93 Федерального закона N 44-ФЗ составила 207 036 руб. и не превышает суммы утвержденной в плане закупок и плане-графике от 29.12.2016 года в размере 570 100 руб.

Учитывая, что вышеуказанный контракт заключен в рамках действующего законодательства, с соблюдением норм Федерального закона N 44-ФЗ, в пределах доведенных лимитов бюджетных законодательств, то следует признать обоснованным вывод суда первой инстанций, что финансовым управлением в указанной части требования бюджетного законодательства не нарушены.

Пунктом 12 представления финансовому управлению вменяется нарушение части 1 статьи 19 Федерального закона N 44-ФЗ - не соблюдение планирования затрат на обеспечение функций финансового управления.

Согласно части 1 статьи 19 Федерального закона N 44-ФЗ - под нормированием в сфере закупок понимается установление требований к закупаемым заказчиком товарам, работам, услугам (в том числе предельной цены товаров, работ, услуг) и (или) нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальных органов (включая соответственно территориальные органы и подведомственные казенные учреждения, за исключением казенных учреждений, которым в установленном порядке формируется государственное (муниципальное) задание на оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ).

В соответствии с частью 2 статьи 19 вышеуказанного Закона - для целей настоящей статьи под требованиями к закупаемым заказчиком товарам, работам, услугам понимаются требования к количеству, потребительским свойствам (в том числе характеристикам качества) и иным характеристикам товаров, работ, услуг, позволяющие обеспечить государственные и муниципальные нужды, но не приводящие к закупкам товаров, работ, услуг, которые имеют избыточные потребительские свойства или являются предметами роскоши в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Приказом Финансового управления от 26.01.2017 года N 13 "Об утверждении требований к закупаемым финансовым управлением администрации Чусовского муниципального района отдельным видам товаров, работ, услуг, включающие ведомственный перечень отдельных видов товаров, работ, услуг, их потребительские свойства (в том числе качество) и иные характеристики (в том числе предельные цены товаров, работ, услуг)" - установлены требования ко всем закупаемым товарам, работам, услугам.

В связи с чем вывод, содержащийся в пункте 12 представления, о нарушении финансовым управлением части 1 статьи 19 Федерального закона N 44-ФЗ, материалами дела не подтвержден.

Заявитель жалобы также полагает, что пункты 10,11, 12 итоговой части представления вынесены по предупреждению нарушений Федерального закона N 44-ФЗ и не нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Указанный довод был исследован судом первой инстанции и обоснованно отклонен, поскольку представление КСП, как ненормативный акт, вынесенный с превышением компетенции (по ряду вышеуказанных вмененных к устранению нарушений), при недоказанности конкретных нарушений требований бюджетного законодательства, содержащий формально-констатирующие выводы, не отвечающий критериям законности и обоснованности, возлагает на заявителя дополнительные обязанности, в том числе по восстановлению средств в бюджет муниципального района, рассмотрению представления и принятию соответствующих мер, о которых надлежало сообщить в отраженный в представлении срок (не позднее 07.08.2018), нарушает его права и законные интересы в сфере экономической деятельности, что при доказанности совокупности установленных статьями 198, 201 АПК РФ условий, влечет признание его в судебном порядке недействительным.

При изложенных обстоятельствах, требования Финансового управления судом первой инстанции обоснованно удовлетворены, оспариваемое представление КСП признано недействительным, с возложением на заинтересованное лицо обязанности устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

При указанных обстоятельствах решение Арбитражного суда Пермского края от 09 ноября 2018 года по делу N А50-25077/2018 следует оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Пермского края от 09 ноября 2018 года по делу N А50-25077/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Пермского края.

Председательствующий

Н.М.Савельева

Судьи

Е.В.Васильева В.Г.Голубцов