Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 12 апреля 2019 г. N 20АП-8380/18

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Центрального округа от 13 августа 2019 г. N Ф10-3142/19 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Тула

12 апреля 2019 г.

Дело N А68-2405/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 08.04.2019.

Постановление изготовлено в полном объеме 12.04.2019.

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Еремичевой Н.В., судей Большакова Д.В. и Тимашковой Е.Н., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Лемонджавой С.Н., при участии от заявителя - федерального государственного унитарного предприятия "Главный центр специальной связи" - Калинкина И.С. (доверенность от 01.01.2019 N 50/19), ответчика - управления Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по Тульской области - Наумова С.Н. (доверенность от 11.02.2019), рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу управления Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по Тульской области на решение Арбитражного суда Тульской области от 26.10.2018 по делу N А68-2405/2018 (судья Лось Г.Г.),

УСТАНОВИЛ:

федеральное государственное унитарное предприятие "Главный центр специальной связи" (г. Москва, ОГРН 1027700041830, ИНН 7717043113) (далее по тексту - заявитель, предприятие) обратилось в Арбитражный суд Тульской области с заявлением о признании недействительными пунктов 1 и 2 предписания управления Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по Тульской области (г. Тула, ОГРН 1167154077177, ИНН 7107116466) (далее по тексту - ответчик, управление) об устранении выявленных нарушений от 06.12.2017 N 7/17.

Решением Арбитражного суда Тульской области от 26.10.2018 заявленное требование удовлетворено.

В апелляционной жалобе управление Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по Тульской области просит решение суда отменить, как незаконное, и принять по делу новый судебный акт.

В отзыве на апелляционную жалобу федеральное государственное унитарное предприятие "Главный центр специальной связи" просит решение суда оставить без изменения.

Проверив в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, законность обжалуемого судебного акта, Двадцатый арбитражный апелляционный суд пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения апелляционной жалобы ввиду следующего.

Как усматривается из материалов дела, на основании распоряжения управления от 24.10.2017 N 217/9-1480 проведена плановая проверка управления специальной связи по Тульской области - филиала предприятия.

В ходе проведения проверки ответчиком было установлено, что начальником управления специальной связи по Тульской области - филиала предприятия Андриановым С.С. допущены нарушения требований частей 3 и 4 статьи 12 Федерального закона от 13.12.1996 N 150-ФЗ "Об оружии" (далее по тексту - Закон N 150-ФЗ) и пункта "б" части 1 статьи 22 Федерального закона от 17.07.1999 N 176-ФЗ "О почтовой связи" (далее по тексту - Закон N 176-ФЗ).

По результатам проверки составлен акт от 06.12.2017 N 8/17.

Инспектором по особым поручениям отделения государственного контроля управления 06.12.2017 предприятию выдано предписание N 7/17, в котором указано на необходимость устранения нарушений законных требований, а именно:

1. Исключить факты использования боевого ручного стрелкового оружия в целях, не предусмотренных частью 3 статьи 12 Федерального закона от 13.12.1996 N 150-ФЗ "Об оружии" и частью 1 статьи 22 Федерального закона от 17.07.1999 N 176-ФЗ "О почтовой связи".

2. Исключить факты нарушений требований пункта "б" части 1 статьи 22 Федерального закона от 17.07.1999 N 176-ФЗ "О почтовой связи".

3. Проводить ежемесячно проверки наличия и технического состояния боеприпасов, хранящихся в комнате хранения оружия, во исполнение требований пункта 3.4.2. Инструкции о порядке получения, учета, хранения, выдачи, использования и транспортирования боевого ручного стрелкового оружия и патронов к нему в федеральном государственном предприятии "Главный центр специальной связи", введеной в действие приказом ФГУП "Главный центр специальной связи" от 12.03.2014 N 38.

4. Проводить ежедневно проверки соответствия наличия оружия и боеприпасов учетным данным при приеме-сдаче дежурств фельдъегерями, исполняющими обязанности дежурных по управлению специальной связи, во исполнение требований пункта 5.3.7. Инструкции о порядке получения, учета, хранения, выдачи, использования и транспортирования боевого ручного стрелкового оружия и патронов к нему в Федеральном государственном предприятии "Главный центр специальной связи", введеной в действие приказом ФГУП "Главный центр специальной связи" от 12.03.2014 N 38, а также пунктов 1 и 2 должностной инструкции фельдъегеря, исполняющего обязанности дежурного по управлению специальной связи по Тульской области.

Не согласившись с пунктами 1 и 2 предписания управления от 06.12.2017 N 7/17, федеральное государственное унитарное предприятие "Главный центр специальной связи" обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленное требование, суд первой инстанции обоснованно руководствовался следующим.

По смыслу положений части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее по тексту - АПК РФ) для признания ненормативного правового акта недействительным, решения, действий (бездействия) незаконными необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие оспариваемого акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение ими прав и законных интересов заявителя (пункт 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации").

Предписание представляет собой акт должностного лица, уполномоченного на проведение государственного надзора и контроля, содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан, индивидуальных предпринимателей и организаций.

Под предписанием следует понимать меру реагирования на нарушение закона. Требования, включенные в предписание государственного органа, должны быть законодательно обоснованы. Предписание об устранении нарушений требований законодательства является документом, содержащим в себе обязательное для исполнения требование юридическому лицу провести мероприятия по устранению выявленных нарушений.

Предписание должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для него в силу закона, а сами требования должны быть реально исполнимы. Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность, предусмотренная статьей 19.5 КоАП РФ.

Требования, изложенные в предписании, не могут быть взаимоисключающими, должны быть реально исполнимы, предписание должно содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю в целях прекращения и устранения выявленного нарушения, содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования, изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами. Оно не должно носить признаки формального выполнения требований.

Предписание должно обладать признаками конкретности и исполнимости, а также должно содержать информацию о тех мероприятиях, которые должны быть проведены субъектом предпринимательской деятельности в целях устранения выявленных нарушений.

По справедливому суждению суда первой инстанции, из конституционных принципов правового государства, справедливости и равенства всех перед законом и судом вытекает обращенное к управлению требование определенности и ясности выдаваемых предписаний. При этом требование определенности обязывает ответчика формулировать предписания с достаточной степенью точности, позволяющей проверяемым лицам однозначно уяснить адресованные им требования непосредственно из содержания предписаний. Непонятное и противоречивое содержание предписаний может породить как произвольное их выполнение проверяемыми лицами, так и произвольную оценку исполнения требований предписаний уполномоченными органами, что, без всяких сомнений, приведет к нарушению вышеупомянутых конституционных принципов.

Из материалов дела следует и установлено судом, что на основании распоряжения управления от 24.10.2017 N 217/9-1480 проведена плановая проверка управления специальной связи по Тульской области - филиала предприятия, по результатам которой составлен акт проверки от 06.12.2017 N 8/17.

В пункте 1 акта указано, что начальником управления специальной связи по Тульской области - филиала предприятия Андриановым С.С. допущены нарушения требований частей 3 и 4 статьи 12 Федерального закона от 13.12.1996 N 150-ФЗ "Об оружии" и пункта "б" части 1 статьи 22 Федерального закона от 17.07.1999 N 176-ФЗ "О почтовой связи".

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом обязательных требований должностные лица органа государственного контроля (надзора), проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать юридическому лицу предписание об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

В оспариваемом предписании существо выявленных нарушений и требований по их устранению отражено в столбце таблицы "Содержание предписания", а сроки устранения выявленных нарушений - в столбце таблицы "Срок устранения".

Судом установлено, что в пункте 1 оспариваемого предписания в столбце таблицы "Содержание предписания" указано следующее: "Исключить факты использования боевого ручного стрелкового оружия в целях, не предусмотренных частью 3 статьи 12 Федерального закона от 13.12.1996 N 150-ФЗ "Об оружии" и части 1 статьи 22 Федерального закона от 17.07.1999 N 176-ФЗ "О почтовой связи""; в столбце таблицы "Срок устранения" указано следующее: "С момента получения предписания, в дальнейшем постоянно".

В пункте 2 оспариваемого предписания в столбце таблицы "Содержание предписания" указано следующее: "Исключить факты нарушений требований пункта "б" части 1 статьи 22 Федерального закона от 17.07.1999 N 176-ФЗ "О почтовой связи""; в столбце таблицы "Срок устранения" указано следующее: "С момента получения предписания, в дальнейшем постоянно".

Проанализировав содержание формулировок, изложенных в пунктах 1 и 2 оспариваемого предписания, суд первой инстанции обоснованно заключил, что они не возлагают на предприятие никаких конкретных обязанностей, поскольку не уточняют перечень мероприятий, подлежащих выполнению в определенный срок, носят формальный характер, заключающийся в декларировании необходимости исполнения общеобязательного требования соблюдать действующее законодательство, и, следовательно, не отвечают критериям конкретности и исполнимости.

При этом из акта проверки от 06.12.2017 N 8/17 также невозможно однозначно установить, в чем такие нарушения выразились, каким образом данные нарушения были установлены, какими доказательствами подтвержден факт вменяемых нарушений.

Вместе с тем, по справедливому суждению суда первой инстанции, возложение на заявителя обязанности по соблюдению соответствующих требований Закона N 150-ФЗ и Закона N 176-ФЗ, тем более без конкретизации самих нарушений и установления сроков устранения нарушений, не соответствует правовой природе предписания, поскольку обязанность соблюдать законодательство Российской Федерации является конституционной обязанностью всех лиц (часть 2 статьи 15 Конституции Российской Федерации) и не нуждается в дублировании в оспариваемом предписании.

Неопределенность и неисполнимость пунктов 1 и 2 оспариваемого предписания является самостоятельным основанием для признания его недействительным в соответствующей части по мотиву несоответствия требованиям Закона N 294-ФЗ.

Как пояснено административным органом, фактическими основаниями для внесения в оспариваемое предписание пункта 1 послужило мнение управления о недопустимости использования боевого ручного стрелкового оружия при перевозке наркотических средств даже при условии, что она осуществляется при одновременном транспортировании корреспонденции, содержащей сведения, отнесенные к государственной тайне, и (или) грузов, содержащих носители сведений, отнесенных к государственной тайне (далее по тексту - секретная корреспонденция).

Вместе с тем, как обоснованно отмечено судом первой инстанции, из положений части 3 статьи 12 Закона N 150-ФЗ следует, что предприятие имеет право получать во временное пользование в территориальных органах федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в сфере оборота оружия, отдельные типы и модели боевого ручного стрелкового оружия для транспортирования секретной корреспонденции.

При этом, как пояснено обществом, следует из материалов дела и не опровергнуто допустимыми согласно статье 68 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации доказательствами, наркотические средства и психотропные вещества перевозились по маршрутам одновременно с транспортировкой секретной корреспонденции, что и обуславливало наличие у сотрудников предприятия боевого ручного стрелкового оружия.

Вопреки доводам ответчика, законодательство Российской Федерации не содержит запрета на перевозку секретной корреспонденции совместно с наркотическими средствами, психотропными веществами либо иными грузами.

С учетом изложенного суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что в рассматриваемом случае имеются основания для признания пункта 1 оспариваемого предписания недействительным, поскольку управлением не доказано в действиях предприятия каких-либо нарушений Закона N 150-ФЗ.

Управлением пояснено, что фактическими основаниями для внесения в оспариваемое предписание пункта 2 послужило его мнение о недопустимости использования в договорах оказания услуг по доставке наркотических средств и психотропных веществ соответствующих формулировок (слов), касающихся описания предмета договора.

Судом установлено, что по условиям пункта 1.1 договора от 16.01.2018 N 0222/13, предприятие (исполнитель) обязуется по заявке заказчика оказывать услуги по доставке отправлений с вложением наркотических средств и психотропных веществ; по тексту договора указанные отправления именуются либо как "Отправления с вложением наркотических средств и психотропных веществ", либо как "отправление".

Однако согласно пункту "б" части 1 статьи 22 Закона N 176-ФЗ в почтовых отправлениях, пересылаемых в пределах Российской Федерации, запрещены к пересылке наркотические средства, психотропные, сильнодействующие, радиоактивные, взрывчатые, ядовитые, едкие, легковоспламеняющиеся и другие опасные вещества.

Почтовая связь - это вид связи, представляющий собой единый производственно-технологический комплекс технических и транспортных средств, обеспечивающий прием, обработку, перевозку, доставку (вручение) почтовых отправлений, а также осуществление почтовых переводов денежных средств; услуги почтовой связи - это действия или деятельность по приему, обработке, перевозке, доставке (вручению) почтовых отправлений, а также по осуществлению почтовых переводов денежных средств; почтовые отправления - это адресованные письменная корреспонденция, посылки, прямые почтовые контейнеры (статья 2 Закона N 176-ФЗ).

Судом установлено, следует из материалов дела и не опровергнуто управлением, что заявитель осуществляет деятельность по перевозке наркотических средств и психотропных веществ на основании соответствующей лицензии и в соответствии с требованиями постановления Правительства Российской Федерации от 12.06.2008 N 449 "О порядке перевозки наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров на территории Российской Федерации, а также оформления необходимых для этого документов" (далее по тексту - Постановление N 449).

Принимая во внимание, что в тексте договора имеется ссылка на постановление N 449, а также то, что материалами дела не подтверждена пересылка заявителем наркотических средств именно в почтовых отправлениях в рамках оказания услуг почтовой связи, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оснований для включения в оспариваемое предписание пункта 2 у ответчика не имелось.

Также, по справедливому суждению суда первой инстанции, вывод о нарушении предприятием пункта "б" части 1 статьи 22 Закона N 176-ФЗ ни при каких обстоятельствах не мог быть сделан лишь на основании анализа текста договора, а предписание, фактически обязывающее заявителя внести изменения в текст договора (а не устранить фактически допущенные нарушения законодательства), противоречит требованиям статьи 17 Закона N 294-ФЗ и положениям статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации о свободе договора.

Кроме этого, в соответствии с пунктом 7 части 1 статьи 2 Федерального закона от 03.07.2016 N 226-ФЗ "О войсках национальной гвардии Российской Федерации" на войска национальной гвардии, среди прочего, возложен федеральный государственный контроль (надзор) за соблюдением законодательства Российской Федерации в области оборота оружия и в области частной охранной и частной детективной деятельности, а также за обеспечением безопасности объектов топливно-энергетического комплекса, за деятельностью подразделений охраны юридических лиц с особыми уставными задачами и подразделений ведомственной охраны.

Принимая во внимание компетенцию ответчика, предусмотренную пунктом 7 части 1 статьи 2 Федерального закона от 03.07.2016 N 226-ФЗ "О войсках национальной гвардии Российской Федерации", а также распоряжение управления о проведении плановой проверки предприятия от 24.10.2017 N 217/9-1480, не предполагающее проверку соблюдения законодательства о почтовой связи, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что фиксация в пункте 2 оспариваемого предписания нарушение предприятием Закона N 176-ФЗ свидетельствует о том, что предписание в данной части выдано управлением с превышением его полномочий.

С учетом вышеизложенного суд первой инстанции обоснованно удовлетворил заявленное предприятием требование о признании недействительными пунктов 1 и 2 предписания управления от 06.12.2017 N 7/17.

Каких-либо убедительных доводов, основанных на доказательственной базе, опровергающих правомерность выводов суда первой инстанции и позволяющих отменить обжалуемый судебный акт, апелляционная жалоба не содержит, в связи с чем удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Тульской области от 26.10.2018 по делу N А68-2405/2018 оставить без изменения, а апелляционную жалобу управления Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации по Тульской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме. В соответствии с пунктом 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба подается через суд первой инстанции.

Председательствующий судья

Н.В. Еремичева

Судьи

Д.В. Большаков Е.Н. Тимашкова