Постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 6 февраля 2019 г. N 06АП-5211/18

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Дальневосточного округа от 21 мая 2019 г. N Ф03-1913/19 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Хабаровск

06 февраля 2019 г.

А16-1502/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 30 января 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 06 февраля 2019 года.

Шестой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Сапрыкиной Е.И.

судей Вертопраховой Е.В., Швец Е.А.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Щербак Д.А

при участии в заседании:

от Управления сельского хозяйства Правительства Еврейской автономной области: не явились;

от Правительства Еврейской автономной области: не явились;

от Управления Федерального казначейства по Еврейской автономной области: не явились;

от Федерального казначейства России: не явились;

от Министерства финансов Российской Федерации: не явились;

рассмотрев в судебном заседании апелляционные жалобы Управления Федерального казначейства по Еврейской автономной области, Министерства финансов Российской Федерации

на решение от 24.07.2018 по делу N А16-1502/2018

Арбитражного суда Еврейской автономной области, принятое судьей Серовой О.Н.,

по заявлению Управления сельского хозяйства правительства Еврейской автономной области и Правительства Еврейской автономной области

к Управлению Федерального казначейства по Еврейской автономной области

о признании незаконными уведомления, приказа, действий и представления

УСТАНОВИЛ:

Управление сельского хозяйства Правительства Еврейской автономной области (далее - управление сельского хозяйства) и Правительство Еврейской автономной области (далее - Правительство области) обратились в Арбитражный суд Еврейской автономной области к Управлению федерального казначейства по Еврейской автономной области, Федеральному казначейству и Министерству финансов Российской Федерации о признании недействительными представления от 20.02.2018 N 78-12-09/22-346, приказа от 19.04.2018 N284, решения от 20.03.2018 и действий по исполнению бюджетных мер принуждения в виде бесспорного взыскания средств, предоставленных из федерального бюджета бюджету Еврейской автономной области.

Решением суда от 24.07.2018 заявленные требования удовлетворены в полном объеме.

Не согласившись с принятым судебным актом, Управление федерального казначейства по Еврейской автономной области (далее - управление) и Министерство финансов Российской Федерации (далее - Минфин) заявили апелляционные жалобы, в которых просили его отменить и принять по делу новый судебный акт по мотиву неполного выяснения всех обстоятельств по делу, неправильного применения норм материального права.

В ходе судебного разбирательства во второй инстанции представители управления поддержали доводы апелляционных жалоб в полном объеме с учетом дополнений от 19.10.2018, ссылаясь на то, что имело место бюджетное нарушение, квалифицируемое как нарушение условий Соглашения о предоставлении субсидий из федерального бюджета субъекту Российской Федерации от 15.02.2016 N 427/17-с со ссылкой на положения пункта 3 статьи 132 БК РФ.

Представители управления сельского хозяйства и Правительства области отклонили доводы апеллянтов по основаниям, указанным в отзывах с учетом дополнений от 22.11.2018, просили судебное решение оставить без изменения. При этом указали, что в период действия спорного Соглашения не было нормативного акта, определяющего уровень софинансирования, следовательно, у заявителя по делу нет обязательства по соблюдению данного уровня. Также полагают, что управление сельского хозяйства действовало в рамках постановления Правительства РФ от 28.12.2012 N 1460 "Об утверждении Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в российских кредитных организациях, и займам, полученным в сельскохозяйственных кредитных потребительских кооперативах".

Представители Минфина и Федерального казначейства извещены надлежащим образом, но участия в судебных заседаниях не принимали.

Изучив материалы дела, проверив обоснованность доводов жалоб и отзывов на них с учетом дополнений, заслушав пояснения участников спора, Шестой арбитражный апелляционный суд приходит к следующему.

Как видно из материалов дела, на основании поручения Федерального казначейства России от 15.12.2017 N 07-04-05/17-960 проведена внеплановая камеральная проверка управления сельского хозяйства по вопросу соблюдения в 2016 году условий софинансирования субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на возмещение части процентной ставки по инвестиционным кредитам (займам) на развитие растениеводства, переработки и развития продукции растениеводства в рамках подпрограммы "Развитие подотрасли растениеводства, переработки и реализации продукции растениеводства" Государственной программы Российской Федерации "Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырь и продовольствия на 2013 -2020 годы".

В ходе проверочных мероприятий установлено, что между Министерством сельского хозяйства Российской Федерации и Правительством Еврейской автономной области 15.02.2016 заключено Соглашение N 427/17-с с учетом дополнительного соглашения от 23.12.2016 N5 о предоставлении субсидий из федерального бюджета бюджету Еврейской автономной области на софинансирование расходных обязательств субъекта Российской Федерации, в том числе по реализации мероприятия по предоставлению субсидии на возмещение части процентной ставки по инвестиционным кредитам (займам) на развитие растениеводства, переработки и развития инфраструктуры и логистического обеспечения рынков продукции растениеводства за 2016 год.

Объем бюджетных ассигнований по данному соглашению за счет средств федерального бюджета составляет 4335,2 тыс. рублей, бюджета области - 2351,7 тыс. рублей.

Вместе с тем, согласно Отчетам об исполнении бюджета фактические расходы составили 6 191,49 тыс.руб., в том числе: 4335,775- за счет средств субсидии, предоставленной из федерального бюджета; 1856,715 руб. - за счет средств бюджета области. На основании этого управление пришло к тому, что управлением сельского хозяйства в нарушение пункта 3 статьи 132 БК РФ, и Соглашения N 2427/17-с не соблюдено условие представления (расходования) межбюджетных трансферов (субсидий) из федерального бюджета Еврейской автономной области, что повлекло перерасход средств федерального бюджета в сумме 320 755,30 руб.

На основании акта проверки, руководствуясь статьями 269.2 и 270.2 БК РФ, УФК по ЕАО, как орган внутреннего государственного финансового контроля, направило в адрес управления сельского хозяйства представление от 20.02.2018, в соответствии с которым потребовало рассмотреть информацию о выявленных нарушениях, а также принять меры по устранению причин и условий их совершения, информировать управление о результатах исполнения представления.

20.03.2018 Федеральное казначейство, получив материалы проверки, направило в соответствии со статьями 269.2 и 306.2 БК РФ в Минфин уведомление о применении бюджетных мер принуждения, что, в свою очередь, послужило основанием для принятия последним приказа от 19.04.2018 N 284 о бесспорном взыскании средств, предоставленных из федерального бюджета бюджету области.

Во исполнение данного приказа платежным поручением от 25.04.2018 N 475224 денежные средства в сумме 320 755,30 руб. взысканы с бюджета субъекта.

Не согласившись с вышеперечисленными ненормативными актами, а также действиями УФК по ЕАО по исполнению бюджетных мер принуждения в виде бесспорного взыскания средств, предоставленных из федерального бюджета бюджету Еврейской автономной области, управление сельского хозяйства и Правительство области обратились в арбитражный суд.

Рассмотрев требования, первая инстанция пришла к выводу об отсутствии в действиях управления сельского хозяйства перерасхода средств федерального бюджета, поскольку обязательный уровень софинансирования в процентном соотношении введен подпунктом "а(1)" пункта 10 Постановления Правительства РФ от 11.12.2017 N 1519, тогда как спорные отношения касаются 2016 года. Кроме того, указала на соблюдение заявителем по делу уровня расходного обязательства, предусмотренного постановлением Правительства РФ от 28.12.2012 N 1460 "Об утверждении Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в российских кредитных организациях, и займам, полученным в сельскохозяйственных кредитных потребительских кооперативах".

Между тем судом не учтено следующее.

В соответствии со статьей 265 БК РФ государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий.

В силу пункта 3 указанной статьи внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Федерального казначейства, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся соответственно органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 02.02.2016 N 41 "О некоторых вопросах государственного контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере" упразднена Федеральная служба финансово-бюджетного надзора. Функции упраздняемой Федеральной службы финансово-бюджетного надзора по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере переданы Федеральному казначейству.

Согласно пункту 2 статьи 269.2 БК РФ при осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю его органами: проводятся проверки, ревизии и обследования; направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания; направляются органам и должностным лицам, уполномоченным в соответствии с настоящим Кодексом, иными актами бюджетного законодательства Российской Федерации принимать решения о применении предусмотренных настоящим Кодексом бюджетных мер принуждения, уведомления о применении бюджетных мер принуждения; осуществляется производство по делам об административных правонарушениях в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях.

В соответствии с пунктом 5 Правил осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1092, внеплановые контрольные мероприятия осуществляются на основании решения руководителя (заместителя руководителя) Федерального казначейства (его территориального органа), принятого в случае поступления обращений (поручений) Президента Российской Федерации, Администрации Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации.

Камеральная проверка проводится по месту нахождения Федерального казначейства (его территориального органа), в том числе на основании бюджетной (бухгалтерской) отчетности и иных документов, представленных по запросам Федерального казначейства (его территориального органа), а также информации, документов и материалов, полученных в ходе встречных проверок и в результате анализа данных информационных систем, владельцем или оператором которых является Федеральное казначейство (пункт 39 Правил осуществления контроля).

В силу пункта 2 статьи 270.2 БК РФ представление - это документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.

В силу пункта 1 статьи 306.2 Кодекса бюджетная мера принуждения за совершение бюджетного нарушения применяется финансовыми органами и органами Федерального казначейства (их должностными лицами) на основании уведомления о применении бюджетных мер принуждения органа государственного (муниципального) финансового контроля.

Бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого 30 БК РФ предусмотрено применение бюджетных мер принуждения (пункт 1 статьи 306.1 БК РФ).

В силу статьи 306.3 БК РФ полномочия финансовых органов по применению бюджетных мер принуждения заключаются в принятии решения о применении конкретных мер принуждения, установленных главой 30 Кодекса.

Проверяя оспариваемые ненормативные акты в области бюджетного контроля, апелляционный суд установил, что они приняты Управлением федерального казначейства по Еврейской автономной области, Федеральным казначейством и Министерством финансов Российской Федерации в пределах предоставленных им полномочий и в соответствии с положениями бюджетного законодательства.

Относительно выявленного в ходе проверочных мероприятий самого бюджетного нарушения вторая инстанции приходит к следующему.

В соответствии с пунктом 2 статьи 26.19 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" из федерального бюджета могут предоставляться субсидии бюджету субъекта Российской Федерации для долевого финансирования расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации.

Консолидированный бюджет области в соответствии со статьей 6 БК РФ определяется как совокупность средств областного бюджета и бюджетов муниципальных образований, находящихся в данном субъекте Российской Федерации.

Согласно абзацу двадцатому статьи 6 БК РФ под расходными обязательствами понимаются обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета.

Под бюджетными обязательствами понимаются расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году (абзац 21 статьи 6 БК РФ).

Кроме того, указанные обязательства одновременно являются публичными обязательствами Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в силу абзаца 22 статьи 6 БК РФ, согласно которому под публичными обязательствами понимаются обусловленные законом, иным нормативным правовым актом расходные обязательства публично-правового образования перед физическим или юридическим лицом, иным публично-правовым образованием, подлежащие исполнению в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный указанным законом, актом порядок его определения (расчета, индексации).

Согласно пункту 2 статьи 85 БК РФ расходные обязательства субъекта Российской Федерации, указанные в абзацах втором - пятом пункта 1 данной статьи, устанавливаются органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации.

Статьей 132 БК РФ предусмотрена возможность представления финансовой помощи субъектам Российской Федерации в форме субсидий из федерального бюджета в целях софинансирования расходных обязательств, возникших при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

Вместе с тем, предоставление финансовой помощи в форме субсидий не влечет за собой переход расходного обязательства к Российской Федерации, что соответствует принципу разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджетов (статья 30 БК РФ) и принципу самостоятельности бюджетов (статья 31 БК РФ), согласно которому недопустимо установление расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет других бюджетов (Определение Верховного Суда Российской Федерации от 21.10.2015 N 307-ЭС15-7013).

Правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в российских кредитных организациях, и займам, полученным в сельскохозяйственных кредитных потребительских кооперативах, утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 28.12.2012 N 1460 и действовали в период спорных отношений, (далее - Правила).

Пунктом 23 данных Правил предусмотрено, что предоставление субсидий осуществляется на основании соглашения о предоставлении субсидий.

Форма соглашения о предоставлении субсидий утверждается Министерством сельского хозяйства Российской Федерации в соответствии с положениями, определенными постановлением Правительства Российской Федерации от 30.09.2014 N 999.

Вместе с тем, в силу пункта 25 Правил N 1460, в случае если размер бюджетных ассигнований, предусмотренных в бюджете субъекта Российской Федерации на финансовое обеспечение субсидий, не соответствует уровню софинансирования из федерального бюджета, то размер субсидии, предоставляемой бюджету субъекта Российской Федерации, подлежит сокращению до соответствующего уровня софинансирования, а высвобождающиеся средства могут быть перераспределены между бюджетами других субъектов Российской Федерации, имеющих право на получение субсидии в соответствии с настоящими Правилами.

Таким образом, Правила N 1460 устанавливают условие о соблюдении субъектом Российской федерации уровней софинансирования между двух бюджетов - федерального и регионального, что сохраняется в соотношении между объемами средств предоставления субсидий из федерального бюджета и средств, предусмотренных в бюджете субъекта Российской Федерации на исполнение расходных обязательств на установленные цели.

По материалам дела установлено, что в соответствии с окончательной редакцией Соглашения утверждено окончательное распределение направлений и источников финансирования субсидий, выделенных бюджету области на 2016 год, и предусмотрен объем финансового обеспечения в общей сумме 6 686 900 руб., в том числе:

- субсидии из федерального бюджета в сумме 4 335 200 руб., что составляет 64,83%,

- средства бюджета субъекта Российской Федерации в сумме 2 351 700 руб., что составляет 35,17%

Вместе с тем, по материалам проверки установлено, что управлением сельского хозяйства исполнено (израсходовано) на возмещение части процентной ставки по инвестиционным кредитам (займам) на развитие растениеводства, переработки и реализации продукции растениеводства 6 191 490 руб., в том числе:

- за счет субсидии из федерального бюджета в сумме 4 335 775,13 руб.;

- за счет средств бюджета области в сумме 1 856 715,27 руб.

Установив данное обстоятельство, управление пришло к тому, что управлением сельского хозяйства не соблюдены условия Соглашения и не обеспечен уровень софинансирования за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации: доля софинансирования фактически составила:

70,01 % - за счет средств федерального бюджета;

29,99% - за счет бюджета ЕАО.

Таким образом, управлением сельского хозяйства (на счета которого поступили средства федерального бюджета по Соглашению) нарушен фактический уровень софинансирования при исполнении расходных обязательств края (публичных расходов), объемы которых в отсутствие экономических обоснований были сокращены, и, как следствие, повлекли сокращение общего объема расходных обязательств за счет двух бюджетов (федерального и областного) относительно первоначального объема расходных обязательств области, под который выделялся установленный именно Соглашением о предоставлении субсидии объем средств федерального бюджета (с учетом повышения дополнительным соглашением объемов средств обоих бюджетов).

Данный вывод соответствует подходу, поддержанному в Определении Верховного Суда Российской Федерации от 17.07.2017 N 309-КГ17-8218.

Суд первой инстанции, устанавливая вопреки фактическим обстоятельствам отсутствие нарушения условий софинансирования, ошибочно не учел, что управлением сельского хозяйства в одностороннем порядке не исполнены принятые на себя в соответствии с Соглашением расходные обязательства в указанном в нем объеме. В этой связи заявитель жалобы правомерно указывает, что средства субсидии, являющиеся средствами другого публично-правового образования - Российской Федерации, подлежат при уменьшении потребности в конкретном субъекте Российской Федерации распределению между другими регионами при наличии у них потребности в данной субсидии. Указанное условие определяет цель возврата остатков средств субсидии в федеральный бюджет, но не для получения отдельными регионами экономии собственных средств бюджетов за счет избыточного расходования средств федерального бюджета либо исполнения своих расходных обязательств за счет средств федерального бюджета. Приведение субъектом Российской Федерации своих расходов путем сокращения при их фактическом исполнении является односторонним нарушением Соглашения о предоставлении субсидии и формальным поводом для получения экономии собственных средств бюджета области в нарушение принятых на себя расходных обязательств.

Соглашение о предоставлении субсидии бюджету области является окончательным документом, в котором стороны согласуют соответствующие взаимные расходные обязательства на исполнение программных мероприятий, устанавливая конкретные суммы средств в рублях, находящихся фактически в соответствующей пропорции по отношению к общему объему средств за счет двух бюджетов. Получатель бюджетных средств должен был обеспечить в соответствующем году такой уровень софинансирования (то есть процентного соотношения средств федерального бюджета и средств регионального бюджета), какой был определен при принятии решения о предоставлении субсидии из федерального бюджета (при заключении Соглашения).

Изменение такого соотношения средств при исполнении расходных обязательств влечет нарушение баланса интересов публично-правовых образований, как отмечено выше. Субъект получил неосновательно экономическую выгоду, сократив свои расходные обязательства, чем нарушил условия софинансирования расходных обязательств (пункт 2.2.2 Соглашения), допустив при этом избыточный расход средств федерального бюджета.

Расчет размера перерасхода средств федерального бюджета выполнен по методике, утвержденной приказом Минфина России от 31.03.2017 N 53н, и основан на математических принципах расчета долей в общем объеме средств.

Довод управления сельского хозяйства о том, что фактически выделенных средств регионального бюджета было достаточно для достижения показателей результативности использования субсидии, отклоняется судебной коллегией, поскольку при установленных обстоятельствах это не оправдывает избыточный расход средств федерального бюджета при одновременной экономии собственных средств бюджета субъекта.

Также апелляционный суд отмечает, что разделом V Соглашения предусмотрена возможность изменения и дополнения соглашения, что и могло реализовать министерство для исключения ненадлежащего выполнения своих обязательств, ответственность за которые также предусмотрена пунктом 3.4 Соглашения.

Принимая во внимание выше установленное, апелляционная коллегия приходит к тому, что оспариваемые в настоящем деле ненормативные акты и действия соответствуют действующему законодательству и не нарушают прав заявителей.

С учетом изложенного решение суда подлежит отмене с принятием по делу нового судебного акта - об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Еврейской автономной области от 24.07.2018 по делу N А16-1502/2018 отменить.

В удовлетворении требований Управления сельского хозяйства правительства Еврейской автономной области, Правительства Еврейской автономной области отказать в полном объеме.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Дальневосточного округа в течение двух месяцев со дня его принятия через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

Е.И. Сапрыкина

Судьи

Е.В. Вертопрахова Е.А. Швец