Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19 февраля 2019 г. N 15АП-574/19

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 22 мая 2019 г. N Ф08-3415/19 настоящее постановление оставлено без изменения

город Ростов-на-Дону

19 февраля 2019 г.

дело N А53-15694/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 13 февраля 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 19 февраля 2019 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Соловьевой М.В.,

судей Ильиной М.В., Филимоновой С.С.,

при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания Мируковой Я.Ю.,

при участии:

от Департамента социального развития г. Азова - Сапин А.А. по доверенности от 09.01.2019, паспорт, Политова Л.В. по доверенности от 23.11.2018, паспорт и Устюжина Н.С. по доверенности от 09.01.2019, паспорт;

от Управления Федерального казначейства по Ростовской области: Булаева Ж.В. по доверенности от 29.12.2018, паспорт и Иванов А.А. по доверенности от 09.01.2019, паспорт;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Департамента социального развития г. Азова

на решение Арбитражного суда Ростовской области

от 12.12.2018 по делу N А53-15694/2018, принятое судьей Ширинской И.Б.,

по иску Управления Федерального казначейства по Ростовской области

к Департаменту социального развития г. Азова

при участии третьего лица: Министерства спорта Российской Федерации

о возмещении ущерба,

УСТАНОВИЛ:

Управление Федерального казначейства по Ростовской области (далее - истец, управление) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с иском к Департаменту социального развития г. Азова (далее - ответчик, департамент) о возмещении ущерба, причиненного Российской Федерации в сумме 572 064, 21 рублей.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Министерство спорта Российской Федерации.

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 12.12.2018 заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с принятым судебным актом, Департамент социального развития г. Азова обратился в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение отменить и принять новый судебный акт, которым в удовлетворении заявленных требований отказать. Апелляционная жалоба мотивирована тем, что факт ненадлежащего исполнения бюджетного законодательства не выявлен. Ссылка в решении суда на ст. 34 БК РФ неправомерна. Департамент полагает, что ходатайство о привлечении АНО "Арена-2018" в качестве третьего лица было неправомерно отклонено судом. Суд ошибочно пришел к выводу, что в решении Арбитражного суда Ростовской области от 23.04.2018 по делу N А53-39584/2017 и в рассматриваемом деле разные юридически значимые обстоятельства.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд рассматривает апелляционную жалобу в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В отзыве на апелляционную жалобу Управление Федерального казначейства по Ростовской области просит решение суда оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании представители Департамента социального развития г. Азова просили решение суда отменить, апелляционную жалобу удовлетворить. Представители Управления Федерального казначейства по Ростовской области в судебном заседании просили решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

В судебное заседание Министерство спорта Российской Федерации, надлежащим образом уведомленное о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, явку своих представителей не обеспечило. Апелляционная жалоба рассмотрена в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, должностными лицами Управления Федерального казначейства по Ростовской области (далее - Управление) на основании приказа N 804 от 28.07.2017 проведена выездная плановая проверка в отношении Департамента социального развития г. Азова. Предметом и целью указанной проверки являлось соблюдение условий предоставления и использования средств федерального бюджета, предоставленных бюджетам субъектов Российской Федерации в рамках подготовки и проведения чемпионата мира по футболу в 2018 году в Российской Федерации, связанных со строительством и/или реконструкцией спортивных объектов, а также с поставкой, монтажом, демонтажем строений и сооружений временного назначения и/или вспомогательного использования в рамках подпрограммы "Подготовка и проведение Чемпионата мира по футболу ФИФА 2018 года и Кубка конфедерации ФИФА 2017 года в Российской Федерации" государственной программы Российской Федерации "Развитие физической культуры и спорта" за период с 01.01.2016 по 31.12.2016.

При проведении выборочными обмерами и визуальным осмотром работ с привлечением экспертов межрегионального филиала Федерального казенного учреждения "Центр по обеспечению деятельности Казначейства России" в г. Ростове-на-Дону, установлено, что по незавершенному строительством ограждению ОГЗ из 201 проектной сваи Св2 не выполнены 7 шт. (в створах открытых траншей подземных коммуникаций).

Таким образом, проверкой выявлено, что Департаментом социального развития г. Азова, необоснованно приняты к оплате и оплачены элементы свайных фундаментов - 201 свая СВ2. Стоимость отклонений составила 572 064,21 руб. в текущих ценах (средства федерального бюджета), что является нарушением бюджетного законодательства.

Одновременно установлено, что техническая и производственная документации не соответствуют требованиям РД-11-02-2006, РД-11-05-2007. Объемы выполненных работ и уложенных в дело материалов при устройстве свай Св2 ОГЗ не соответствуют проектным данным (работы по устройству буронабивных свай давлением 0,2-0,4 Мпа). Перечисленные виды работ (в том числе, применение трубы-кондуктора, опрессовка свай) не подтверждены исполнительной технической документацией, записями в общем журнале работ, журнале бетонных работ, технологическими картами производства работ.

Выявленные нарушения отражены в акте выездной внеплановой проверки от 17.08.2017, а также составлен отчет по результатам строительно-технической оценки работ, выполненных ООО "Лейма" на объекте "Реконструкция тренировочной площадки муниципального автономного учреждения г. Азов "Спортивный комплекс имени Э.П, Лакомова", Ростовской области г. Азов, бульвар Петровский 46-А".

По результатам рассмотрения акта Управлением вынесено предписание, с требованием Департаменту обеспечить возврат в доход федерального бюджета денежные средства в сумме 572064,21 руб. в срок до 15.12.2017, которое направлено в адрес Департамента 26.10.2017

Предписание Департаментом исполнено не было в связи с чем, Управление Федерального казначейства по Ростовской области обратилось в суд с настоящим заявлением.

Согласно Положению об Управлении Федерального казначейства по Ростовской области, утвержденному Приказом Федерального казначейства России от 27.12.2013 N 316 Управление Федерального казначейства по Ростовской области является территориальным органом федерального органа исполнительной власти, осуществляющим, в том числе, функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, а также функции по контролю качества работы аудиторских организаций, в соответствии с Федеральным законом от 30.12.2008 N 307-ФЗ "Об аудиторской деятельности".

Общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации регулирует и определяет Бюджетный кодекс Российской Федерации.

В силу статьи 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетная система Российской Федерации основана на принципах эффективности использования бюджетных средств, адресности и целевого характера бюджетных средств.

В основу исполнения денежных средств заложен принцип адресного и целевого их расходования, который означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования (статья 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Согласно статье 34 названного Кодекса, принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

В абзацах 3 и 4 пункта 23 постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" разъяснено, что оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

Конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

В соответствии с частью 1 статьи 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации главный распорядитель бюджетных средств обладает, в том числе, бюджетными полномочиями, по обеспечению результативности, адресности и целевому характеру использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными ему бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств.

В статье 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации закреплены аналогичные бюджетные полномочия для получателя бюджетных средств.

Нецелевым использованием бюджетных средств признается направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств (часть 1 статьи 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Как предусмотрено пунктом 3 статьи 219 Бюджетного кодекса Российской Федерации получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением. Получатель бюджетных средств подтверждает обязанность оплатить за счет средств бюджета денежные обязательства в соответствии с платежными и иными документами, необходимыми для санкционирования их оплаты (пункт 4 названного статьи 219).

В соответствии с пунктом 1 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации в случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органами государственного (муниципального) финансового контроля составляются представления и (или) предписания.

Пунктом 3 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации под предписанием бюджетным законодательством понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, содержащий обязательные для исполнения в указанный в предписании срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и (или) требования о возмещении причиненного такими нарушениями ущерба Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию.

Неисполнение предписаний органа государственного (муниципального) финансового контроля о возмещении причиненного нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию ущерба является основанием для обращения уполномоченного соответственно нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации, нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом местной администрации государственного (муниципального) органа в суд с исковыми заявлениями о возмещении ущерба, причиненного Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения (пункт 4 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Как следует из материалов дела по результатам рассмотрения руководителем Управления акта и иных материалов проверки, в том числе отчета экспертов, было принято решение о направлении в адрес объекта контроля - Департамента предписания с требованием обеспечить возврат в доход федерального бюджета средств в общей сумме 572 064,21 руб. в срок до 15.12.2017.

Названное предписание, выдано уполномоченным органом (лицом), в рамках своей компетенции, без нарушения прав проверяемого лица, с соблюдением установленного порядка его вынесения.

Спорное предписание от 06.10.2017 Департаментом не обжаловалось, в связи с чем, оно является законным, обоснованным и обязательным для исполнения. Вместе с тем, в установленные сроки требование предписания Департаментом исполнено не было.

В соответствии со статьей 15 Гражданского кодекса Российской Федерации следует, что лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере. Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права.

Из содержания указанной нормы права следует, что взыскание убытков является мерой гражданско-правовой ответственности и ее применение возможно лишь при наличии совокупности условий ответственности, предусмотренных законом.

Так, лицо, требующее возмещения убытков, должно доказать факт причинения убытков, их размер, противоправность поведения причинителя ущерба и юридически значимую причинную связь между поведением указанного лица и наступившим вредом.

Недоказанность хотя бы одного из элементов состава правонарушения является достаточным основанием для отказа в удовлетворении требований о возмещении убытков.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора в рамках правоприменительной практики может самостоятельно квалифицировать наличие ущерба, причиненного Российской Федерации. Указанная позиция подтверждается Письмом Минфина России от 14.07.2014 N 02-10-09/34216.

При этом необходимо исходить из того, что такой ущерб может характеризоваться наличием потерь в виде утраты имущества или денежных средств, например, вследствие нецелевого использования средств федерального бюджета или иного использования средств, предоставленных из федерального бюджета (бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации), с нарушениями бюджетного законодательства Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, из федерального бюджета через бюджет Ростовской области предоставлены денежные средства бюджету муниципального образования "город Азов" в рамках подготовки и проведения чемпионата мира по футболу в 2018 году в Российской Федерации, связанных со строительством и/или реконструкцией спортивных объектов, а также с поставкой, монтажом, демонтажом строений и сооружений временного назначения и/или вспомогательного использования в рамках подпрограммы "Подготовка и проведение Чемпионата мира по футболу ФИФА 2018 года и Кубка конфедерации ФИФА 2017 года в Российской Федерации" государственной программы Российской Федерации "Развитие физической культуры и спорта".

В целях выполнения работ по реконструкции тренировочной площадки муниципального автономного учреждения "Спортивный комплекс имени Э.П. Лакомова", Ростовская обл., г. Азов, бульвар Петровский, д. 46-а Департаментом (заказчик) с обществом с ограниченной ответственностью "Лейма" (подрядчик) заключен муниципальный контракт N 41 от 30.08.2016.

Согласно акту о приемке выполненных работ (унифицированная форма N КС-2) от N 9 от12.12.2016 подрядчиком предъявлены, а заказчиком приняты к учету и оплачены за счет средств федерального бюджета платежным поручением от 29.12.2016 N 860539 работы по устройству железобетонных буронабивных свай с бурением скважин вращательным (шнековым) способом в грунтах: 3 группы диаметром 600 мм, длина свай до 12-м.

Вместе с тем, актом выездной проверки от 17.08.2017 установлено, что по незавершенному строительством ограждению ОГЗ из 201 проектной сваи Св2 не выполнены 7 шт. (в створах открытых траншей подземных коммуникаций), ввиду чего стоимость отклонений в текущих ценах составила 572 064,21 руб.

Данный факт также отражен в отчете по результатам строительно-технической оценки работ, выполненных ООО "Лейма" на объекте "Реконструкция тренировочной площадки муниципального автономного учреждения г. Азов "Спортивный комплекс имени Э.П, Лакомова", Ростовской области г. Азов, бульвар Петровский 46-А".

Таким образом, Департаментом приняты к учету и оплачены работы, которые фактически на объекте не выполнялись, в нарушение пункта 2.5 муниципального контракта N 41 от 30.08.2016, согласно которому оплата работ предусмотренных проектно-сметной документацией, но не выполненных подрядчиком, заказчиком не производится.

Более того, пунктом 2.9 контракта установлено, что оплата заказчиком производится исключительно за фактически выполненные работы.

Апелляционной коллегией не принимается довод Департамента о том, что им заключено соглашение об осуществлении строительного контроля спорного объекта N 14/ТП/АЗОВ от 30.09.2016 с автономно некоммерческой организацией "Арена-2018", согласно которому указанная организация обязано осуществлять строительный контроль работ по строительству, реконструкции и (или) капитальному ремонту объекта в рамках муниципального контракта N 41 от 30.08.2016. Также ссылается на то, что все работы прошли строительный контроль, в связи с чем, отсутствовали основания не принимать работы у подрядчика, в виду следующего. Судебная коллегия считает необоснованным довод Департамента о том, что неправомерно не было привлечено АНО "Арена-2018" в качестве третьего лица, по следующим основаниям.

Выездной проверкой Управления установлены нарушения, выраженные в не выполнении по незавершенному строительством ограждению ОГЗ из 201 проектной сваи Св2 - 7 шт. (в створах открытых траншей подземных коммуникаций).

Кроме того техническая и производственная документации не соответствуют требованиям РД-11-02-2006, РД-11-05-2007. Объемы выполненных работ и уложенных в дело материалов при устройстве свай Св2 ОГЗ не соответствуют проектным данным (работы по устройству буронабивных свай давлением 0,2-0,4 Мпа). Перечисленные виды работ (в том числе, применение трубы-кондуктора, опрессовка свай) не подтверждены исполнительной технической документацией, записями в общем журнале работ, журнале бетонных работ, технологическими картами производства работ.

Таким образом, при возникновении спора о качестве и количестве выполненных работ, применяемых материалов по требованию любой из сторон может быть назначена экспертиза, расходы по которой несет подрядчик, что установлено пунктом 3.3 контракта N 41 от 30.08.2016.

Вместе с тем, ввиду выявленных нарушений, Департамент не воспользовался свои правом о назначении экспертизы выполненных работ и не принял все меры, на восстановление нарушенных прав.

Более того, в силу пункта 5.2.5 муниципального контракта N 41 от 30.08.2016 именно на заказчика возложена обязанность, осуществлять проверку объемов выполненных строительно-монтажных работ и других затрат.

Кроме того, согласно пункту 5.4.2 муниципального контракта N 41 от 30.08.2016 заказчик осуществляет контроль и надзор за ходом и качеством выполняемых работ, качеством предоставленных подрядчиком материалов.

В соответствии с частью 1 статьи 53 Градостроительного кодекса Российской Федерации строительный контроль проводится в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства в целях проверки соответствия выполняемых работ проектной документации, требованиям технических регламентов, результатам инженерных изысканий, требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, а также разрешенному использованию земельного участка и ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

То есть, проверка соответствия стоимости выполненного объема работ его фактической стоимости, возложена именно на Департамент, чего последним надлежащим образом сделано не было.

Апелляционная коллегия полагает, что судом первой инстанции правомерно принята во внимание ссылка Департамента на письмо подрядчика от 17.01.2017 N 45/1/СК, согласно которому подтверждается, что стойки внутреннего забора мешали проведению устройства канализации К-2, ввиду чего повлекло их демонтаж.

Не принимается ссылка Департамента на отчет эксперта Субботина А.И. от 20.04.2018 N 25-О/2018 о том, что общее техническое состояние элементов ограждения из-за выявленных отклонений планово-высотных положений, дефектов ЛКП и не соответствий с проектом оценивается как работоспособное.

В материалах дела отсутствуют доказательства установки стойки внутреннего забора согласно проекту на момент проверки.

Апелляционной коллегией не принимаются доводы Департамента о преюдициальности значения решения Арбитражного суда Ростовской области от 23.04.2018 по делу N А53-39584/2017, согласно которому Департаменту отказано о взыскании с подрядчика неосновательного обогащения, в том числе в сумме 572064,21 руб. по незавершенному строительству работ по устройству свайных фундаментов.

В соответствии с пунктом 2 статьи 69 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом арбитражного суда по ранее рассмотренному делу, не доказываются вновь при рассмотрении арбитражным судом другого дела, в котором участвуют те же лица.

В рамках настоящего спора и спора по делу N А53-39584/2017 являются отношения, вытекающие из договорных отношений, однако их субъектный состав разный. Более того, в рамках названного дела рассматривался спор между заказчиком и подрядчикам, в то время как спор по настоящему делу относится к возмещению ущерба Российской Федерации.

Таким образом, юридически значимыми обстоятельствами по настоящему делу является нарушение бюджетного законодательства, а в деле N А53-39584/2017 рассмотрен гражданский иск о взыскании задолженности за выполненные работы.

Исходя из изложенного, Департаментом не был обеспечен должный контроль за исполнением муниципального контракта в соответствии с проектом и сметной документацией. Акты о приемке выполненных работ подписаны заказчиком без замечаний, стоимость выполненных работ департаментом не оспаривалась. Допустив осуществление оплаты за работы, которые не осуществлялись при реконструкции объекта, Департамент нарушил положения бюджетного законодательства, в связи с чем, заявление Управления Федерального казначейства по Ростовской области подлежит удовлетворению.

На основании вышеизложенного суд правомерно пришел к выводу о том, что требование Управления Федерального казначейства по Ростовской области о взыскании с Департамента социального развития г. Азова ущерба, причиненного Российской Федерации в размере 572064,21 руб. подлежит удовлетворению.

Все доводы апелляционной жалобы не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и влияли на обоснованность и законность судебного акта, либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем, не могут служить основанием для отмены вынесенного решения.

При таких обстоятельствах основания к удовлетворению апелляционной жалобы суд апелляционной инстанции не усматривает.

Фактические обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения настоящего спора, установлены судом первой инстанции на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств.

Нарушения и неправильного применения норм процессуального права, влекущих отмену судебного акта в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом апелляционной инстанции не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 12.12.2018 по делу N А53-15694/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, в течение двух месяцев с даты его вступления в законную силу (даты изготовления в полном объёме), через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

М.В. Соловьева

Судьи

М.В. Ильина С.С. Филимонова