Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 9 апреля 2019 г. N 19АП-1355/19

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Центрального округа от 21 августа 2019 г. N Ф10-3264/19 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Воронеж

09 апреля 2019 г.

Дело N А48-8161/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 02 апреля 2019 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 09 апреля 2019 года.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Семенюта Е.А.,

судей Миронцевой Н.Д.,

Михайловой Т.Л.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания: Поляковым Д.А.,

при участии:

от Акционерного общества "Российский сельскохозяйственный банк": Фокина В.С., представитель по доверенности от 17.06.2018, выдана сроком по 04.09.2022, паспорт гражданина РФ;

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Орловской области: Лебедев М.А., представитель по доверенности б/н от 22.02.2019, выдана сроком по 31.12.2019, служебное удостоверение;

от индивидуального предпринимателя Горбатовой Светланы Ивановны: представитель не явился, имеются доказательства надлежащего извещения,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Акционерного общества "Российский сельскохозяйственный банк" на решение Арбитражного суда Орловской области от 15.01.2019 по делу N А48-8161/2018 (судья Жернов А.А.) по заявлению Акционерного общества "Российский сельскохозяйственный банк" (ОГРН 1027700342890, ИНН 7725114488) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Орловской области (ОГРН 1025700826029, ИНН 5753018207) о признании незаконными и отмене ненормативных правовых актов,

третье лицо - ИП Горбатова Светлана Ивановна,

УСТАНОВИЛ:

Акционерное общество "Российский сельскохозяйственный банк" в лице

Орловского регионального филиала (далее - заявитель, Банк, АО "Россельхозбанк", Общество) обратилось в Арбитражный суд Орловской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Орловской области (далее - УФАС по Орловской области, антимонопольный орган, Управление) о признании незаконным и отмене решения от 28.08.2018 N 284-18/03 АЗЖ и предписания от 28.08.2018 N 284-18/03 АЗЖ (с учетом уточнений).

Дело рассматривалось с участием третьего лица - индивидуального предпринимателя Горбатовой Светланы Ивановны.

Решением Арбитражного Орловской области от 15.01.2019, принятым по настоящему делу, в удовлетворении заявленных требований отказано.

Считая принятый судебный акт незаконным и необоснованным, АО "Россельхозбанк" обратилось в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение Арбитражного суда Орловской области и принять по делу новый судебный акт.

В обоснование своей позиции заявитель апелляционной жалобы указывает, что требований об установлении закрытого перечня документов, представляемых претендентами на участие в закупке, законодательство Российской Федерации не предусматривает.

Полагает, что действия заказчика, установившего требования о предоставлении справки, подтверждающей наличие у участника процедуры закупки соответствующих собственных либо привлеченных кадровых ресурсов, не противоречат положениям ч. 10 ст. 4 и ч. 1 ст. 1 Закона N 223-ФЗ.

Ссылается на то, что отказ Банка от проведения запроса котировок создал препятствия для надлежащего осуществления Банком своей деятельности, и нарушил его интересы как хозяйствующего субъекта.

Представитель Общества в судебном заседании просил обжалуемое решение отменить и принять по делу новый судебный акт.

В представленном суду отзыве антимонопольный орган соглашается с выводами суда первой инстанции, указывает, что установление критерия квалификации - требование наличия "санитарной книжки" противоречит пункту 6.1.2 Положения о закупке и не соответствует принципам пункта 2 части 1 статьи 3 Закона 223-ФЗ.

В судебном заседании представитель УФАС по Орловской области просил обжалуемое решение оставить без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.

Индивидуальный предприниматель Горбатова Светлана Ивановна отзыв в суд апелляционной инстанции не представила, доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не оспорила, явку своего представителя в судебное заседание не обеспечила.

Учитывая наличие у суда доказательств надлежащего извещения не явившегося участника судебного процесса о времени и месте судебного разбирательства, апелляционная жалоба рассматривалась в его отсутствие в порядке статей 123, 156 и 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Исследовав материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав мнение участников судебного процесса, явившихся в судебное заседание, оценив в совокупности все доказательства, суд апелляционной инстанции находит обжалуемый судебный акт не подлежащим отмене.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, 06.08.2017 на официальном сайте единой информационной системы в сфере закупок в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" www.zakupki.gov.ru АО "Россельхозбанк" размещено извещение на право заключения договора на оказание услуг по комплексной уборке помещений для нужд Орловского регионального филиала (далее - Орловский РФ), номер запроса котировок ЗКЭФ267/18-РФ.

Начальная (максимальная) цена договора- 1 067 984, 40 руб.

ИП Горбатова С.И. подала заявку на участие в запросе котировок.

ИП Горбатовой С.И было отказано в допуске к участию в запросе котировок в электронной форме, в связи с нарушением п.п.14.1.8, 15.1.7 раздела II "Информационная карта запроса котировок" "Котировочной документации открытого запроса котировок в электронной форме на право заключения договора на оказание услуг по комплексной уборке помещений для нужд Орловского РФ АО "Россельхозбанк".

Не согласившись с действиями Заказчика, ИП Горбатова С.И. обжаловала их в УФАС по Орловской области.

По итогам рассмотрения жалобы антимонопольным органом 28.08.2018 принято решение N 284-18/03 ТЖ, которым решено:

- жалобу ИП Горбатовой С.И. признать обоснованной в части;

-отменить приостановление проведения запросов котировок;

- выдать Банку обязательное для исполнения предписание о совершении действий, направленных на устранение нарушений порядка организации и проведения запроса котировок, путем внесения изменений в котировочную документацию и отмены протоколов, составленных в ходе проведения запроса котировок;

- передать материалы дела N 284 -18/03 АЗЖ должностному лицу Управления для рассмотрения вопроса о возбуждении дела об административных правонарушениях по выявленным нарушениям закона N223-ФЗ.

28.08.2018 антимонопольным органом также выдано предписание N 284-18/03 АЗЖ, которым Банку предписано в срок до 10.09.2018 совершить действия, направленные на устранение нарушений порядка организации и проведения запроса котировок, путем отмены протоколов, составленных в ходе проведения запроса котировок, внесения изменений в Котировочную документацию (с учетом решения от 28.08.2018 N 284-18/03 АЗЖ), извещение о проведении запроса котировок.

Полагая, что решение и предписание антимонопольного органа не соответствуют действующему законодательству и нарушают законные права и интересы Общества, заявитель обратился в арбитражный суд с рассматриваемым требованием.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, арбитражный суд исходил из того, что оспариваемые решение и предписание антимонопольного органа не противоречат нормам действующего законодательства и не нарушает прав и законных интересов заявителя.

Суд апелляционной инстанции находит данную позицию суда верной исходя из следующего.

На основании части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Исходя из положений статьи 198 АПК РФ для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц требуется одновременно наличие двух условий: несоответствие их закону или иному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя.

Согласно части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Руководствуясь Положением о Федеральной антимонопольной службе, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 N 331, Приказом Федеральной антимонопольной службы России от 19.11.2014 N 727/14 "Об утверждении административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностного лица контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки при определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для обеспечения государственных и муниципальных нужд" суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что оспариваемое решение принято территориальным управлением в рамках его полномочий.

Федеральный закон от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Закон N 223-ФЗ, Закон о закупках) устанавливает общие принципы закупки товаров, работ, услуг и основные требования к закупке товаров, работ, услуг государственными корпорациями, государственными компаниями, субъектами естественных монополий, организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности в сфере электроснабжения, газоснабжения, теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов, государственными унитарными предприятиями, муниципальными унитарными предприятиями, автономными учреждениями, а также хозяйственными обществами, в уставном капитале которых доля участия Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в совокупности превышает пятьдесят процентов (п. 1 ч. 2 ст. 1).

Положение о закупке является документом, который регламентирует закупочную деятельность заказчика, и в силу части 2 статьи 2 Закона N 223-ФЗ должен содержать требования к закупке, в том числе порядок подготовки и проведения процедур закупки (включая способы закупки) и условия их применения, порядок заключения и исполнения договоров, а также иные, связанные с обеспечением закупки, положения.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 3 Закона N 223-ФЗ при закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются, в том числе принципами равноправия, справедливости, отсутствия дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки.

Как отмечено в определении Верховного суда РФ от 31.07.2017 N 305-КГ17-2243, Закон о закупках не содержит конкретных правил и критериев относительно требований, устанавливаемых заказчиком к участникам закупки.

Осуществляя организацию и проведение закупки, заказчики руководствуются Конституцией Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации, Законом о закупках, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними и утвержденными с учетом положений части 3 статьи 2 Закона о закупках правовыми актами, регламентирующими правила закупки (часть 1 статьи 2 Закона о закупках). Порядок подготовки и проведения процедур закупки (включая способы закупок) и условия их применения устанавливаются заказчиками самостоятельно путем принятия Положения о закупке, предусматривающего проведение закупки как в форме аукциона и конкурса, так и иными способами.

Таким образом, заказчикам предоставлено право сформировать свою систему закупок в зависимости от особенностей осуществления деятельности, установив при необходимости дополнительные требования к участникам закупки. Данное право на разработку и утверждение Положения о закупке согласуется с целями и задачами Закона о закупках, направленными в первую очередь на выявление в результате закупочных процедур лица, исполнение контракта которым в наибольшей степени будет отвечать целям эффективного использования источников финансирования, удовлетворения потребности заказчиков в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности.

Следовательно, при оценке документации о закупке на предмет ее соответствия положениям Закона о закупках, необходимо оценивать параметры и качественные характеристики проводимой закупки, выяснять действительную потребность в установлении заказчиком дополнительных требований, учитывая заинтересованность такого лица в рациональном расходовании средств и достижении максимального результата. Включение заказчиком в документацию о закупке дополнительных требований, предъявляемых к участникам закупки, безусловно, сужает круг потенциальных участников проводимых закупок. Вместе с тем, такие действия могут быть признаны нарушением антимонопольного законодательства, Закона о закупках лишь в случае, когда они привели к необоснованному ограничению конкуренции, созданию неоправданных барьеров хозяйствующим субъектам при реализации ими права на участие в конкурентных процедурах закупки.

Из материалов дела усматривается, что Пунктом 14.1.8 раздела II "Информационная карта запроса котировок" "Котировочной документации открытого запроса котировок в электронной форме на право заключения договора на оказание услуг по комплексной уборке помещений для нужд Орловского РФ АО "Россельхозбанк"" установлено, что участник закупки "Должен иметь достаточное для исполнения договора количество собственных и/или привлеченных кадровых ресурсов соответствующей квалификации, в том числе: не менее 8 (восьми) уборщиков, имеющих санитарные книжки и аттестацию по электробезопасности I группы до 1000 В".

Пунктом 15.1.7 раздела II "Информационная карта запроса котировок" "Котировочной документации открытого запроса котировок в электронной форме на право заключения договора на оказание услуг по комплексной уборке помещений для нужд Орловского РФ АО "Россельхозбанк" установлено, что в составе заявки участником предоставляется "Справка, подтверждающая наличие у участника процедуры закупки соответствующих собственных и/или привлеченных кадровых ресурсов, необходимых для полного и своевременного исполнения договора (форма 8 раздела V) с обязательным преставлением документов, подтверждающих их квалификацию, в том числе не менее 8 (восьми) уборщиков, имеющих личные медицинские книжки и прошедших аттестацию по электробезопасности I группы до 1000 В.

Вмесите с тем, статья 195.1 Трудового кодекса Российской Федерации (далее - ТК РФ) определяет, что квалификация работника - уровень знаний, умений, профессиональных навыков и опыта работы работника.

Федеральный закон от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" содержит понятие "личная медицинская книжка".

Приказ Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 20.05.2005 N 402 "О личной медицинской книжке и санитарном паспорте" выделяет два самостоятельных документа: "медицинская книжка", которая оформляется для работников отдельных профессий, производств и организаций, деятельность которых связана с производством, хранением, транспортировкой и реализацией пищевых продуктов и питьевой воды, воспитанием и обучением детей, коммунальным и бытовым обслуживанием населения, а также "санитарный паспорт" для специально предназначенных или специально оборудованных транспортных средств для перевозки пищевых продуктов.

С учетом приведенных норм ТК РФ, Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", Приказа Роспотребнадзора от 20.05.2005 N 402 "О личной медицинской книжке и санитарном паспорте", арбитражный суд первой инстанции согласился с выводом антимонопольного органа о том, что требование наличия "личной медицинской книжке" не относится к квалификационным требованиям работников, не определяет уровень знаний, умений, профессиональ6ных навыков и опыта работы, в связи с чем, не могло быть предъявлено к участникам открытого запроса котировок.

Как правильно отметил суд первой инстанции, в нарушение статьи 65 АПК РФ, Общество не доказало законность и обоснованность требования, содержащегося в п.14.1.8 раздела II "Информационная карта запроса котировок" "Котировочной документации открытого запроса котировок в электронной форме на право заключения договора на оказание услуг по комплексной уборке помещений для нужд Орловского РФ АО "Россельхозбанк".

При изложенных обстоятельствах, суд апелляционной инстанции считает верными выводы антимонопольного органа, поддержанные судом области, что требование наличия "личной медицинской книжки" у специалистов обслуживающего персонала (операторов внутренней уборки помещений) не относится к квалификации работников.

Пунктами 2.9.1.1. и 2.9.1.2. раздела I "Общая часть котировочной документации" "Котировочной документации открытого запроса котировок в электронной форме на право заключения договора на оказание услуг по комплексной уборке помещений для нужд Орловского РФ АО "Россельхозбанк" предусмотрено, что "участники процедуры закупки не допускаются к участию в Запросе котировок в случаях: несоответствия их требованиям, предъявляемым к участникам процедуры закупки и закупаемой продукции в соответствии с Положением о закупке и котировочной документацией (извещением о проведении Запроса котировок); несоответствия заявки (окончательного ценового предложения) требованиям к составу заявки (окончательному ценовому предложению) на участие в Запросе котировок, в том числе, непредоставления обязательных документов и сведений, предусмотренных котировочной документацией (извещением о проведении Запроса котировок), с учетом документов, предоставленных участником процедуры закупки при аккредитации на электронной торговой площадке.

В обоснование заявленных требований Банк указывает, что личные медицинские книжки требуются в целях охраны здоровья работников и клиентов, предупреждения возникновения и распространения заболеваний.

Однако, как правильно отметил суд первой инстанции, заявитель требует предоставления "личной медицинской книжки" от всех участников запроса котировок. В данном случае, наличие "личной медицинской книжки" является критерием допуска или не допуска к участию в запросе котировок, и в случае не представления личных медицинских книжек в составе заявки на участие в запросе котировок, такая заявка не будет допущена к участию.

Суд первой инстанции верно укказал, что установление подобного критерия квалификации (не подтверждающего уровень знаний, умений, профессиональных навыков и опыта работы работника) является основанием для отказа в участии в Запросе котировок, что, в том числе противоречит пункту 6.1.2. Положения о закупке и не соответствует принципам, указанным в пункте 2 части 1 статьи 3 Закона 223-ФЗ.

Признавая несостоятельной ссылку заявителя на правовую позицию решения Верховного Суда РФ от 04.04.2018 N АКПИ18-77 суд области исходил из того, что в указанном решение рассматривается внесение изменений в приложение N 2 к постановлению Правительства Российской Федерации от 04.02. 2015 N 99 "Об установлении дополнительных требований к участникам закупки отдельных видов товаров, работ, услуг, случаев отнесения товаров, работ, услуг к товарам, работам, услугам, которые по причине их технической и (или) технологической сложности, инновационного, высокотехнологичного или специализированного характера способны поставить, выполнить, оказать только поставщики (подрядчики, исполнители), имеющие необходимый уровень квалификации, а также документов, подтверждающих соответствие участников закупки указанным дополнительным требованиям", которое в свою очередь принято в соответствии с Федеральным законом N 44-ФЗ и устанавливает дополнительные требования к участникам закупки при проведении конкурсов с ограниченным участием, двухэтапных конкурсов, закрытых конкурсов с ограниченным участием, закрытых двухэтапных конкурсов или аукционов. В рассматриваемом же случае закупочная деятельность Заявителя регулируется Законом 223-ФЗ, а закупка была проведена способом запроса котировок.

На основании изложенного суд апелляционной инстанции соглашается с выводами суда области, в том решение антимонопольного органа от 28.08.2018 N 284-18/03 АЗЖ является законным и обоснованным.

Предписание антимонопольного органа от 28.08.2018 N 284-18/03 АЗЖ не имеет под собой иного самостоятельного фактического основания, отличного от обстоятельств, положенных в основу решения от 28.08.2018 по делу N 284-18/03 АЗЖ. Оно имеют своей целью понудить заявителя к устранению указанных в оспариваемом решении нарушений, в связи с чем также является законным.

Суд апелляционной инстанции не находит оснований для переоценки выводов суда первой инстанции.

Доводы апелляционной жалобы, исследованные судом апелляционной инстанции, фактически повторяют доводы, изложенные в обоснование своей позиции при рассмотрении дела судом первой инстанции, и нашли свое отражение в судебном акте. Они были предметом исследования и, по мнению суда апелляционной инстанции, им была дана правильная правовая оценка.

При принятии обжалуемого судебного акта суд первой инстанции всесторонне, полно и объективно исследовал все представленные доказательства, дал им надлежащую правовую оценку и правильно применил нормы материального и процессуального права.

Нарушений норм процессуального законодательства, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом области допущено не было.

Руководствуясь частью 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Орловской области от 15.01.2019 по делу N А48-8161/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Центрального округа в двухмесячный срок через арбитражный суд первой инстанции согласно части 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

Е.А. Семенюта

Судьи

Н.Д. Миронцева Т.Л. Михайлова