Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 8 февраля 2019 г. N 12АП-33/19

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Поволжского округа от 21 июня 2019 г. N Ф06-47804/19 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Саратов

08 февраля 2019 г.

Дело N А12-29997/2018

Резолютивная часть постановления объявлена - 04.02.2019 года.

Полный текст постановления изготовлен - 08.02.2019 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Землянниковой В.В.,

судей Комнатной Ю.А., Кузьмичёва С.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Козинской А.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Нижне-Волжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору

на решение Арбитражного суда Волгоградской области от 19 ноября 2018 года по делу N А12-29997/2018 (судья Кострова Л.В.)

по заявлению Государственного бюджетного учреждения здравоохранения "Волгоградский областной клинический противотуберкулезный диспансер" (ИНН 3444011200, ОГРН 1023403439861, 400005, г. Волгоград, проспект им. Ленина, д.54)

к Нижне-Волжскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (ИНН 3444046034, ОГРН 1023403462488, 400074, г. Волгоград, ул. Огарева, д.15)

о признании недействительным предписания.

при участии в судебном заседании:

от Государственного бюджетного учреждения здравоохранения "Волгоградский областной клинический противотуберкулезный диспансер" - Мордвинов Д.М., доверенность от 14.09.2018 (срок доверенности 1 год);

от Нижне-Волжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору - не явились, извещены надлежащим образом.

УСТАНОВИЛ:

Государственное бюджетное учреждение здравоохранения "Волгоградский областной клинический противотуберкулезный диспансер" (далее - ГБУЗ "ВОКПД", заявитель) обратилось в Арбитражный суд Волгоградской области с заявлением о признании недействительным предписания Нижне-Волжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - Нижне-Волжское управление Ростехнадзора) от 06.07.2018 N 2315/21-рп/П(Э) в части установленного срока исполнения требований до 06.10.2018; об обязании Нижне-Волжское управление Ростехнадзора устранить допущенные нарушения, установив срок выполнения требований не ранее 01.05.2019.

Решением Арбитражного суда Волгоградской области от 19 ноября 2018 года, с учётом определения об исправлении опечатки от 13 декабря 2018 года, заявленные требования ГБУЗ "ВОКПД" удовлетворены, признано недействительным предписание Нижне-Волжского управления Ростехнадзора от 06.07.2018 N 2315/21-рп/П(Э) в части установленного срока исполнения требований до 06.10.2018, на Нижне-Волжское управление Ростехнадзора возложена обязанность устранить допущенные нарушения ГБУЗ "ВОКПД", установив срок выполнения требований не ранее 01.05.2019.

Нижне-Волжское управление Ростехнадзора не согласилось с решением суда первой инстанции и обратилось в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить полностью и принять по делу новый судебный акт, которым в удовлетворении заявленных требований отказать.

Нижне-Волжское управление Ростехнадзора в судебное заседание не явилось. Надлежащим образом извещено о месте и времени судебного разбирательства путем направления определения, выполненного в форме электронного документа, в соответствии со статьей 186 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации посредством его размещения на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" в режиме ограниченного доступа.

Информация о месте и времени судебного заседания размещена на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (kad.arbitr.ru) 11.01.2019, что подтверждено отчетом о публикации судебных актов на сайте.

Согласно пункту 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае неявки в судебное заседание лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте рассмотрения дела, суд рассматривает дело в их отсутствие.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, арбитражный суд апелляционной инстанции находит, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, Нижне-Волжским управлением Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору на основании распоряжения заместителя руководителя от 19.06.2018 N 2315/21-рп в период с 02.07.2017 по 06.07.2018 проведена внеплановая выездная проверка ГБУЗ "ВОКПД" с целью проверки исполнения ранее выданного предписания от 29.12.2017 N 5449/21-рп/П(Э) об устранении выявленных нарушений обязательных требований.

По результатам проведенной проверки, государственным инспектором отдела государственного энергетического надзора и надзора за гидротехническими сооружениями по Волгоградской области Нижне-Волжского управления Ростехнадзора Прибытковым Ю.Б. ГБУЗ "ВОКПД" выдано предписание от 06.07.2018 N 2315/21-рп/П(Э), в котором предписано устранить выявленное нарушение: "электроснабжение помещений реанимации и операционных, системы аварийного оснащения не соответствует требованиям надежности, предъявляемой к первой категории и особой группе электроприёмников (третий независимый источник питания отсутствует)" до 06.10.2018 (т. 1 л.д. 9).

Не согласившись с установленным в предписании сроком, считая его неисполнимым в установленный в нём срок, ГБУЗ "ВОКПД" обратилось в арбитражный суд Волгоградской области с заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришёл к выводу о том, что предписание должно быть законным, реально исполнимым, понятным и содержать четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю. Поскольку заявителю установлен срок, к которому исполнить предписание невозможно, административный орган нарушил требования ст. 18 Федерального закона N 294-ФЗ и создал угрозу привлечения ГБУЗ "ВОКПД" к административной ответственности по ст. 19.5 КоАП РФ.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, арбитражный суд апелляционной инстанции находит, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с подпунктом 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ) в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны, в частности, выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами.

По смыслу статьи 17 Федерального закона N 294-ФЗ предписание как ненормативный правовой акт, содержащий обязательные для исполнения требования властно-распорядительного характера, выносится только в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения. Требования, изложенные в предписании, не могут быть взаимоисключающими, должны быть реально исполнимы, предписание должно содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю в целях прекращения и устранения выявленного нарушения, содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования, изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами. Необходимость соответствия предписания перечисленным требованиям обусловлена предусмотренной административным законодательством ответственностью за неисполнение предписания.

По смыслу названных норм следует, что предписание об устранении нарушений требований законодательства представляет собой акт должностного лица, уполномоченного на проведение государственного надзора, содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан, индивидуальных предпринимателей и организаций. Условиями для вынесения предписания являются нарушения законодательства Российской Федерации, которые к моменту выдачи такого предписания не устранены нарушителем закона самостоятельно. Невыполнение в срок законного предписания органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), является основанием для привлечения граждан и юридических лиц к административной ответственности. Следовательно, предписание должностного лица, осуществляющего государственный надзор, должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо (индивидуального предпринимателя, гражданина) может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений требований, соблюдение которых обязательно для них в силу закона. При этом такие требования должны быть реально исполнимы.

ГБУЗ "ВОКПД" не оспаривает факт наличия выявленных нарушений, однако, не согласно с установленным сроком для их устранения, полагая его недостаточным.

Учитывая, что сроки уполномоченными органами не могут устанавливаться произвольно, и в нарушение части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела Нижне-Волжское управление Ростехнадзора не обосновало установленный в предписании срок его исполнения, суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что предписание в части указания срока подлежит отмене.

Суд первой инстанции обоснованно принял в качестве обоснования неисполнимости оспариваемого предписания в установленный срок тот факт, что исполнение пункта 1 предписания от 29.12.2017 N 5449/21-рп/П(Э) связано со значительными капитальными вложениями и временными затратами, так как требует разработки рабочей и сметной документации, её согласования, осуществление процедур закупки, монтажные и пусконаладочные работы для оборудования.

В соответствии с пунктом 4.10. Устава ГБУЗ "ВОКПД" от 26.04.2016 N 782-р (т. 1 л.д. 15-21), источниками формирования имущества Учреждения являются: бюджетные средства; имущество, закрепляемое за Учреждением на праве оперативного управления; добровольные имущественные взносы и пожертвования; другие, не запрещённые законом поступления.

Согласно пояснениям, данным ГБУЗ в суде первой инстанции, в расчет на 2018 год по Приказу Минфина России от 01.07.2013 N 65н (ред. от 26.11.2018) "Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации" - КОСГУ 310 "Приобретение прочих основных средств" (стр.7 строка 2) для исполнения пункта 1 предписания от 29.12.2017 N 5449/21-рп/П(Э) включен дизель генератор для автономного освещения стоимостью 1 288 тыс. руб. Работы по подготовки площадки-фундамента и проведения сетей запланированы по КОСГУ 226 "Прочие работы, услуги". Вместе с тем, планом финансово-хозяйственной деятельности (далее - ПФХД) ГБУЗ "ВОКПД" от 29.12.2017, утвержденным должностным лицом учредителя, по строке 260 соответствующее финансовое обеспечение по КОСГУ 310 не предусмотрено. Не предусмотрено достаточного финансового обеспечения и в ПФХД от 01.07.2018, поскольку объем финансового обеспечения направлен на погашение кредиторской задолженности и требований исполнительных документов, предъявленных к ГБУЗ "ВОКПД" через органы федерального казначейства, а субсидии на капитальные вложения (столбец 9) не предусмотрены. В 2018 году к ГБУЗ "ВОКПД" через органы федерального казначейства предъявлено к исполнению 75 исполнительных документов выданных арбитражным судам и налоговым органом.

Представитель заявителя в суде пояснил, что несмотря на отсутствие финансирования, ГБУЗ "ВОКПД" в 2018 году приступило к выполнению пункта 1 предписания от 29.12.2017 N 5449/21-рп/П(Э). Так, для исполнения требований пункта 1 предписания от 29.12.2017 N 5449/21-рп/П(Э) разработано техническое решение (рабочая документация) и подготовлена сметная документация. Стоимость реализации технического решения составляет около 2-х млн. рублей и на момент рассмотрения дела в суде первой инстанции, сметная документация находится на согласовании в Комитете здравоохранения Волгоградской области как учредителя ГБУЗ "ВОКПД" и главного распорядителя бюджетных средств. Только после согласования можно обращаться за выделением бюджетной субсидии, заключить соответствующее соглашение, внести изменения в ПФХД и начинать процедуры закупок.

В силу п. 1 ст. 15 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", бюджетные учреждения осуществляют закупки за счет субсидий, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Субсидия ГБУЗ "ВОКПД" может быть предоставлена только после заключения соглашения о предоставлении субсидии с Комитетом здравоохранения Волгоградской области в порядке, установленном ст. 78.1 БК РФ.

Между тем, согласно пункту 6 Положения о мерах по обеспечению исполнения областного бюджета, утвержденного постановлением Администрации Волгоградской области от 14.05.2018 N 198-п, государственные бюджетные и автономные учреждения Волгоградской области принимают обязательства, связанные с поставкой товаров, выполнением работ, оказанием услуг, за счет средств, предоставленных из областного бюджета в виде субсидий, не позднее 01 августа текущего финансового года или последнего рабочего дня до указанной даты в соответствии с показателями выплат на закупку товаров, работ, услуг, включенными в планы финансово-хозяйственной деятельности государственных бюджетных и автономных учреждений Волгоградской области.

С учетом изложенного, суд первой инстанции пришёл к обоснованному выводу о том, что срок, установленный в оспариваемой части предписания N 2315/21 -рп/П(Э) от 06.07.2018 заведомо не исполняем в 2018 году, но возможен к исполнению в первой половине 2019 года.

Исходя из сложившихся процедур доведения лимитов бюджетных обязательств до бюджетных учреждений, организации закупки посредством открытого конкурса, объема строительных и пусконаладочных работ, минимальный срок исполнения требований предписания составляет 4 месяца или 120 дней.

Так, при подготовке рабочей документации на капитальный ремонт электросетей, ГБУЗ "ВОКПД" в целях повышения надежности электроснабжения электроприемников выдало задание на включение третьего независимого источника электроснабжения как дополнительное требование по правилам п. 5.1 СП 31-110- 2003 и в настоящее время принимает меры по поиску источника финансирования капитального ремонта.

При этом, как обоснованно указано судом первой инстанции, процедура закупки в форме электронного аукциона на совершенно законных основаниях может длиться до 66 рабочих дней, что в совокупности с временем проведения работ по капитальному ремонту составляет около 135 календарных дней (66 рабочих дней + 26 выходных дня + 45 дней).

Представленный заявителем расчет свидетельствует о неисполнимости выданного Нижне-Волжским управлением Ростехнадзора предписания в установленный уполномоченным органом срок.

Однако, как указано выше, в соответствии с требованиями Федерального закона N 294-ФЗ, предписание должно быть законным, реально исполнимым, понятным и содержать четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю.

Таким образом, выдавая предписание N 2315/21-рп/П(Э) от 06.07.2018, Нижне-Волжское управление Ростехнадзора, с учётом выявленного нарушения и необходимых мер для его исполнения, должно было предоставить обоснованный и достаточный срок для устранения выявленного нарушения. Несоблюдение названных условий нарушает положения требований ст. 18 Федерального закона N 294-ФЗ, в соответствии с которой должностные лица органов государственного контроля (надзора) обязаны соблюдать права и законные интересы проверяемого лица, не допускать их необоснованного ограничения и обосновывать свои действия.

Как правомерно отмечено судом первой инстанции, доводы управления о том, что заявителем ранее не исполнялись аналогичные предписания, о правомерности установления небольшого срока исполнения спорного предписания не свидетельствует.

Заявитель пояснил суду и представил в материалы дела доказательства, свидетельствующие о том, что неоднократно обращался к учредителю о выделении средств для финансирования приобретения и монтажа дизель-генераторной установки, однако соответствующего финансирования не получал, что затрудняло исполнение предписаний уполномоченного органа.

Судебная коллегия также признает обоснованными доводы заявителя о том, что Нижне-Волжское управление Ростехнадзора не учитывает, что в силу пункта 14.3 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации установка третьего независимого источника относится к капитальному ремонту линейного объекта, поскольку влечет за собой изменение класса, категории и (или) первоначально установленных показателей функционирования сети электроснабжения ГБУЗ "ВОКПД".

Также Нижне-Волжское управление Ростехнадзора не учитывает, что в силу требований статьи 78.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации капитальный ремонт объектов государственной собственности Волгоградской области (к которым относится имущество, закрепленное на праве оперативного управления за ГБУЗ "ВОКПД") возможен только через процедуру выделения целевой субсидии на эти цели, а не из текущих расходов лечебного учреждения.

Рабочей документацией на капитальный ремонт сетей электроснабжения с установкой источника резервного (аварийного) электроснабжения предусмотрена установка дизель-генераторной установки на фундамент из бетона, устройство которого описано на листе 15 рабочей документации и во 2 разделе локального сметного расчета. Как указывает заявитель, по нормативным требованиям срок набора прочности бетонного основания составляет 28 календарных дней. Общий срок исполнения контракта устанавливается 45 календарных дней.

При таких условиях, даже при наличии бюджетного финансирования в виде субсидии завершение исполнения предписания к сроку 06.10.2018 являлось невозможным.

Проанализировав собранные по делу доказательства, суд первой инстанции пришёл к обоснованному выводу о том, что требование обеспечить третий независимый источник в виде дизель-генераторной установки в трехмесячный срок неисполнимо в силу нормативного регулирования. Ответчик обязан учитывать требования нормативного регулирования финансирования бюджетных учреждений, строительной деятельности и осуществления закупок для государственных нужд при установлении срока исполнения выданных им предписаний.

Однако, Нижне-Волжское управление Ростехнадзора не обосновало возможность исполнения предписания в установленный в нём срок, с учётом требований нормативного регулирования финансирования бюджетных учреждений, строительной деятельности и осуществления закупок для государственных нужд при установлении срока исполнения выданного им предписания.

Доводы заявителя апелляционной жалобы о неисполнении ГБУЗ "ВОКПД" ранее выданных предписаний от 28.02.2017 N 520/21-рп/П(Э), от 29.12.2017 N 5449/21-рп/П(Э), судебная коллегия апелляционной инстанции считает необоснованными, поскольку предметом настоящего спора является конкретное предписание N 2315/21-рп/А(Э) от 06.07.2018 со сроком исполнения до 06.10.2018. При этом, установив неисполнение ранее выданных предписаний Нижне-Волжское управление Ростехнадзора приняло новое предписание, установив в нём заведомо неисполнимый срок для его исполнения.

Доводы заявителя апелляционной жалобы о том, что суд первой инстанции вышел за рамки своей компетенции при установлении срока выполнения требований предписания не ранее 01.05.2019, суд апелляционной инстанции считает необоснованными.

Установив нарушение прав заявителя и норм закона, суд первой инстанции в соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законно и обоснованно удовлетворил заявленные требования.

Кроме того, судебная коллегия считает, что суд первой инстанции в соответствии с пунктом 3 части 5 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации выбрал адекватный способ восстановления нарушенного права.

Следовательно, указание на способ защиты права в случае признания ненормативного акта недействительным в части, является обязательным требованием к резолютивной части решения, без чего оно не может считаться полным.

В рассматриваемом случае суд первой инстанции, признав оспариваемое предписание Нижне-Волжского управления Ростехнадзора незаконным в части установленного срока исполнения требований до 06.10.2018, в соответствии с приведенной нормой возложил на него обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов ГБУЗ "ВОКПД" путем установления срока выполнения требований до 01.05.2019.

Аргументированных доводов, основанных на доказательственной базе и позволяющих отменить обжалуемый судебный акт, заявителем на момент рассмотрения апелляционной жалобы не представлено.

Таким образом, заявителем апелляционной жалобы не представлено в материалы дела надлежащих и бесспорных доказательств в обоснование своей позиции, не приведено конкретных доводов в обоснование апелляционной жалобы, в том числе о фактах, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного акта, либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем, у суда апелляционной инстанции не имеется оснований для отмены решения суда первой инстанции.

При указанных обстоятельствах, суд апелляционной инстанции считает решение, принятое судом первой инстанции, законным и обоснованным, оснований для его отмены или изменения не имеется. Правовые основания для удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

Согласно статье 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Нижне-Волжское управление Ростехнадзора освобождено от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь статьями 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Волгоградской области от 19 ноября 2018 года по делу N А12-29997/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объёме через арбитражный суд первой инстанции, принявший решение, в порядке, предусмотренном статьями 275-276 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

В.В. Землянникова

Судьи

Ю.А. Комнатная С.А. Кузьмичёв