Постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 22 марта 2019 г. N 21АП-639/19

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Центрального округа от 23 августа 2019 г. N Ф10-2680/19 настоящее постановление оставлено без изменения

22 марта 2019 г.

Дело N А83-13757/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 19 марта 2019 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 22 марта 2019 года.

Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Приваловой А.В., судей Карева А.Ю., Яковлева А.С.,

при ведении протоколирования судебного заседания секретарем судебного заседания Головченко Я.А.,

в отсутствие лиц, участвующих в деле, надлежаще извещенных о месте и времени судебного разбирательства;

продолжив после перерыва в судебном заседании рассмотрение апелляционной жалобы общества с ограниченной ответственностью "Вектор Плюс" на решение Арбитражного суда Республики Крым от 26 декабря 2018 года по делу N А83-13757/2018 (судья Колосова А.Г.) по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Вектор Плюс" к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю; третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора: Администрация Красномакского сельского поселения Бахчисарайского района Республики Крым, общество с ограниченной ответственностью "Агрофирма "Щедрый Крым", Рыськов Илья Анатольевич, о признании недействительным решения,

установил:

общество с ограниченной ответственностью "Вектор Плюс" (далее - заявитель, общество, организатор торгов) обратилось в Арбитражный суд Республики Крым с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю (далее - Крымское УФАС, Управление, антимонопольный орган) о признании недействительным решения по делу 07/2278-18 от 17.07.2018, принятого 02.08.2018.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, судом привлечены Администрация Красномакского сельского поселения Бахчисарайского района Республики Крым (далее - Администрация), общество с ограниченной ответственностью "Агрофирма "Щедрый Крым", Рыськов Илья Анатольевич.

Решением Арбитражного суда Республики Крым от 26.12.2018 в удовлетворении заявленного требования отказано.

Не согласившись с принятым решением, общество обратилось с апелляционной жалобой, в которой, ссылаясь на несоответствие выводов суда обстоятельствам дела и нормам материального права, просит решение отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

В обоснование доводов апелляционной жалобы указывает, что в антимонопольный орган с жалобой обратилось лицо, не имеющее право на обжалование в соответствии со статьей 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции); порядок размещения информации о проведении торгов и порядок подачи заявок на участие в торгах не нарушен, извещение о проведении торгов было опубликовано своевременно, срок для приема заявок установлен в соответствии с Земельным Кодексом Российской Федерации. В этой связи полагает, что у антимонопольного органа не имелось оснований для удовлетворения жалобы. Кроме того, указывает, что суд сослался на Правила проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав в отношении государственного или муниципального имущества, утвержденных Приказом ФАС от 10.02.2010 N 67, которые не регулируют спорные правоотношения, а примененные судом положения части 2 статьи 17.1 Закона N 135-ФЗ не распространяются на порядок заключения договоров в соответствии с Земельным Кодексом Российской Федерации.

В отзыве Управление просило оставить судебный акт без изменений, а апелляционную жалобу без удовлетворения. Ходатайством, поступившим 12.03.2019, известило апелляционный суд о возможности рассмотрения апелляционной жалобы в отсутствие представителя Управления.

В соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) в судебном заседании 12.03.2019 объявлялся перерыв, заседание продолжено 19.03.2019.

Участвующие в деле лица явку полномочных представителей не обеспечили, о месте и времени его проведения извещены надлежащим образом, что не препятствует рассмотрению апелляционной жалобы в их отсутствие в силу статей 156, 266 АПК РФ.

Законность и обоснованность обжалуемого решения проверены в порядке статей 266, 268 АПК РФ.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, апелляционная коллегия полагает судебный акт подлежащим отмене с принятием нового решения об удовлетворении заявленного требования по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, Администрацией Красномакского сельского поселения Бахчисарайского района Республики Крым 07.06.2018 принято постановление N 124 о проведении электронного аукциона и передаче в аренду земельного участка, находящегося в муниципальной собственности, с кадастровым номером 90:01:120501:1581, площадью 335349 кв. м., местоположение: Республика Крым, Бахчисарайский район, Красномакское сельское поселение, категория земель - земли сельскохозяйственного назначения, вид разрешенного использования - сельскохозяйственное использование.

Указанным постановлением полномочиями по осуществлению функции организатора аукциона наделена специализированная организация ООО "Вектор Плюс".

С целью организации и проведения торгов Администрацией заключен с обществом договор поручения от 05.06.2018 N 26, приложением N 1 к которому определен объект поручения организатору торгов - земельный участок площадью 335349 кв. м., кадастровый номер 90:01:12120501:1581, категория земель: земли сельскохозяйственного назначения, земельный участок не предусматривает строительство зданий и сооружений, срок аренды - 49 лет.

Организатором торгов 19.06.2018 на официальном сайте www.torgi.gov.ru было размещено извещение о проведении аукциона на право заключения договора аренды указанного земельного участка, в котором в описании земельного участка сельскохозяйственного использования отсутствуют параметры разрешенного строительства объекта, технические условия подключения объекта к сетям инженерно-технического обеспечения. Срок подачи заявок установлен до 16.07.2018 до 09:00, дата проведения аукциона 20.07.2018.

Заявку на участие в торгах подал единственный участник - ООО "Агрофирма "Щедрый Крым", в связи с чем согласно протоколу комиссии по рассмотрению заявок от 18.07.2018 N 1 аукцион признан несостоявшимся, в соответствии со статьей 39.12 Земельного кодекса Российской Федерации Администрацией с единственным участником аукциона заключен договор аренды земельного участка от 30.07.2018 N 29.

В Крымское УФАС 17.07.2018 поступила жалоба гражданина Рыськова И.А. на содержание извещения организатора торгов ООО "Вектор Плюс" при проведении настоящего аукциона, в которой заявитель жалобы указывал на отсутствие в извещении необходимых сведений о параметрах разрешенного строительства объекта капитального строительства, предусмотренных подпунктом 4 пункта 21 статьи 39.11 Земельного кодекса Российской Федерации.

По результатам рассмотрения жалобы Управлением вынесено оспариваемое решение от 02.08.2018, которым жалоба Рыськова И.А. на действия организатора торгов признана обоснованной. Предписание антимонопольным органом не выдавалось ввиду заключения договора с победителем торгов.

Не согласившись с указанным решением антимонопольного органа, ООО "Вектор Плюс" обратилось в арбитражный суд с требованием о признании его недействительным.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, установив допущенное организатором торгов нарушение пункта 4 части 21 статьи 39.11 Земельного кодекса Российской Федерации при публикации извещения и, согласившись с позицией антимонопольного органа, пришел к выводу о законности оспариваемого решения антимонопольного органа и отсутствии нарушенных прав заявителя. В обоснование своих выводов суд сослался на положения частей 1, 3 статьи 17.1 Закона N 135-ФЗ и Правил проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав в отношении государственного или муниципального имущества, утвержденных Приказом ФАС от 10.02.2010 N 67 (далее - Правила N 67).

Выводы суда являются ошибочными.

Порядок организации и проведения аукциона по продаже земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, или аукциона на право заключения договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, предусмотрен статьями 39.11, 39.12 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ).

В соответствии с частью 1 статьи 39.11 ЗК РФ решение о проведении аукциона по продаже земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, аукциона на право заключения договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности (далее - аукцион), принимается уполномоченным органом, в том числе по заявлениям граждан или юридических лиц.

В силу части 11 статьи 39.11 ЗК РФ организатором аукциона вправе выступить уполномоченный орган или специализированная организация, действующая на основании договора с уполномоченным органом.

Извещение о проведении аукциона размещается на официальном сайте Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" и опубликовывается в порядке, установленном для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов уставом поселения, городского округа, по месту нахождения земельного участка не менее чем за тридцать дней до дня проведения аукциона (часть 19, часть 20 статьи 39.11 ЗК РФ).

Судом при рассмотрении спора применен пункт 4 части 21 статьи 39.11 ЗК РФ, согласно которому извещение о проведении аукциона должно содержать сведения о предмете аукциона (в том числе о местоположении, площади и кадастровом номере земельного участка), правах на земельный участок, об ограничениях этих прав, о разрешенном использовании и принадлежности земельного участка к определенной категории земель.

Вместе с тем, судом не учтено, что данной нормой требование о наличии сведений в извещении максимально и (или) минимально допустимых параметрах разрешенного строительства объекта капитального строительства, о технических условиях подключения (технологического присоединения) объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, предусматривающих предельную свободную мощность существующих сетей, максимальную нагрузку и сроки подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, о сроке действия технических условий, о плате за подключение (технологическое присоединение) на дату опубликования указанного извещения установлено только для случаев, когда в соответствии с основным видом разрешенного использования земельного участка предусматривается строительство здания, сооружения. Если в соответствии с основным видом разрешенного использования земельного участка не предусматривается строительство здания, сооружения, такого указания в извещении не требуется.

Из содержания аукционной документации, постановления Администрации, договора поручения следует, что объектом аукциона выступал земельный участок сельскохозяйственного назначения с видом разрешенного использования для сельскохозяйственного использования без права застройки. В приложении к договору поручения организатору торгов Администрация определила характеристики объекта и указала, что земельный участок не предусматривает строительства зданий и сооружений (л.д. 61, т.1).

Таким образом, на момент размещения информации о проведении аукциона организатором аукциона требования о порядке размещения информации о проведении торгов и порядке размещения заявок на участие в торгах были соблюдены, нарушений пункта 4 части 21 статьи 39.11 ЗК РФ не допущено.

Доводы апелляционной жалобы о неверном применении судом норм материального права заслуживают внимания и являются обоснованными.

Положения части 1 и части 3 статьи 17.1 Закона N 135-ФЗ и Правила N 67, на которые сослался суд в обоснование своих выводов, не могут быть применены к спорным правоотношениям.

Приказ ФАС России N 67 издан во исполнение статьи 17.1 Закона о защите конкуренции, а согласно части 2 статьи 17.1 указанный в части 1 настоящей статьи порядок заключения договоров не распространяется на имущество, распоряжение которым осуществляется в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации.

Как было сказано ранее, порядок организации и проведения аукциона по продаже земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, или аукциона на право заключения договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, предусмотрен статьями 39.11, 39.12 ЗК РФ.

Кроме того, апелляционный суд находит обоснованными доводы апелляционной жалобы о том, что Управление вышло за пределы полномочий в силу следующего.

В статье 18.1 Закона N 135-ФЗ установлен порядок рассмотрения антимонопольным органом жалоб на нарушение процедуры торгов и порядка заключения договоров.

Частью 1 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что в соответствии с правилами настоящей статьи антимонопольный орган рассматривает жалобы на действия (бездействие) юридического лица, организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии при организации и проведении торгов, заключении договоров по результатам торгов или в случае, если торги, проведение которых является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, признаны несостоявшимися, а также при организации и проведении закупок в соответствии с Федеральным законом от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц", за исключением жалоб, рассмотрение которых предусмотрено законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

В соответствии с частью 2 статьи 18.1 Закона N 135-ФЗ действия (бездействие) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии могут быть обжалованы в антимонопольный орган лицами, подавшими заявки на участие в торгах, а в случае, если такое обжалование связано с нарушением установленного нормативными правовыми актами порядка размещения информации о проведении торгов, порядка подачи заявок на участие в торгах, также иным лицом (заявителем), права или законные интересы которого могут быть ущемлены или нарушены в результате нарушения порядка организации и проведения торгов.

Таким образом, по правилам статьи 18.1 Закона о защите конкуренции жалоба может быть подана либо лицом, подавшим заявку на участие в торгах, либо лицом, не подавшим заявку на участие в торгах в случае, если обжалуется порядок размещения информации о проведении торгов либо порядок подачи заявок на участие в торгах.

Содержание жалобы, направленной в антимонопольный орган физическим лицом Рыськовым И.А., не подававшим заявку на участие в аукционе, фактически сводится к обжалованию содержания конкурсной документации в части отсутствия в извещении, являющимся ее составной частью, определенной информации.

Между тем отсутствие информации в извещении, которая не является обязательной для данного вида разрешенного использования земельного участка, не может рассматриваться в качестве нарушения порядка размещения информации о проведении торгов.

Указанные в жалобе обстоятельства не являются нарушением установленного нормативными правовыми актами порядка размещения информации о проведении торгов, порядка подачи заявок на участие в торгах (применительно к части 2 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции); жалоба не содержит обоснований, которые воспрепятствовали бы Рыськову И.А. подать заявку на участие в торгах. С запросами на разъяснение по данному аукциону Рыськов И.А. также не обращался.

Суд апелляционной инстанции отмечает, что обращение с жалобой в административном порядке лицом (заявителем), права или законные интересы которого могут быть ущемлены или нарушены в результате нарушения порядка организации и проведения торгов возможны только в случаях, если такое обжалование связано с нарушением установленного нормативными правовыми актами порядка размещения информации о проведении торгов, порядка подачи заявок на участие в торгах.

Указанный порядок обжалования позволяет в кратчайшие сроки реализовать на практике механизмы административного обжалования и создать условия для выявления и устранения административных барьеров в оперативном порядке.

Вместе с тем, предусмотренный статьей 18.1 Закона о защите конкуренции механизм обжалования не предусматривает возможность лица, не подавшего заявки на участие в торгах, обжаловать условия конкурсной документации. Обжалование таких действий (бездействия) указанными лицами возможно только в судебном порядке.

В спорной ситуации жалоба Рыськова И.А. не подлежала рассмотрению антимонопольным органом, что является самостоятельным основанием для признания незаконным (недействительным) оспариваемого решения антимонопольного органа.

Помимо этого, на основании части 17 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции при рассмотрении жалобы по существу комиссия антимонопольного органа рассматривает обжалуемые действия (бездействие) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии. В случае, если в ходе рассмотрения жалобы комиссией антимонопольного органа установлены иные нарушения в действиях (бездействии) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии, комиссия антимонопольного органа принимает решение с учетом всех выявленных нарушений.

Статьей 22 Закона о защите конкуренции установлено, что антимонопольный орган обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов, выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения; предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами; осуществляет государственный контроль за экономической концентрацией, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов, а также при проведении торгов в случаях, предусмотренных федеральными законами.

Таким образом, Закон о защите конкуренции наделяет антимонопольный орган контрольными функциями с целью соблюдения антимонопольного законодательства. При этом функции и полномочия антимонопольного органа направлены исключительно на защиту конкуренции.

Согласно пункту 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке. Признаки ограничения конкуренции перечислены в пункте 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции.

Следовательно, для квалификации действий по организации и проведению торгов как нарушающих требования антимонопольного законодательства, необходимо, в том числе, установление и оценка последствий тех или иных нарушений с точки зрения их фактического либо возможного влияния на конкурентную среду в конкретном случае.

Между тем, содержание обжалуемого решения такой оценки не содержит, антимонопольным органом такие обстоятельства вообще не устанавливались.

Таким образом, оспариваемое решение принято антимонопольным органом в порядке статьи 18.1 Закона N 135-ФЗ по результатам рассмотрения жалобы лица, не подававшего заявку на участие в торгах, и не по вопросам нарушения порядка размещения информации о проведении торгов, порядка подачи заявок на участие в торгах, а также не доказавшего нарушение его прав и законных интересов в сфере осуществления предпринимательской деятельности.

Следовательно, у антимонопольного органа отсутствовали основания, предусмотренные частью 2 статьи 18.1 Закона N 135-ФЗ, для рассмотрения жалобы по существу и ее удовлетворения.

Выводы суда первой инстанции об отсутствии нарушенных прав заявителя в рассматриваемом случае также нельзя признать обоснованными.

Право на судебную защиту включает в себя не только право на обращение в суд, но и гарантированную государством возможность получения реальной судебной защиты, предполагает конкретные гарантии, которые позволяли бы реализовать его в полном объеме, обеспечить эффективное восстановление в правах посредством правосудия, отвечающего требованиям справедливости; одним из важных факторов, определяющих эффективность восстановления нарушенных прав, является своевременность защиты прав участвующих в деле лиц (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 02.02.1996 N 4-П, от 03.02.1998 N 5-П, от 28.05.1999 N 9-П, от 11.05.2005 N 5-П, от 20.02.2006 N 1-П, от 05.02.2007 N 2-П, от 19.07.2011 N 17-П, от 22.04.2013 N 8-П и от 27.06.2013 N 15-П).

Вместе с тем суд, сославшись на то, что заявитель не доказал, какие конкретно его права и законные интересы нарушены в результате принятия оспариваемого решения антимонопольного органа применительно к результатам рассмотрения жалобы физического лица, не принял во внимание, что общество действовало по договору поручения, которым предусмотрена ответственность за ненадлежащее его исполнение, а значит решение антимонопольного органа о допущенных нарушениях при проведении аукциона нарушает права и законные интересы заявителя.

Процессуальный закон не ограничивает круг лиц, имеющих право оспорить ненормативные акты, решения, действия и бездействие органов, осуществляющих публичные полномочия, и их должностных лиц, лишь адресатами соответствующих актов (действий, бездействий).

В данном случае правовосстановительная функция судебного акта, принятого в порядке статьи 24 АПК РФ, заключается в констатации факта нарушения закона и законных прав и интересов заявителя на момент принятия такого акта, что несет для организатора торгов признание судом правомерности его поведения, с одной стороны, и выполняет воспитательную и предупредительную функцию в отношении иных лиц, с другой. В таком случае определение судом конкретных мер к устранению нарушений прав и законных интересов заявителя не требуется.

Данная правовая позиция высказана Арбитражным судом Центрального округа в постановлении от 12.12.2015 по делу N А83-1853/2015.

Учитывая установленные обстоятельства, суд апелляционной инстанции приходит к выводу об отсутствии у антимонопольного органа правовых оснований для принятия оспариваемого решения.

Таким образом, апелляционный суд находит выводы суда первой инстанции, согласившегося с Крымским УФАС, не соответствующими фактическим обстоятельствам дела и нормам права, в связи с чем доводы апелляционной жалобы признает обоснованными, решение суда подлежащим отмене, а заявленные требования - удовлетворению.

Согласно пункту 1 статьи 110 АПК РФ судебные расходы, в том числе, государственная пошлина, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны.

Следовательно, по результатам отмены судебного акта судебные расходы по уплате государственной пошлине, понесенные заявителем за подачу заявления и апелляционной жалобы в размере 4500 рублей, в соответствии со статьей 110 АПК РФ подлежат возмещению другой стороной по делу, не в пользу которой принят судебный акт - Управлением Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю.

Вопрос о возвращении из федерального бюджета излишне уплаченной государственной пошлины за подачу апелляционной жалобы в размере 1500 рублей апелляционным судом не разрешается, поскольку не может быть разрешен по имеющейся в деле копии платежного поручения, оригинал которого заявителем по требованию суда не представлен, что не лишает общество права обратиться с соответствующим заявлением в суд в установленном порядке, приложив оригинал платежного документа.

Руководствуясь статьями 266, 268, пунктом 2 статьи 269, пунктами 1, 3 части 1 статьи 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцать первый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Республики Крым от 26 декабря 2018 года по делу N А83-13757/2018 отменить, принять новый судебный акт.

Заявление общества с ограниченной ответственностью "Вектор Плюс" удовлетворить.

Признать недействительным решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю по делу N 07/2278-18 от 17.07.2018, принятое 02.08.2018 по результатам рассмотрения жалобы Рыськова И.А. вх.N 1207/10 от 17.07.2018 на действия организатора торгов - ООО "Вектор Плюс".

Взыскать с Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю в пользу общества с ограниченной ответственностью "Вектор Плюс" 4 500, 00 рублей (четыре тысячи пятьсот рублей 00 копеек) в возмещение расходов по уплате государственной пошлины за подачу в арбитражный суд заявления и апелляционной жалобы.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия в порядке, установленном статьей 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

А.В. Привалова

Судьи

А.Ю. Карев А.С. Яковлев