Постановление Арбитражного суда Московского округа от 30 июля 2019 г. N Ф05-11640/19 по делу N А40-187900/2018

г. Москва

30 июля 2019 г.

Дело N А40-187900/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 23.07.2019.

Полный текст постановления изготовлен 30.07.2019.

Арбитражный суд Московского округа в составе:

председательствующего судьи Шевченко Е.Е.,

судей Каменской О.В., Латыповой Р.Р.,

при участии в заседании:

от заявителя по делу - Правительства Карачаево-Черкесской Республики - извещено, представитель не явился,

от Министерства финансов Российской Федерации - Лобовой Е.Н. (представителя по доверенности от 25.07.2016),

от Министерства сельского хозяйства Карачаево-Черкесской Республики - извещено, представитель не явился,

от Министерства финансов Карачаево-Черкесской Республики - извещено, представитель не явился,

от Управления Федерального казначейства Карачаево-Черкесской Республики - извещено, представитель не явился,

от Федерального казначейства - извещено, представитель не явился,

рассмотрев 23.07.2019 в судебном заседании кассационную жалобу Министерства сельского хозяйства Карачаево-Черкесской Республики

на решение от 10.12.2018,

Арбитражного суда города Москвы,

принятое судьей Дранко Л.А.,

на постановление от 21.02.2019

Девятого арбитражного апелляционного суда,

принятое судьями Свиридовым В.А., Красновой Т.Б., Чеботаревой И.А.,

по делу N А40-187900/2018

по заявлению Правительства Карачаево-Черкесской Республики

к Министерству финансов Российской Федерации

об оспаривании приказа, извещения,

третьи лица: Министерство сельского хозяйства Карачаево-Черкесской Республики, Министерство финансов Карачаево-Черкесской Республики, Управление Федерального казначейства Карачаево-Черкесской Республики, Федеральное казначейство,

УСТАНОВИЛ:

Правительство Карачаево-Черкесской Республики (далее - правительство) обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением к Министерству финансов Российской Федерации (далее - Минфин России) о признании недействительным приказа от 04.05.2018 N 423 "О бесспорном взыскании суммы средств, предоставленных из федерального бюджета другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, платы за пользование ими и (или) пеней за несвоевременный возврат средств федерального бюджета" и извещения от 14.05.2018 N 19-09-02/32163 о принятии решения о бесспорном взыскании денежных средств.

В качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, в деле участвуют Министерство сельского хозяйства Карачаево-Черкесской Республики, Министерство финансов Карачаево-Черкесской Республики, Управление Федерального казначейства по Карачаево-Черкесской Республике, Федеральное казначейство.

Решением Арбитражного суда города Москвы от 10.12.2018, оставленным без изменения постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 21.02.2019, в удовлетворении требований в части оспаривания приказа Минфина России от 04.05.2018 N 423 отказано; в части требований об оспаривании извещения Минфина России о принятии решения о бесспорном взыскании от 14.05.2018 N 19-09-02/32163 производство по делу прекращено.

В кассационной жалобе Министерства сельского хозяйства Карачаево-Черкесской Республики просит отменить данные судебные акты, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права, несоответствие выводов судов о применении норм права установленным ими по делу обстоятельствам, и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявления правительства.

В судебном заседании представитель Минфина России возражал против удовлетворения кассационной жалобы.

Иные лица, участвующие в деле, извещенные надлежащим образом о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы, своих представителей в судебное заседание суда округа не направили, что с учетом положений части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не признано судом препятствием для рассмотрения кассационной жалобы в их отсутствие.

Изучив материалы дела, выслушав представителя Минфина России, обсудив доводы кассационной жалобы, проверив в порядке статьи 286 АПК РФ правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм права, соответствие выводов судов о применении норм права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, суд округа пришел к выводу об отсутствии оснований для изменения или отмены обжалуемых судебных актов ввиду следующего.

Как следует из материалов дела и установлено судами, Минфином России в период с 16.01.2018 по 09.02.2018 проведена внеплановая камеральная проверка соблюдения условий софинансирования субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в Министерстве сельского хозяйства Карачаево-Черкесской Республики, предоставленных Карачаево-Черкесской Республике в 2016 году.

По результатам проверки органом внутреннего финансового контроля оформлен акт камеральной проверки от 09.02.2018.

Согласно акту проверки в деятельности Министерства сельского хозяйства Карачаево-Черкесской Республики выявлен факт несоблюдения условий предоставления субсидии из федерального бюджета на поддержку сельского хозяйства, в частности на мероприятие "Развитие молочного скотоводства" государственной программы Российской Федерации "Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013 - 2020 годы", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 14.07.2012 N 717 (далее - Госпрограмма), предоставленной в 2016 году Министерством сельского хозяйства Российской Федерации бюджету Карачаево-Черкесской Республики.

Выявленные нарушения квалифицированы контрольным органом в соответствии со статьей 306.8 Бюджетного кодекса Российской Федерации, как нарушение условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов из федерального бюджета другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, определяемых Правилами формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 30.09.2014 N 999 "О формировании, предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации" (далее - Правила N 999) в соответствии с пунктом 3 статьи 132 Бюджетного кодекса Российской Федерации, за совершение которого применяется бюджетная мера принуждения, в виде бесспорного взыскания в доход федерального бюджета суммы средств из бюджета публично-правового образования, которому предоставлены межбюджетные трансферты из федерального бюджета, использованные с нарушением условий предоставления (расходования).

Акт проверки и прилагаемые к нему материалы направлены в Федеральное казначейство для принятия решения о направлении в Минфин России уведомления о применении бюджетных мер принуждения, в соответствии с пунктами 46, 47 и 71 Правил осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденными постановление Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1092 "О порядке осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере" (далее - Правила N 1092).

Рассмотрев акт проверки и представленные с ним материалы, руководитель Федерального казначейства направил в Минфин России уведомление о применении бюджетных мер принуждения от 03.04.2018 N 07-04-04/09-5699 (далее - уведомление о БМП), в котором в краткой форме отражены обстоятельства бюджетных нарушений, указанных в акте проверки, и суммы средств субсидий, использованных с нарушением условий софинансирования, подлежащие бесспорному взысканию в доход федерального бюджета.

На основании указанного уведомления о БМП министр финансов Российской Федерации издал оспариваемый приказ от 04.05.2018 N 423, в соответствии с которым из бюджета Карачаево-Черкесской Республики бесспорно взыскана сумма средств в размере 1310973,49 рублей в доход федерального бюджета на счет главного распорядителя бюджетных средств - Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, которое предоставляло субсидии бюджету субъекта Российской Федерации.

Распорядительной частью приказа предписано Федеральному казначейству исполнить в 2018 году бюджетную меру принуждения в отношении правительства (Министерства сельского хозяйства Карачаево-Черкесской Республики) путем бесспорного взыскания суммы средств, предоставленных из федерального бюджета бюджету Карачаево-Черкесской Республики, за счет доходов, подлежащих зачислению в бюджет Карачаево-Черкесской Республики.

Во вводной части приказ содержит ссылки на основания его издания, такие как: факт бюджетного нарушения в виде нарушения условий предоставления (расходования) субсидии из федерального бюджета.

На основании указанного приказа в Федеральное казначейство 14.05.2018 N 19-09-02/32163 Минфином России направлено извещение о принятии решения о бесспорном взыскании из бюджета Республики Карачаево-Черкесия и перечислении в доход федерального бюджета денежных средств, в сумме 1310973,49 рублей.

Указанные обстоятельства явились основанием для обращения правительства в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Прекращая производство по делу в части оспаривания извещения об издании приказа N 423 и его исполнении органами Федерального казначейства, суды обоснованно заключили, что оспариваемое извещение не носит властно-распорядительного характера, не содержит обязательных к исполнению предписаний, а также не устанавливает, не изменяет и не прекращает права и обязанности лиц, участвующих в деле, и иных лиц и к ненормативным правовым актам (решения) соответствующего органа не относится, следовательно, в силу отсутствия признаков акта властно-распорядительного характера, установленных статьей 198 АПК РФ, оно не может быть оспорено в порядке главы 24 АПК РФ.

Отказывая в остальной части заявленных требований, суды первой и апелляционной инстанций обоснованно исходили из следующего.

В силу пункта 3 статьи 132 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции на момент предоставления субсидии), цели и условия предоставления и расходования субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, критерии отбора субъектов Российской Федерации для предоставления указанных межбюджетных субсидий и их распределения между субъектами Российской Федерации устанавливаются федеральными законами и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации на срок не менее трех лет.

В соответствии с пунктом 1 статьи 130 Бюджетного кодекса Российской Федерации, межбюджетные трансферты из федерального бюджета (за исключением субвенций) предоставляются при условии соблюдения органами государственной власти субъектов Российской Федерации бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах.

Правила предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, формы которых предусмотрены абзацами третьим - пятым статьи 129 Бюджетного кодекса Российской Федерации, устанавливаются нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

Среди межбюджетных трансфертов, указанных в статье 129 Бюджетного кодекса Российской Федерации, предусмотрены субсидии.

Частью 3 статьи 7 Федерального закона от 29.12.2006 N 264-ФЗ "О развитии сельского хозяйства" (далее - Федеральный закон N 264-ФЗ) установлено, что Правительство Российской Федерации вправе устанавливать условия предоставления за счет средств федерального бюджета субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации, критерии и методику (нормативы) определения объема субсидий, предоставляемых субъектам Российской Федерации.

Исходя из указанных норм Бюджетного кодекса Российской Федерации и Федерального закона N 264-ФЗ в их системном взаимодействии, Правительство Российской Федерации вправе устанавливать условия предоставления (расходования) субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, а также определять уровни объемов и порядок расчета таких объемов предоставляемых субсидий.

Согласно части 2 статьи 115 Конституции Российской Федерации и абзацу четвертому статьи 23 Федерального Конституционного закона от 17.12.1997 N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации обязательны к исполнению в Российской Федерации.

Следовательно, Правила N 999 должны соблюдаться всеми без исключения участниками межбюджетных отношений, получающими субсидии из федерального бюджета. Такие участники межбюджетных отношений в соответствии со статьей 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации именуются получателями средств федерального бюджета.

Согласно пункту 2 статьи 26.19 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ), из федерального бюджета могут предоставляться субсидии бюджету субъекта Российской Федерации для долевого финансирования расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации.

В соответствии с указанными нормами бюджетного законодательства и в целях реализации Федерального закона N 264-ФЗ, Федерального закона N 184-ФЗ, Федеральный закон от 01.12.2014 N 384-ФЗ "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов" и мероприятий Госпрограммы, Правительство Российской Федерации постановлением от 04.12.2012 N 1257 "О предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку племенного животноводства" утвердило и ввело в действие Правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку племенного животноводства (далее - Правила N 1257).

При этом, для целей софинансирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации перечень мероприятий, предусмотренных правовыми актами (программами) субъектов Российской Федерации, должен соответствовать нормативным правовым актам Российской Федерации (то есть программам, утвержденным постановлениями Правительства Российской Федерации, подпункт "а" пункта 8 Правил N 999.

Указанное требование названных Правил N 999 является одним из условий предоставления субсидий из федерального бюджета, вытекающее из принципа целевого и адресного назначения субсидий, установленного статьей 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Таким образом, Правила N 999 содержат условия софинансирования, определяемые долевым соотношением между средствами субсидии из федерального бюджета и средствами бюджета субъекта Российской Федерации, направляемыми на исполнение расходных обязательств субъекта Российской Федерации.

Кроме того, Правила N 1257 содержат положения об обязательном возврате остатков средств субсидии, неиспользованной в текущем финансовом году субъектом Российской Федерации, в федеральный бюджет по окончании соответствующего финансового года (пункты 43, 44 Правил N 1257, пункт 22 Правил N 999).

Также Правилами N 1257 предусмотрено условие принудительного возврата средств (путем взыскания) неиспользованных субсидий либо использованных с нарушением целевого назначения или условий предоставления (расходования) субсидий, а также в случае отсутствия потребности в субсидиях (пункты 43, 44 Правил N 1257, пункт 22 Правил N 999).

Положения Правил N 1257, регулирующие обязательный и принудительный возврат неиспользованных средств субсидий (межбюджетных трансфертов) и (или) образовавшихся их остатков в федеральный бюджет, основаны на положениях пункта 5 статьи 242 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Таким образом, с учетом положений статьи 6, пункта 3 статьи 219, пункта 5 статьи 242 Бюджетного кодекса Российской Федерации о расходных и бюджетных обязательствах, Российская Федерация и Карачаево-Черкесская Республика, заключая Соглашение о предоставлении субсидий из федерального бюджета, и, предусматривая в Соглашении конкретные суммы расходных обязательств за счет двух бюджетов, вытекающие из федерального закона о федеральном бюджете, распоряжений Правительства Российской Федерации о предоставлении субсидий, из закона КЧР о республиканском бюджете на 2016 год и региональной программы развития сельского хозяйства, одновременно принимают на себя публичные обязательства по осуществлению соответствующих расходов на выполнение мероприятий как Госпрограммы, так и региональной программы, на софинансирование которой в соответствующей пропорции предоставляются субсидии из федерального бюджета.

Во исполнение Госпрограммы, Правил N 1257 между Министерством сельского хозяйства Российской Федерации и правительством заключено соглашение от 25.01.2016 N 3/17-с о предоставлении субсидий из федерального бюджета Карачаево-Черкеской Республики в 2015 году (далее - Соглашение N 3/17-с). Предметом Соглашения N 3/17-с является предоставление из федерального бюджета субсидий, в том числе на мероприятие "Развитие подотрасли растениеводства, переработки реализации продукции растениеводства" государственной программы Российской Федерации "Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013 - 2020 годы". В соответствии с пунктом 1.3 Соглашения N 3/17-с высший исполнительный орган использует субсидии в порядке и на условиях, установленных Правительством Российской Федерации. Пунктом 3.4 Соглашения N 3/17-с предусмотрено, что в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения своих обязательств по Соглашению N 3/17-с, стороны несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации и условиями Соглашения N 3/17-с.

Указанные выше условия Соглашения N 3/17-с в их совокупности позволили судам прийти к обоснованному выводу о том, что в случае сокращения расходных обязательств Карачаево-Черкеской Республики, подлежащих исполнению в объемах, установленных Соглашением, предоставленные средства субсидий из федерального бюджета подлежат сокращению, а возникшие остатки субсидий по состоянию на 1 января текущего финансового года, подлежат возврату в федеральный бюджет. В случае невозврата остатков субсидий в федеральный бюджет, последние подлежат взысканию в доход федерального бюджета. В то же время указанные условия Соглашения N 3/17-с устанавливают принцип соблюдения долей между средствами субсидий и собственными средствами бюджета Карачаево-Черкеской Республики при расходовании бюджетных средств, то есть принцип соблюдения пропорции между средствами двух бюджетов при софинансировании расходных обязательств Карачаево-Черкеской Республики, который Республикой как публично-правовым образованием при осуществлении фактических расходов был нарушен.

Возникновение остатка средств только в средствах Республики указывает на нарушение баланса интересов Российской Федерации, предоставившей субсидии, которые были израсходованы Республикой в полном объеме (то есть с перерасходом), а собственные средства Республики при этом незаконно сэкономлены в нарушение принятых на себя расходных обязательств.

Соответственно, при фактическом расходовании бюджетных средств как федерального, так и республиканского бюджетов, Карачаево-Черкеской Республики не вправе в одностороннем порядке изменять уровни софинансирования в обход условий Соглашения N 3/17-с и в целях оправдания получения остатков (экономии) средств республиканского бюджета, а также в силу абзаца пятого статьи 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Таким образом, суды пришли к правомерному выводу о том, что орган внутреннего финансового контроля пришел к обоснованным выводам о нарушении условий софинансирования при фактическом исполнении расходных обязательств Карачаево-Черкеской Республики Министерством сельского хозяйства Карачаево-Черкеской Республики.

В соответствии с пунктом 1 статьи 306.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено применение бюджетных мер принуждения. Бюджетные меры принуждения, к которым, в том числе отнесено бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных из одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации (пункт 2 статьи 306.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Согласно статьи 306.8 Бюджетного кодекса Российской Федерации, нарушение финансовым органом (главным распорядителем (распорядителем) и получателем средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты, условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов, если это действие не связано с нецелевым использованием бюджетных средств, влечет бесспорное взыскание суммы средств, использованных с нарушением условий предоставления (расходования) межбюджетного трансферта, и (или) приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций).

Кроме того, суды правомерно отклонили доводы заявителя относительно достижения показателей результативности использования субсидии, и пришли к обоснованному выводу, что достижение показателей результативности использования субсидии не может оправдывать неосновательное получение Минсельхозом Карачаево-Черкеской Республики экономии средств бюджета Карачаево-Черкеской Республики при одновременном перерасходе средств субсидии из федерального бюджета.

Доводы заявителя о необходимости доказывания вины при совершении нарушения со ссылками на постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 11.03.1998 N 8-П и от 12.05.1998 N 14-П суды обоснованно признали несостоятельными, поскольку они противоречат правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлении от 18.07.2018 N 33-П, применительно именно к расходным (бюджетным) обязательствам субъектов Российской Федерации, от исполнения которых субъекты Российской Федерации уклоняются, в отсутствие экономических обоснований.

Суды обоснованно отметили, что бюджетная мера принуждения не является по своему смыслу наказанием, каковым оно определено в законодательстве об административных правонарушениях и уголовном, поскольку не ставит своей целью негативное воздействие на физических лиц и организации (их собственные средства, лишение таких средств), а направлено на средства бюджетов публично-правовых образований, органами власти которых допущены бюджетные нарушения, что исключает необходимость доказывания вины, как элемента субъективной стороны состава правонарушения (преступления). Бюджетное законодательство не содержит понятия вины и процедуры ее доказывания. Следовательно, доказывание вины в деянии является задачей другой отрасли права - не бюджетной, и иных органов - не финансовых.

Бюджетная мера принуждения является способом принудительного возврата (восстановления) бюджетных средств в тот бюджет, из которого они были предоставлены другому бюджету, в связи с совершением бюджетного нарушения властями публично-правового образования - субъекта Российской Федерации, бюджету которого были предоставлены средства субсидии из федерального бюджета.

Таким образом, нарушение Карачаево-Черкесской Республикой условий софинансирования является следствием нарушения Республикой своих расходных обязательств, что влечет бесспорное взыскание средств ранее предоставленного межбюджетного трансферта (статья 306.8 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Суд кассационной инстанции считает, что при таких обстоятельствах суды пришли к правомерному выводу об отсутствии оснований для удовлетворения требований об оспаривании приказа и о прекращении производства по делу в части требований об оспаривании извещения.

При таких обстоятельствах суд кассационной инстанции находит выводы судов первой и апелляционной инстанций законными и обоснованными, сделанными при правильном применении норм материального и процессуального права, с установлением всех обстоятельств по делу, имеющих существенное значение для правильного разрешения спора по существу.

Указанные в кассационной жалобе доводы были предметом рассмотрения и оценки судов при принятии обжалуемых судебных актов. Каких-либо новых доводов кассационная жалоба не содержит, а приведенные в жалобе доводы не опровергают правильности принятых по делу судебных актов.

Доводы кассационной жалобы сводятся к переоценке имеющихся в деле доказательств, что в силу положений статьи 286 и части 2 статьи 287 АПК РФ выходит за пределы полномочий суда кассационной инстанции.

Оснований, предусмотренных статьей 288 АПК РФ, для изменения или отмены обжалуемых судебных актов, не имеется.

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 284-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Москвы от 10.12.2018 и постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 21.02.2019 по делу N А40-187900/2018 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Председательствующий судья

Е.Е. Шевченко

Судьи

О.В. Каменская Р.Р. Латыпова