Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25 марта 2019 г. N 15АП-2051/19

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 20 июня 2019 г. N Ф08-4456/19 настоящее постановление отменено

город Ростов-на-Дону

25 марта 2019 г.

дело N А01-2828/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 18 марта 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 25 марта 2019 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Филимоновой С.С.,

судей Т.Г. Гуденица, М.В. Соловьевой

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Струкачевой Н.П.

при участии:

от заинтересованного лица: представитель Полякова А.М. по доверенности от 04.03.2019,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления по охране окружающей среды и природным ресурсам Республики Адыгея на решение Арбитражного суда Республики Адыгея от 27.12.2018 по делу N А01-2828/2018, принятое в составе судьи Шебзухова З.М. по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Нэфын" к заинтересованному лицу Управлению по охране окружающей среды и природным ресурсам Республики Адыгея о признании незаконным решения,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Нэфын" (далее - ООО "Нэфын") обратилось в Арбитражный суд Республики Адыгея с заявлением к Управлению по охране окружающей среды и природным ресурсам Республики Адыгея (далее - управление) признании незаконным решения об отказе восстановления срока лицензии на пользование недрами.

Решением от 27.12.2018 суд удовлетворил заявленные требования.

Не согласившись с принятым судебным актом, Управление по охране окружающей среды и природным ресурсам Республики Адыгея обжаловало его в порядке, определенном главой 34 АПК РФ, просило решение отменить, ссылаясь на то, что постановлением Кабинета Министров Республики Адыгея N 316 от 31 декабря 2015 года "О внесении изменений в Порядок пользования участками недр местного значения, оформления, переоформления, государственной регистрации и выдачи лицензий на пользование участками недр местного значения", подпункт 5 пункта 1 раздела 3 на основании которого была выдана лицензия, признан утратившим силу.

В судебное заседание не явились представители ООО "Нэфын", извещенного надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела.

В соответствии со ст. 156 АПК РФ суд рассматривает дело в отсутствие ООО "Нэфын".

Представитель ООО "Нэфын" возражал на доводы апелляционной жалобы, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии со ст. 163 АПК РФ в судебном заседании объявлялся перерыв до 17 час. 55 мин. 18.03.2019. После перерыва судебное заседание продолжено.

Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, выслушав пояснения представителей сторон, суд апелляционной инстанции пришел к выводу об обоснованности жалобы.

Как следует из материалов дела, 22.09.2011 администрацией муниципального образования "Теучежский район" на основании договора аренды земельного участка обществу "Нэфын" был предоставлен в аренду земельный участок из категории "земли особо охраняемых территории и объектов", с кадастровым номером 01:06:2500001:460, общей площадью 62 500 кв.м., расположенный по адресу: Республика Адыгея, Теучежский район", п. северо-западнее пгт. Тлюстенхабль, для строительства лодочной станции.

Согласно сведениям кадастрового паспорта земельного участка от 15.09.2011 N 0100/401/11-34350, разрешенный вид использования земельного участка с кадастровым номером 01:06:2500001:460, - для строительства лодочной станции.

22.05.2012 Управлением строительства, ЖКХ и архитектуры администрации МО "Теучежский район" обществу "Нэфын" было выдано разрешение для строительства лодочной станции.

В связи с реализацией поставленных целей, в строительстве лодочной станции 17.10.2012 обществом получена лицензия МАЙ 80072 ТЭ на право пользования недрами в связи с корректировкой проекта организации строительства (ПОС) в части пояснительной записки для завершения строительства объекта "Лодочная станция" сроком до 17.02.2014.

21.02.2014 к указанной лицензии между Управлением по охране окружающей среды, природным ресурсам и чрезвычайным ситуациям Республики Адыгея и ООО "Нэфын" было заключено дополнительное соглашение об изменении срока действия лицензии до 17.08.2015.

Решением Арбитражного суда Республики Адыгея от 20.05.2016 по делу N А01-342/2016 суд признал незаконным решение Управления по охране окружающей среды, и природным ресурсам Республики Адыгея от 20 января 2016 года N 81 об отказе Обществу с ограниченной ответственностью "Нэфын" в продлении (восстановлении) срока действия лицензии серии МАЙ N 80072 ТЭ на право пользования недрами для попутной добычи песка при строительстве водного объекта: "Лодочная станция" по адресу: Республика Адыгея, Теучежский район, северо-западнее пгт. Тлюстенхабль.

Суд обязал Управление по охране окружающей среды и природным ресурсам Республики Адыгея устранить допущенное нарушение прав и законных интересов заявителя путем восстановления действия лицензии серии МАЙ N 80072 ТЭ на право пользования недрами для попутной добычи песка при строительстве водного объекта: "Лодочная станция" по адресу: Республика Адыгея, Теучежский район, северо-западнее пгт. Тлюстенхабль, в части продления срока окончания её действия на 2 года, что произвести в течении месяца со дня вступления решения в законную силу.

Во исполнение решения суда Управлением по охране окружающей среды и природным ресурсам Республики Адыгея был издан приказ от 22.06.2016 N 164-к о восстановлении срока действия лицензии на право пользования недрами, выданной ООО "Нэфын" на право добычи песка при строительстве водного объекта "Лодочная станция" до 20.06.2018 (л.д. 16).

13.12.2017 ООО "Нэфын" Администрацией МО "Тлюстенхабльское сельское поселение" выдано новое разрешение на строительство лодочной станции N 01-015061072012002-37-2017, расположенной на земельном участке с кадастровым номером 01:06:2500001:460, площадью 62500 кв.м.

В период с 01.04.2017 по 31.05.2017 Кубано-адыгейским отделом государственного контроля, надзора водных биологических ресурсов азово-черноморского территориального управления Федерального агентства по рыболовству было приостановлена деятельность ООО "Нэфын" по строительству лодочной станции.

19.03.2018 Кубано-адыгейским отделом государственного контроля, надзора водных биологических ресурсов азово-черноморского территориального управления Федерального агентства по рыболовству в адрес ООО "Нэфын" направлено письмо, уведомляющее о запрете на осуществление работ, производимых в ложе рыбохозяйственных водоемов и их прибрежных полосах на период с 1 апреля по 31 мая 2018 г.

По мнению общества, данные обстоятельства сделали невозможным сдачу объектов в эксплуатацию в предполагаемый срок, поскольку не были завершены гидромеханизированные работы при производстве дноуглубительных работ искусственного водоема для строительства лодочной станции.

Согласно заявлению ООО "Нэфын" общество 19.06.2018 обратилось в в Управление по охране окружающей среды и природным ресурсам Республики Адыгея о восстановлении срока лицензии до 31.12.2019.

Общество указывает, что на обращение был получен отказ.

Считая незаконным отказ в восстановлении срока лицензии до 31.12.2019, ООО "Нэфын" обратилось в Арбитражный суд Республики Адыгея с настоящим заявлением.

Согласно части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Исходя из положений ст. 198-201 АПК РФ для признания незаконными действий (акта) должностных лиц органа государственной власти необходимо наличие совокупности двух условий: несоответствия оспариваемых действий (акта) закону и нарушение ими прав и законных интересов заявителя по делу.

Отношения по недропользованию являются предметом как публично-правового (вопросы выдачи лицензии), так и гражданско-правового регулирования (возникающие из лицензионных соглашений).

Ст. 1 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" определено, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией Российской Федерации, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенными в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Общие принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий путем заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и принятия федеральных законов устанавливаются названным Федеральным законом.

Пунктами "в" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что вопросы владения, пользования и распоряжения недрами, законодательство о недрах находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Частями 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что по предметам совместного ведения Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. При этом законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Правовое регулирование общественных отношений, связанных с недропользованием, осуществляется Российской Федерацией на основании Закона РФ от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон "О недрах"), других федеральных законов и иных нормативно правовых актов.

В соответствии со ст. 1, частью 2 статьи 1.1 Закона "О недрах" законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить настоящему закону.

В случае противоречия законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации положениям федеральных законов, регулирующих отношения недропользования, действуют Закон "О недрах" и иные федеральные законы. Субъекты Российской Федерации принимают свои законы и иные нормативные правовые акты в целях регулирования отношений недропользования в пределах своих полномочий.

В числе полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, согласно пунктам 7, 9 статьи 4 Закона "О недрах", названы: распоряжение совместно с Российской Федерацией единым государственным фондом недр на своих территориях, формирование совместно с Российской Федерацией региональных перечней полезных ископаемых, относимых к общераспространенным полезным ископаемым, и предоставление права пользования участками недр местного значения; установление порядка пользования участками недр местного значения.

Тем самым, установление разновидностей использования недр к компетенции субъектов Российской Федерации не отнесено, следовательно, положение о возникновении права, по решению уполномоченного органа, пользования участками недр для строительства водных объектов являлось превышением полномочий, предоставленных субъекту Российской Федерации.

Статьей 6 Закона "О недрах" установлено, что недра предоставляются для следующих видов пользования:

1) регионального геологического изучения, включающего региональные геолого-геофизические работы, геологическую съемку, инженерно-геологические изыскания, научно-исследовательские, палеонтологические и другие работы, направленные на общее геологическое изучение недр, геологические работы но прогнозированию землетрясений и исследованию вулканической деятельности, созданию и ведению мониторинга состояния недр, контроль за режимом подземных вод, а также иные работы, проводимые без существенного нарушения целостности недр;

2) геологического изучения, включающего поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, а также геологического изучения и оценки пригодности участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

3) разведки и добычи полезных ископаемых, в том числе использования отходов добычи полезных ископаемых и связанных с ней перерабатывающих производств, а также в случае разведки и добычи углеводородного сырья для размещения в пластах горных пород попутных вод и вод, использованных пользователями недр для собственных производственных и технологических нужд;

4) строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

5) образования особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение (научные и учебные полигоны, геологические заповедники, заказники, памятники природы, пещеры и другие подземные полости);

6) сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.

Указанный перечень является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит.

Статья 10.1 Закона "О недрах" содержит исчерпывающий перечень оснований возникновения права пользования участками недр, в том числе на основании принятого в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации решения органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

В указанном перечне такие основания как предоставление права пользования недрами при строительстве водного объекта отсутствуют.

Таким образом, действующим (действовавшим) федеральным законодательством предоставление права пользования участками недр для строительства водных объектов не предусмотрено.

Лицензия на право пользования недрами МАЙ80072ТЭ выдана управлением обществу на основании подпункта 5 пункта 1 раздела 3 постановления Кабинета Министров Республики Адыгея от 09.10.2012 N 209 "О порядке пользования участками недр местного значения, оформления, переоформления, государственной регистрации в выдачи лицензии на пользование участками недр местного значения" (далее - Порядок) в редакции, действовавшей в момент принятия решения о выдачи лицензии, которым уполномоченный орган Республики Адыгея - Управление был наделен правом предоставления в пользование участков недр для строительства водных объектов.

В целях приведения в соответствие с Законом "О недрах" указанного Порядка, постановлением Кабинета Министров Республики Адыгея от 31.12.2015 N 316 "О внесении изменений в Порядок пользования участками недр местного значения, оформления, переоформления, государственной регистрации и выдачи лицензий на пользование участками недр местного значения" подпункт 5 пункта 1 раздела III, признан утратившим силу.

Таким образом, в настоящее время Порядок соответствует требованиям федерального закона в части отсутствия возможности предоставления права пользования участками недр для строительства водных объектов.

Принимая решение по делу, суд первой инстанции указал, что постановление Кабинета Министров Республики Адыгея от 31.12.2015 N 316 не имеет обратной силы.

Суд также отметил, что постановлением не разрешен вопрос о судьбе уже предоставленных лицензий на право пользования недрами с целью попутной добычи песка при строительстве водного объекта, такого рода лицензии продолжают использоваться на территории Республика Адыгея.

Вместе с тем, то обстоятельство, что постановлением не разрешен вопрос о судьбе ранее предоставленных лицензий, не свидетельствует о возможности осуществления недропользования на основании таких лицензий после вступления в силу соответствующих изменений.

Из приведенных выше нормативных положений следует, что с учетом несоответствия действовавшего в республике Порядка федеральному закону, выдача соответствующей лицензии являлась незаконной.

Условия, являющиеся неотъемлемой частью лицензии, по своей правовой природе подпадают под признаки сделки, установленные статьями 153, 154, 420 Гражданского кодекса Российской Федерации

Согласно статье 11 Закона "О недрах" предоставление недр в пользование, в том числе предоставление их в пользование органами государственной власти субъектов Российской Федерации, оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии, включающей установленной формы бланк с Государственным гербом Российской Федерации, а также текстовые, графические и иные приложения, являющиеся неотъемлемой составной частью лицензии и определяющие основные условия пользования недрами.

В соответствии со статьей 12 Закона "О недрах" установлено, содержание лицензии на пользование недрами и ее неотъемлемых составных частей. При этом, лицензия на пользование недрами закрепляет перечисленные условия и форму договорных отношений недропользования, а также может дополняться иными условиями, не противоречащими закону.

В этой связи на лицензию на право пользование недрами и условия, являющиеся ее неотъемлемой частью, распространяются все нормы гражданского законодательства (о заключении, действии, прекращении действия и признании недействительным), которые установлены для сделок.

В соответствии со статьей 421 Гражданского кодекса Российской Федерации, условия договора определяются по усмотрению сторон, кроме случаев, когда содержание соответствующего условия предписано законом или иными правовыми актами.

На основании статьей 422 Гражданского кодекса Российской Федерации договор должен соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным законом и иными правовыми актами (императивным нормам), действующим в момент его заключения.

Согласно части 2 статья 168 Гражданского кодекса Российской Федерации, сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта и при этом посягающая на публичные интересы либо права и охраняемые законом интересы третьих лиц, ничтожна, если из закона не следует, что такая сделка оспорима или должны применяться другие последствия нарушения, не связанные с недействительностью сделки.

Таким образом, суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что лицензия на пользование недрами МАЙ 80072 ТЭ, была выдана Управлением ООО "Нэфын" 17.10.2012 незаконно, поскольку основания ее выдачи, противоречили и в настоящее время противоречат требованиям федерального законодательства), в связи с чем лицензия не породила юридических последствий, и не срок ее действия также не подлежит продлению.

Суд апелляционной инстанции также полагает, что у суда отсутствовали основания для восстановления срока действия лицензии на срок до 31.12.2019.

В соответствии с частью 7 статьи 21 Закона Российской Федерации "О недрах" от 21.02.1992 N 2395-1, в случае, если обстоятельства или условия, вызвавшие приостановление или ограничение права пользования недрами, устранены, это право может быть восстановлено в полном объеме. Время, на которое оно было приостановлено, при отсутствии вины пользователя недр не включается в общий срок действия лицензии.

В данном случае, в качестве оснований для восстановления срока действия лицензии общество указало на то, что в период с 01.04.2017 по 31.05.2017 и с 01.04.2018 по 31.05.2018 имело место приостановление деятельности Кубано-адыгейским отделом государственного контроля, надзора водных биологических ресурсов азово-черноморского территориального управления Федерального агентства по рыболовству.

Приведенный период составляет в совокупности 4 месяца за два года.

При этом, как указано, на основании решения суда по делу А01-342/2016 и приказа Управления от 22.06.2016 срок действия лицензии был продлен до 20.06.2018.

Таким образом, срок действия лицензии, в любом случае, не подлежал продлению на срок более четырех месяцев, то есть до 20.10.2018.

При таких обстоятельствах, отказ Управления охране окружающей среды и природным ресурсам Республики Адыгея в восстановлении срока лицензии на пользование недрами соответствует закону и не нарушает прав заявителя по делу.

Предусмотренные ст.ст. 198-201 АПК РФ основания для удовлетворения заявления ООО "Нэфын" отсутствуют.

Решение суда от 27.12.2018 об удовлетворении заявленных обществом требований подлежит отмене на основании статьи 270 АПК РФ.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Адыгея от 27.12.2018 по делу N А01-2828/2018 отменить.

Отказать в удовлетворении заявления общества с ограниченной ответственностью "Нэфын".

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа через Арбитражный суд Республики Адыгея в течение двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

С.С. Филимонова

Судьи

Т.Г. Гуденица М.В. Соловьева