Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 5 марта 2019 г. N 11АП-1003/19

г. Самара

05 марта 2019 г.

Дело N А65-28863/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 27 февраля 2019 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 05 марта 2019 года.

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Рогалевой Е.М., судей Бажана П.В., Корнилова А.Б.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Рахматуллиной А.Н.,

с участием:

от заявителя - Никитин Ю.А., доверенность от 09 января 2019 года, Моисеевских А.Ю., доверенность от 18 февраля 2019 года,

от ответчика - Дубровина Е.О., доверенность N АШ-02/21004 от 29 декабря 2018 года, Корсуков М.Н., доверенность N АШ-02/21002 от 29 декабря 2018 года,

от третьих лиц - не явились, извещены,

рассмотрев в открытом судебном заседании (объявлялся перерыв с 20-27 февраля 2019 года) апелляционную жалобу Палаты имущественных и земельных отношений Менделеевского муниципального района Республики Татарстан

на решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 05 декабря 2018 года по делу N А65-28863/2018 (судья Кириллов А.Е.),

по заявлению Палаты имущественных и земельных отношений Менделеевского муниципального района Республики Татарстан (ОГРН 1061674008087, ИНН 1627005546), Республика Татарстан, г.Менделеевск,

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан (ОГРН 1021602866405, ИНН 1653003714), Республика Татарстан, г.Казань,

третьи лица:

Толмачева Наталья Николаевна, Республика Татарстан, г.Набережные Челны,

Мадьяров Рашид Масхутович, Республика Татарстан, г.Елабуга,

о признании недействительными решения и предписания,

УСТАНОВИЛ:

Палата имущественных и земельных отношений Менделеевского муниципального района Республики Татарстан (далее - заявитель, Палата) обратилась в Арбитражный суд Республики Татарстан с иском к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан, г.Казань (далее - ответчик, УФАС по РТ) с требованиями о признании недействительным решения от 17 июля 2018 года N 06-59/2018 и предписания от 17 июля 2018 года по делу N 06-59/2018.

Решением Арбитражного суда Республики Татарстан от 05.12.2018 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым решением, Палата имущественных и земельных отношений Менделеевского муниципального района Республики Татарстан подала апелляционную жалобу, в которой просит отменить решение суда первой инстанции, признать недействительными решение и предписание Комиссии Татарстанского Управления Федеральной антимонопольной службы России по делу N 06-59/2018.

В апелляционной жалобе указывает, что антимонопольным органом не было предоставлено доказательств совершения согласованных действий между Палатой и Мадьяровым Р.М. при предоставлении земельного участка в аренду.

Податель жалобы считает, что антимонопольный орган в рассматриваемом случае должен был доказать наличие обстоятельств, свидетельствующих о совершении Палатой и Мадьяровым Р. М. согласованных действий, нарушающих требования ст. 16 Закона о защите конкуренции.

Управление Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан представило отзыв на апелляционную жалобу, в котором просит решение суда от 05.12.2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании представители заявителя просили отменить решение суда первой инстанции, принять по делу новый судебный акт.

В судебном заседании представители УФАС по РТ просили решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В судебное заседание представители третьих лиц не явились, извещены.

На основании статей 156 и 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд апелляционной инстанции рассматривает апелляционную жалобу в отсутствие не явившихся в судебное заседание третьих лиц, надлежаще извещенных о месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы.

В судебном заседании был объявлен перерыв с 20 по 27 февраля 2019 года.

Рассмотрев дело в порядке апелляционного производства, проверив обоснованность доводов, изложенных в апелляционной жалобе, суд апелляционной инстанции считает решение суда подлежащим отмене. При этом исходит из следующего.

Комиссией Татарстанского Управления Федеральной антимонопольной службы России было рассмотрено дело N 0659/2018 по признакам нарушения Палатой имущественных и земельных отношений Менделеевского муниципального района Республики Татарстан и Мадьяровым Р.М. статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006 N135-ФЗ "О защите конкуренции", в части заключения соглашения о предоставлении земельного участка с кадастровым номером 16:27:070203:21 в аренду и на продажу по предварительному согласованию в обход требований законодательства, что привело или могло привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

04.03.2015 Мадьяровым Р.М. было подано заявление о предоставлении земельного участка для индивидуального жилищного строительства. Заявление было зарегистрировано только 20.05.2016.

В соответствии с пунктом 1 статьи 39.18 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) уполномоченный орган в срок, не превышающий 30 дней с момента поступления заявления гражданина о предоставлении земельного участка в аренду для индивидуального жилищного строительства, обеспечивает опубликование извещения о предоставлении земельного в порядке, установленном для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов уставом поселения, городского округа, по месту нахождения земельного участка и размещает извещение на официальном сайте, а также на официальном сайте уполномоченного органа в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

С соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 10.09.2012 N 909 "Об определении официального сайта Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" для размещения информации о проведении торгов и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" официальным сайтом для размещения информации о предоставлении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, гражданам для индивидуального жилищного строительства является сайт www.torgi.gov.ru.

Публикация о предоставлении земельного участка была размещена в газете "Менделеевские новости" 24.06.2016, то есть на 35 день после регистрации заявления, что не соответствует пункту 1 статьи 39.18 ЗК РФ.

Кроме того, информационное сообщение о предоставлении земельного участка в аренду не было опубликовано на сайте www.torgi.gov.ru, что подтверждается отсутствием данной информации на сайте www.torgi.gov.ru в разделе "Архив".

Антимонопольный орган сделал вывод о том, что Палата имущественных и земельных отношений Менделеевского муниципального района Республики Татарстан ненадлежащим опубликованием максимально ограничила круг потенциально заинтересованных лиц в предоставлении земельного участка.

В результате рассмотрения вышеуказанного дела Комиссия Татарстанского Управления Федеральной антимонопольной службы решила:

1. Признать МКУ "Палата имущественных и земельных отношений Менделеевского муниципального района Республики Татарстан" и гражданина Мадьярова Р.М. нарушившими статью 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" в части заключения соглашения при предоставлении земельного участка с кадастровым номером 16:27:070203:18 в аренду и на продажу по предварительному согласованию в обход требований законодательства, что привело или могло привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

2. Выдать МКУ "Палата имущественных и земельных отношений Менделеевского муниципального района Республики Татарстан" предписание о прекращении нарушения статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

3. Передать имеющиеся материалы должностному лицу Татарстанского УФАС России для рассмотрения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении.

Не согласившись с вынесенными актами, заявитель обжаловал их в суд на том основании, что, по его мнению, не доказан факт соглашения и невозможно выполнить предписание, поскольку договор не предусматривает такого основания для расторжения.

При принятии решения об отказе в удовлетворении заявленных требований суд первой инстанции исходил из того, что косвенными доказательствами наличия антиконкурентного соглашения в действиях Мадьярова Р.М. и Палаты являются следующие доказательства:

1) наличие единственного заявления о предоставлении земельного участка от Мадьярова Р.М.

2) ненадлежащее опубликование информации о предоставлении земельного участка, а именно размещение информации о предоставлении земельного участка в газете "Менделеевские новости с запозданием, а также не опубликование информации о предоставлении земельного участка на сайте www.torgi.gov.ru;

3) предъявление необоснованных ограничений к подаче заявления о предоставлении земельного участка;

4) большой промежуток времени между фактическим составлением заявления о предоставлении земельного участка и его регистрацией в Палате, что свидетельствует о целенаправленном поиске земельного участка для Мадьярова Р.М.

Судом первой инстанции также сделан вывод о том, что кроме приведённых выше косвенных доказательств, в материалах дела имеется прямое доказательство наличия антиконкурентного соглашения в действиях Мадьярова Р.М. и Палаты. Таким доказательством. по мнению суда первой инстанции, является договор аренды земельного участка N 99 от 01.08.2016, подписанный Палатой и Мадьяровым. Р.М.

По мнению суда первой инстанции, заключая договор аренды земельного участка с Мадьяровым. Р.М. в нарушение установленного порядка заключения таких договоров, без проведения публичных процедур, антимонопольный орган правильно пришел к выводу о нарушении Закона о защите конкуренции.

Однако судом первой инстанции не учтено следующее.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ предусмотрено, что граждане, организации вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов органов государственной власти, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу пункта 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 основаниями для принятия судом решения о признании акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как несоответствие акта закону или иному правовому акту, так и нарушение актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица.

В соответствии со статьей 22 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в том числе функции по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства и предупреждению монополистической деятельности.

В полномочия заинтересованного лица согласно указанной норме входит возбуждение и рассмотрение дела о нарушениях антимонопольного законодательства; выдает в случаях, указанных в настоящем Федеральном законе, хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания: о недопущении действий, которые могут являться препятствием для возникновения конкуренции и (или) могут привести к ограничению, устранению конкуренции и нарушению антимонопольного законодательства; об устранении последствий нарушения антимонопольного законодательства; о прекращении иных нарушений антимонопольного законодательства и другие.

Заинтересованное лицо в соответствии с ч.3 ст.20 Закона о защите конкуренции выдает федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, их должностным лицам, за исключением случаев, установленных пунктом 4 настоящей части, обязательные для исполнения предписания:

а) об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство;

б) о прекращении или об изменении соглашений, нарушающих антимонопольное законодательство;

в) о прекращении иных нарушений антимонопольного законодательства, в том числе о принятии мер по возврату имущества, иных объектов гражданских прав, переданных в качестве государственной или муниципальной преференции;

г) о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.

Суд апелляционной инстанции полагает, что в данном случае антимонопольным органом не доказано наличие в действиях исполнительного комитета и Мадьярова Р.М. нарушения статьи 16 Закона о защите конкуренции.

Согласно пункту 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

В силу п. 7 ст. 4 Закона о защите конкуренции, под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общих условиях обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Признаками ограничения конкуренции являются сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации (пункт 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

Для квалификации действий хозяйствующего субъекта и органа государственной власти субъекта Российской Федерации как не соответствующих статье 16 Закона о защите конкуренции необходимо установить наличие противоречащих закону соглашения между указанными лицами или их согласованных действий и наступление (возможность наступления) в результате этих действий (соглашения) последствий, связанных с недопущением, ограничением, устранением конкуренции. Пунктом 18 статьи 4 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что для целей соответствующего правового регулирования под соглашением понимается договоренность в письменной форме, содержащаяся в документе или нескольких документах, а также договоренность в устной форме. Указанные положения законодательства о конкуренции свидетельствуют о том, что для признания органа публичной власти или хозяйствующего субъекта нарушившими требования статьи 16 Закона о защите конкуренции необходимо установить, какое соглашение заключено, либо какие действия совершены и являлись ли они согласованными, привели ли или могли привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Статья 8 Закона о защите конкуренции определяет признаки согласованности действий. Согласно данной статьи закона согласованными действиями хозяйствующих субъектов являются действия хозяйствующих субъектов на товарном рынке, удовлетворяющие совокупности следующих условий:

результат таких действий соответствует интересам каждого из указанных хозяйствующих субъектов;

действия заранее известны каждому из участвующих в них хозяйствующих субъектов в связи с публичным заявлением одного из них о совершении таких действий;

3) действия каждого из указанных хозяйствующих субъектов вызваны действиями иных хозяйствующих субъектов, участвующих в согласованных действиях, и не являются следствием обстоятельств, в равной мере влияющих на все хозяйствующие субъекты на соответствующем товарном рынке.

Согласно разъяснениям Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенным в пункте 2 Постановления Пленума от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", согласованность действий может быть установлена и при отсутствии документального подтверждения наличия договоренности об их совершении.

Вывод о наличии одного из условий, подлежащих установлению для признания действий согласованными, а именно: о том, что о совершении таких действий было заранее известно каждому из хозяйствующих субъектов, - может быть сделан исходя из фактических обстоятельств их совершения. Например, о согласованности действий, в числе прочих обстоятельств, может свидетельствовать тот факт, что они совершены различными участниками рынка относительно единообразно и синхронно при отсутствии на то объективных причин.

Осуществление согласованных действий предполагает в качестве обязательного условия прямой или косвенный контакт между конкурентами, объект или результат действия которого заключается во влиянии на рыночное поведение действительного или потенциального конкурента.

Из анализа вышеназванных норм права следует, что антимонопольный орган в рассматриваемом случае должен был доказать наличие обстоятельств, свидетельствующих о совершении Палатой и Мадьяровым Р. М. согласованных действий, нарушающих требования ст. 16 Закона о защите конкуренции и приводящих к устранению с товарного рынка какого-либо хозяйствующего субъекта.

Согласно ст.16 Закона о защите конкуренции запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к:

1) повышению, снижению или поддержанию цен (тарифов), за исключением случаев, если такие соглашения предусмотрены федеральными законами или нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации;

2) экономически, технологически и иным образом не обоснованному установлению различных цен (тарифов) на один и тот же товар;

3) разделу товарного рынка по территориальному принципу, объему продажи или покупки товаров, ассортименту реализуемых товаров либо по составу продавцов или покупателей (заказчиков);

4) ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

Между тем в данном случае антимонопольным органом не доказано, что Палатой и Мадьяровым Р. М. было заключено такое соглашение или совершены согласованные действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

В соответствии с пунктом 1 статьи 34 Земельного кодекса Российской Федерации (ред. от 28.12.2013) порядок предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечить управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в их собственности и (или) в ведении, на принципах эффективное справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставлен таких земельных участков. Для этого указанные органы обязаны:

- принять акт, устанавливающий процедуры и критерии предоставления так земельных участков, в том числе порядок рассмотрения заявок и принятия решения. Рассмотрению подлежат все заявки, поступившие до определенного указанны процедурами срока. Не допускается установление приоритетов и особых условий для отдельных категорий граждан, если иное не установлено законом;

- уполномочить на управление и распоряжение земельными участками и иной недвижимостью специальный орган;

- обеспечить подготовку информации о земельных участках, которые предоставляются гражданам и юридическим лицам на определенном праве предусмотренных условиях (за плату или бесплатно), и заблаговременно публикацию такой информации.

Мадьяров Р.М в установленном на тот период порядке обратился в Палату с соответствующим заявлением. Поскольку заявление о предоставлении земельного участка в аренду поступило только от Мадьярова Р.М. Палата распоряжением N 258 от 30.06.2016 предоставила ему указанный земельный участок в аренду 01.08.2016 был заключен договор аренды N 99 земельного участка.

При этом само по себе нарушение Палатой установленного порядка опубликования извещения о предоставлении в аренду земельного участка не свидетельствует о заключении антиконкурентого соглашения между Палатой и Мадьяровым Р. М., равно как и о совершении согласованных действий, ограничивающих конкуренцию. Заключенный договор аренды таким доказательством также не является.

При таких обстоятельствах в отсутствие в материалах дела доказательств осуществления Палатой и Мадьяровым Р. М. согласованных действий, приведших к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, ни в устной, ни в письменной форме, вывод суда первой инстанции о нарушении указанными лицами ст.16 Закона о защите конкуренции является необоснованным.

Аналогичная позиция по рассматриваемому вопросу подтверждается сложившейся судебной практикой: Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 21 февраля 2019 года по делу N А65-20035/2018 и постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 15 ноября 2018 г. по тому же делу.

Согласно статье 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказывать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами оспариваемых актов, возлагается на соответствующие органы. Арбитражный суд в силу предоставленных ему статьей 71 АПК РФ полномочий оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. При этом никакие доказательства не имеют для арбитражного суда заранее установленной силы.

В соответствии с частью 2 статьи 9 АПК РФ лица, участвующие в деле, несут риск наступления последствий совершения или несовершения ими процессуальных действий.

В рассматриваемом случае УФАС по РТ не доказаны обстоятельства, положенные в основу оспариваемых в настоящем деле ненормативных актов.

При таких обстоятельствах оспариваемое решение Комиссии Татарстанского УФАС России от 17 июля 2018 г. N 06-59/2018 и предписание Комиссии Татарстанского УФАС России от 17 июля 2018 г (полный текст изготовлен 19 июля 2018 года) по делу N 06-59/2018 являются незаконными и подлежат признанию недействительными.

На основании п. 3 части 1 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации решение суда от 5 декабря 2018 года следует отменить и принять новый судебный акт, которым заявленные требования удовлетворить, признать недействительными решение Комиссии Татарстанского УФАС России от 17 июля 2018 г. N 06-59/2018 и предписание Комиссии Татарстанского УФАС России от 17 июля 2018 г (полный текст изготовлен 19 июля 2018 года) по делу N 06-59/2018.

Расходы по госпошлине распределяются между сторонами в соответствии с положениями статьи 110 АПК РФ.

Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 05 декабря 2018 года по делу N А65-28863/2018 отменить.

Принять новый судебный акт.

Удовлетворить заявленные требования Палаты имущественных и земельных отношений Менделеевского муниципального района Республики Татарстан.

Признать недействительными решение Комиссии Татарстанского Управления Федеральной антимонопольной службы России от 17 июля 2018 года N 06-59/2018 и предписание Комиссии Татарстанского Управления Федеральной антимонопольной службы России от 17 июля 2018 года (полный текст изготовлен 19 июля 2018 года) по делу N 06-59/2018.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Арбитражный суд Поволжского округа.

Председательствующий

Е.М. Рогалева

Судьи

П.В. Бажан А.Б. Корнилов