Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 21 февраля 2019 г. N 09АП-294/19

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Московского округа от 30 июля 2019 г. N Ф05-11640/19 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Москва

21 февраля 2019 г.

Дело N А40-187900/18

Резолютивная часть постановления объявлена 14 февраля 2019 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 21 февраля 2019 года.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

Председательствующего судьи В.А. Свиридова,

судей:	Т.Б. Красновой, И.А. Чеботаревой,
при ведении протокола	секретарем судебного заседания А.М. Бегзи,

Рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Правительства Карачаево-Черкесской Республики на решение Арбитражного суда г.Москвы от 10.12.2018 по делу N А40-187900/18 (79-2050), принятое судьей Дранко Л.А.

по заявлению Правительства Карачаево-Черкесской Республики

к Министерству Финансов Российской Федерации

третьи лица: 1) Министерство сельского хозяйства Карачаево-Черкесской Республики, 2) Министерство финансов Карачаево-Черкесской Республики, 3) Управление Федерального казначейства по Карачаево-Черкесской Республике, 4) Федеральное казначейство РФ

о признании недействительным приказа

при участии:

от заявителя:	не явился, извещен;
от ответчика:	не явился, извещен;
от третьих лиц:	1) не явился, извещен; 2) не явился, извещен; 3) не явился, извещен; 4) Седой Е.И. по дов. от 13.12.2018;

УСТАНОВИЛ:

Правительство Карачаево-Черкесской Республики (далее Правительство) обратилась в Арбитражный суд города Москвы с заявлением к Министерству Финансов Российской Федерации (далее Министерство) о признании недействительными Приказа от 04.05.2018 г. N 423, Извещения о принятии решения о бесспорном взыскании от 14.05.2018 г. N 19-09-02/32163.

Решением арбитражного суда от 10.12.2018 указанные требования оставлены без удовлетворения, поскольку суд пришел к выводу о том, что отсутствуют основания для признания оспариваемого приказа незаконным.

Не согласившись с принятым по делу судебным актом, заявитель обратился с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. Указывает на неполное выяснение обстоятельств по делу, нарушение судом норм материального и процессуального права.

Третьим лицом представлен отзыв к апелляционной жалобе, в котором просит решение суда первой инстанции отменить, а апелляционную жалобу удовлетворить.

В судебном заседании представитель третьего лица - Федеральное казначейство РФ поддержал решение суда первой инстанции, с доводами апелляционной жалобы не согласен, считает ее необоснованной, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, а в удовлетворении апелляционной жалобы - отказать, изложил свои доводы.

Представители заявителя, ответчика и третьих лиц - Министерства сельского хозяйства Карачаево-Черкесской Республики, Министерства финансов Карачаево-Черкесской Республики, Управления Федерального казначейства по Карачаево-Черкесской Республике, извещенные надлежащим образом о времени и месте, в судебное заседание не явились. Суд рассмотрел дело в порядке ст.ст.123 и 156 АПК РФ в их отсутствие.

Законность и обоснованность решения проверены в соответствии со ст.ст.266 и 268 АПК РФ. Суд апелляционной инстанции, заслушав позицию третьего лица, исследовав и оценив имеющиеся в материалах дела доказательства, доводы апелляционной жалобы, считает, что решение подлежит оставлению без изменения, исходя из следующего.

Срок, установленный ч.4 ст.198 АПК РФ, заявителем не пропущен.

В соответствии с ч.1 ст.198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно ч.4 ст.200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с ч.5 ст.200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Таким образом, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, действий (бездействия) госорганов входят проверка соответствия оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту, проверка факта нарушения оспариваемым актом действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя, а также соблюдение срока на подачу заявления в суд.

Исследовав материалы дела, суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что, принимая оспариваемое решение, суд первой инстанции законно и обоснованно исходил из имеющихся в деле доказательств, спорным отношениям дана надлежащая правовая оценка, нормы материального права применены правильно.

Как установлено судом и следует из материалов дела, в период с 16.01.2018 по 09.02.2018 Управлением в отношении Министерства сельского хозяйства КЧР проведена внеплановая камеральная проверка соблюдения условий софинансирования субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации Министерстве сельского хозяйства КЧР, предоставленных КЧР в 2016 году.

Указанные контрольные мероприятия проведены в рамках предоставленных пунктом 3 статьи 166.1 и статьей 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) полномочий по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, осуществляемых Федеральным казначейством, в том числе через свои территориальные органы, в порядке, предусмотренном пунктом 3 статьи 269.2 БК РФ и пунктами 39 - 43 Правил осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1092 (далее - Правила N1092).

По результатам проверки в соответствии п.44 Правил N 1092, Управлением составлен акт камеральной проверки от 09.02.2018 (далее - Акт проверки), копия которого в тот же день вручена должностному лицу Министерства сельского хозяйства КЧР, о чем имеется подпись и указана дата вручения.

Согласно Акту проверки Управлением в деятельности Министерства сельского хозяйства Карачаево-Черкесской Республики выявлены бюджетные нарушения в виде нарушения условий софинансирования, установленных Соглашением N 3/11- е от 25.01.2016 при исполнении расходных обязательств КЧР на реализацию мероприятий в отрасли сельского хозяйства, софинансируемых за счет субсидий, предоставленных из федерального бюджета, в частности, на мероприятие "Развитие молочного скотоводства" государственной программы Российской Федерации "Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы".

Нарушение Министерством сельского хозяйства КЧР бюджетного законодательства, в частности, условий софинансирования расходных обязательств Карачаево-Черкесской Республики квалифицируется в соответствии со статьей 306.8 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) как нарушение условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов из федерального бюджета другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, определяемых Правилами предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации в соответствии с пунктом 3 статьи 132 БК РФ, за совершение которого применяется бюджетная мера принуждения в виде бесспорного взыскания в доход федерального бюджета суммы средств из бюджета публично-правового образования, которому предоставлены межбюджетные трансферты из федерального бюджета, использованные с нарушением условий предоставления (расходования).

Управление направило в Федеральное казначейство проект уведомления о применении бюджетных мер принуждения, акт проверки и прилагаемые к нему материалы для принятия решения о направлении в Минфин России уведомления о применении бюджетных мер принуждения (пункты 46, 47 и 71 Правил N 1092).

Рассмотрев акт проверки и представленные с ним материалы, руководитель Федерального казначейства направил в Минфин России уведомление о применении бюджетных мер принуждения от 03.04.2018 N 07-04-04/09-5699 (далее - Уведомление о БМП), в котором в краткой форме отражены обстоятельства бюджетных нарушений, указанных в Акте проверки, и суммы средств субсидий, использованных с нарушением условий софинансирования, подлежащие бесспорному взысканию в доход федерального бюджета.

На основании указанного уведомления о БМП министр финансов Российской Федерации издал оспариваемый приказ N 423, в соответствии с которым из бюджета Карачаево-Черкесской Республики бесспорно взыскана сумма средств в размере 1 310 973 рубля 49 копеек в доход федерального бюджета на счет главного распорядителя бюджетных средств - Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, которое предоставляло субсидии бюджету субъекта Российской Федерации.

Распорядительной частью приказа предписано Федеральному казначейству исполнить в 2018 году бюджетную меру принуждения в отношении Правительства КЧР (Министерства сельского хозяйства КЧР) путем бесспорного взыскания суммы средств, предоставленных из федерального бюджета бюджету КЧР.

Между тем, во вводной части приказ содержит ссылки на основания его издания.

Оспариваемый приказ издан на основании уведомления Федерального казначейства, из содержания которого следует, что в нарушение пункта 3 статьи 132 Бюджетного кодекса Российской Федерации, Правил предоставления распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на возмещение части прямых понесенных затрат на создание и модернизацию объектов агропромышленного комплека, утвержденных постановлением Правительства РФ от 24.06.2015 года N 624 (далее - Правила N 624), предоставленной на осуществление мероприятия "Развитие молочного скотоводства" государственной программы Российской Федерации "Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы".

Министерством сельского хозяйства Карачаево-Черкесской Республики нарушены условия предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов (субсидии из федерального бюджета), а именно не обеспечен уровень софинансирования за счет средств бюджета Карачаево-Черкесской Республики, что повлекло перерасход средств федерального бюджета в общем объеме 1 310 973 рубля 49 копеек.

Приказ N 423 издан Министром финансов Российской Федерации в пределах полномочий, предусмотренных пунктом 6 статьи 166 и пунктом 1 статьи 306.3 БК РФ, согласно которым министр финансов Российской Федерации имеет право в случае выявления бюджетных нарушений принять решение о бесспорном взыскании суммы средств, предоставленных из федерального бюджета другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, и (или) суммы платы за пользование указанными средствами и пеней за их несвоевременный возврат, а также в соответствии с пунктом 10.13 Положения о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 329.

Вместе с тем, Правительством не предоставлено доказательств того, что им не совершено бюджетное нарушение, повлекшее применение бюджетных мер принуждения.

В соответствии с ч.3 ст.166.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, Федеральное казначейство осуществляет функции по контролю и надзору в финансовобюджетной сфере в соответствии с полномочиями, установленными Бюджетным кодексом Российской Федерации, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Согласно ч.2 ст.265 Бюджетного кодекса Российской Федерации Федеральное казначейство осуществляет внутренний государственный контроль. Согласно ст.267.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации методами осуществления государственного контроля является проверка-ревизия.

В связи с этим, с учетом вышеуказанных положений БК РФ о расходных и бюджетных обязательствах Российская Федерация и Карачаево-Черкесская Республика, заключая Соглашение о предоставлении субсидий из федерального бюджета, и, предусматривая в Соглашении конкретные суммы расходных обязательств за счет двух бюджетов, вытекающие из федерального закона о федеральном бюджете, распоряжений Правительства Российской Федерации о предоставлении субсидий, из закона КЧР о республиканском бюджете на 2016 год и региональной программы развития сельского хозяйства, одновременно принимают на себя публичные обязательства по осуществлению соответствующих расходов на выполнение мероприятий как федеральной программы, так и региональной программы, на софинансирование которой в соответствующей пропорции предоставляются субсидии из федерального бюджета.

Во исполнение государственной программы, указанных Правил N 624 между Минсельхозом России и Правительством КЧР заключено Соглашение от 25.01.2016 N 3/17-с о предоставлении субсидий из федерального бюджета КЧР в 2016 году (далее - Соглашение N 3/17-с).

Предметом Соглашения N 3/17-с являлось предоставление из федерального бюджета субсидий, в том числе на мероприятие ""Развитие подотрасли растениеводства, переработки реализации продукции растениеводства" государственной программы Российской Федерации "Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы".

В соответствии с Соглашением высший исполнительный орган использует субсидии, указанные в Соглашении, в порядке и на условиях, установленных Правительством Российской Федерации в пределах годовых объемов субсидий, утвержденных КЧР.

Соглашением N 3/17-с установлено обязательство высшего исполнительного органа о финансировании расходов по направлениям и в объемах, установленных в приложениях Соглашением.

Также соглашением N 3/17-с предусмотрено, что в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения своих обязательств по Соглашению, стороны несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации и условиями Соглашения.

Указанные выше условия Соглашения в их совокупности позволяют прийти к выводу, что в случае сокращения расходных обязательств КЧР, подлежащих исполнению в объемах, установленных Соглашением, предоставленные средства субсидий из федерального бюджета подлежат сокращению, а возникшие остатки субсидий по состоянию на 1 января текущего финансового года, подлежат возврату в федеральный бюджет. В случае невозврата остатков субсидий в федеральный бюджет, последние подлежат взысканию в доход федерального бюджета.

Вместе с этим, указанные условия Соглашения устанавливают принцип соблюдения долей между средствами субсидий и собственными средствами бюджета КЧР при расходовании бюджетных средств, то есть принцип соблюдения пропорции между средствами двух бюджетов при софинансировании расходных обязательств КЧР, который Республикой как публично-правовым образованием при осуществлении фактических расходов был нарушен.

При соблюдении указанных условий (пропорции) и, в случае сокращения общего объема расходов (за счет двух бюджетов) в результате, например, эффективного проведения торгов, такое сокращение расходов не может возникнуть только у бюджета Республики, оно возникает также и в отношении средств субсидии, предоставленной из федерального бюджета. При этом установленная Соглашением пропорция средств бюджетов, вытекающая из объемов принятых сторонами расходных обязательств, должна применяться к общему остатку неиспользованных бюджетных средств при реализации программных мероприятий.

Возникновение остатка средств только в средствах Республики указывает на нарушение баланса интересов Российской Федерации, предоставившей субсидии, которые были израсходованы Республикой в полном объеме (то есть с перерасходом), а собственные средства Республики при этом незаконно сэкономлены в нарушение принятых на себя расходных обязательств.

При фактическом расходовании бюджетных средств как федерального, так и Республиканского бюджетов, КЧР не вправе в одностороннем порядке изменять уровни софинансирования в обход условий Соглашения и в целях оправдания получения остатков (экономии) средств Республиканского бюджета, а также в силу абзаца пятого статьи 31 БК РФ.

Таким образом, орган внутреннего финансового контроля пришел к обоснованным выводам о нарушении условий софинансирования при фактическом исполнении расходных обязательств КЧР, Министерством сельского хозяйства КЧР.

О нарушении условий софинансирования указано в акте проверки и уведомлении о БМП.

Кроме того, указанные выводы контрольного органа основаны на отчетах о расходовании бюджетных средств, в том числе субсидий, которые Минсельхоз КЧР направлял в Минсельхоз России, а также на платежных документах, полученных в процессе контрольных мероприятий.

Направление таких отчетов предусмотрено условиями указанных выше Соглашений.

Между тем, оспаривая приказ N 423, Правительство, оспаривает сведения своих же отчетов, на основе сведений из которых, отраженных в акте проверки и уведомлении о БМП, принят данный приказ.

Нарушение условий софинансирования выразилось в перерасходе средств федерального бюджета на сумму 1 310 973 рубля 49 копеек, что отражено в приказе N 423.

Расчет размера перерасхода средств федерального бюджета выполнен по методике, утвержденной приказом Минфина России от 31.03.2017 N 53н, и основан на математических принципах расчета долей в общем объеме средств.

Правила N 999, в частности, подпункт "a(l)" пункта 10 Правил N 999, на который сослался заявитель в целях предложения иной методики расчета размера суммы взыскания, в данном случае не применимы, поскольку в качестве бюджетного нарушения заявителю вменяется нарушение условий софинансирования, а не нарушение графиков выполнения работ или недостижение показателей результативности предоставления субсидии, предусмотренные в качестве оснований для возврата средств субсидий в федеральный бюджет именно Правилами N 999 (пункты 16 - 19).

Вместе с этим, подпункт "a(l)" пункта 10 Правил N 999 утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 11.12.2017 N 1519, что указывает на распространение его действия только на бюджеты, сформированные с 2018 финансового года, соответственно субсидии, предоставленные из бюджета 2016 года, не подпадают под действие указанных изменений. В то же время положения подпункта "a(l)" пункта 10 Правил N 999 регулируют не вопрос возврата средств федерального бюджета из бюджетов субъектов Российской Федерации, а установление уровней софинансирования в процентах в соглашениях, заключаемых с 2018 года.

Таким образом, из приведенных результатов контроля исполнения бюджетных и расходных обязательств КЧР следует, что Минсельхоз КЧР в отсутствие экономических обоснований сократил расходные обязательства КЧР за счет средств бюджета КЧР и неосновательно получил экономию средств бюджета КЧР за счет перерасхода средств федерального бюджета (субсидии) на общую сумму 1 310 973 рубля 49 копеек, предоставленных КЧР как публично-правовому образованию, на исполнение расходных обязательств Республики, тем самым нарушил условия софинансирования, установленные Правилами N 624 и Соглашением о предоставлении субсидий.

Нарушение условий софинансирования расходных обязательств, допущенное КЧР, свидетельствует о нарушении условий предоставления (расходования) средств субсидий из федерального бюджета.

Учитывая, что субсидии из федерального бюджета предоставлены бюджету субъекта Российской Федерации, и ответственность за обеспечение исполнения условий их предоставления возложена на субъект Российской Федерации в рамках рассмотрения уведомления в соответствии с пунктом 3 Порядка Министерством финансов Российской Федерации принято решение о применении именно в отношении Правительства Карачаево-Черкесской Республики бюджетной меры принуждения, в связи с чем и был издан приказ о бесспорном взыскании суммы средств, предоставленных из федерального бюджета бюджету Карачаево-Черкесской Республики.

В соответствии с пунктом 6 статьи 306.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации основанием для отказа в применении бюджетных мер принуждения является отсутствие в уведомлении о применении бюджетных мер принуждения оснований для применения бюджетных мер принуждения, или его формирование и направление в финансовый орган с нарушением порядка, установленного в соответствии с пунктом 3 статьи 268.1 или пунктом 3 статьи 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, является основанием для принятия финансовым органом решения об отказе в применении бюджетных мер принуждения.

Порядок, предусмотренный в вышеприведенных нормах, нарушен не был. Следовательно, у Минфина России не было оснований для отказа в применении бюджетных мер принуждения, приказ издан Минфином России в соответствии с установленными нормами Бюджетного кодекса Российской Федерации.

На основании изложенного приказ N 423 соответствует требованиям действующего законодательства РФ, регулирующего бюджетные правоотношения.

Таким образом, нормы предусмотренные статьей 306.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации при издании приказа N 423 соблюдены.

Правительство документально не опровергло факта допущенного им бюджетного нарушения. Доказательств, какие именно права и законные интересы Правительства Карачаево-Черкесской Республики в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности нарушены оспариваемым приказом, не представлено.

В связи с этим, оспариваемый приказ соответствует положениям Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Ввиду изложенного, ответчик при издании оспариваемого приказа действовал в полном соответствии с действующим законодательством Российской Федерации.

Доказательств незаконности приказа не представлено, так как приказ вынесен уполномоченными должностными лицами в соответствии с действующим законодательством РФ.

Оспариваемый Приказ принят уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в полном соответствии с законодательством Российской Федерации и не нарушает права и законные интересы Заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Согласно ч.3 ст.201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Таким образом, апелляционный суд считает решение суда по настоящему делу законным и обоснованным, принятым с учетом фактических обстоятельств, материалов дела и действующего законодательства, в связи с чем, полагает, что апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит, учитывая, поскольку указанные в ней доводы не влияют на законность и обоснованность правильного по существу решения суда первой инстанции.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных ч.4 ст.270 АПК РФ и влекущих безусловную отмену судебного акта, коллегией не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст.266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда г.Москвы от 10.12.2018 по делу N А40-187900/18 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Арбитражном суде Московского округа.

Председательствующий судья

В.А. Свиридов

Судьи

Т.Б. Краснова И.А. Чеботарева