Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 19 апреля 2019 г. N 20АП-1900/19

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Центрального округа от 12 сентября 2019 г. N Ф10-3327/19 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Тула

19 апреля 2019 г.

Дело N А68-13833/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 17.04.2019.

Постановление изготовлено в полном объеме 19.04.2019.

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Тимашковой Е.Н., судей Еремичевой Н.В. и Стахановой В.Н,, при ведении протокола судебного заседания секретарем Овчинниковой И.В., при участии представителя заявителя - общества с ограниченной ответственностью управляющая компания "Наш Дом" (г. Тула, ОГРН 1147154041792, ИНН 7103522481) - Бурехина А.С. (доверенность от 09.01.2019) и заинтересованных лиц - прокуратуры Тульской области (г. Тула, ОГРН 1027100507213, ИНН 7107030843) и прокуратуры Зареченского района г. Тулы - Балашовой Е.И. (доверенность от 06.02.2019), в отсутствие представителя заместителя прокурора Зареченского района г. Тулы, извещенного надлежащим образом, рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью управляющая компания "Наш Дом" на решение Арбитражного суда Тульской области от 14.02.2019 по делу N А68-13833/2018 (судья Рыжикова Н.А.),

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью управляющая компания "Наш Дом" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Тульской области с заявлением к заместителю прокурора Зареченского района г. Тулы (далее - заместитель прокурора), прокуратуре Зареченского района г. Тулы (далее - прокуратура района) и прокуратуре Тульской области (далее - прокуратура области) о признании незаконными действий заместителя прокурора по направлению запроса от 23.08.2018 N 7-17-2018 о предоставлении информации.

Решением Арбитражного суда Тульской области от 14.02.2019 в удовлетворении заявления отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, общество обратилось в апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение и принять по делу новый судебный акт. В обоснование своих доводов указывает на то, что проверка прокуратурой исполнения управляющими организациями договоров ресурсоснабжения является вмешательством в их гражданско-правовую деятельность и выходит за рамки ее полномочий.

От прокуратуры области в суд апелляционной инстанции поступил отзыв на апелляционную жалобу, в котором она, считая принятое решение законным и обоснованным, просит оставить его без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы и изложенные в отзыве возражения, суд апелляционной инстанции считает, что решение суда не подлежит отмене по следующим основаниям.

Из материалов дела следует, что заместителем прокурора в связи с поступившими из прокуратуры области письмами о том, что ею проводится проверка по обращениям АО "Тулагорводоканал" и АО "ТНС энерго Тула" о неисполнении управляющими компаниями г. Тулы обязательств по оплате услуг холодного водоснабжения и водоотведения, обязательств по оплате электроэнергии (с приложением списков организаций, имеющих задолженность) с поручением провести проверку соблюдения потребителями, расположенными на поднадзорных территориях, требований действующего законодательства и обязательств по договорам водоснабжения и водоотведения по договорам энергоснабжения в адрес общества направлен запрос от 23.08.2018 N 7-17-2018 о представлении в срок до 31.08.2018 следующей информации:

- о размере имеющейся задолженности перед ресурсоснабжающими организациями (с разделением сумм по организациям и отдельным указанием размера просроченной задолженности и ее период), причины по которым она образовалась;

- о расходовании денежных средствах, поступивших от населения, на иные цели, помимо расчетов с ресурсноснабжающими организациями. Если такое расходование имело место, то на какие цели и в каком объеме (представить по указанным вопросам подтверждающие документы);

- о мерах, предпринимаемых управляющей организацией для погашения задолженности;

- о том, как проводится расчет с ресурсноснабжающими организациями за потребленные ресурсы в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 28.03.2012 N 253 "О требованиях к осуществлению расчетов за ресурсы, необходимые для предоставления коммунальных услуг" (далее - постановление N 253).

Посчитав действия заместителя прокурора по направлению запроса незаконными, общество обратилось в арбитражный суд с заявлением.

Рассматривая спор по существу и отказывая в удовлетворении заявления, суд первой инстанции обоснованно руководствовался следующим.

На основании части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из содержания данных норм следует, что для признания ненормативного акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными необходимо соблюдение двух условий: несоответствие ненормативного правового акта, решений, действия (бездействия) закону и нарушение прав и законных интересов субъекта предпринимательской деятельности.

Федеральным законом от 17.01.1992 N 2202-1 "О Прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон N 2202-1) определены организация и порядок деятельности Прокуратуры Российской Федерации и полномочия прокуроров.

Так, в соответствии с пунктом 1 статьи 1 этого закона Прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

При реализации возложенных функций прокурор вправе проверять исполнение законов органами и должностными лицами, а также руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, перечисленными в пункте 1 статьи 21 Закона N 2202-1.

Как следует из абзаца 2 части 2 статьи 21 Закона N 2202-1, проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.

Пунктом 1 статьи 27 Закона N 2202-1 предусмотрено, что прокурор при осуществлении возложенных на него функций рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина, а также использует полномочия, предусмотренные статьей 22 настоящего закона.

В соответствии с положениями статьи 6 названного закона требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статьях 9.1, 22, 27, 30 и 33 настоящего закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок.

Прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов и материалов или их копий, статистических и иных сведений в сроки и порядке, которые установлены пунктами 2, 2.1, 2.3, 2.4 и 2.5 статьи 6 настоящего закона; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций (абзац 3 части 1 статьи 22 Закона N 2202-1).

Как верно отмечено судом первой инстанции, содержание данной нормы позволяет сделать вывод о том, что Закон N 2202-1 не содержит положений, ограничивающих прокурора на запрос информации, документов рамками проверки сообщения о нарушении закона со стороны конкретной организации, указывая на предоставление прокурору данных полномочий при осуществлении возложенных на него функций.

Согласно части 1 статьи 161 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ) Правительство Российской Федерации устанавливает стандарты и правила деятельности по управлению многоквартирными домами.

Такие стандарты утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 15.05.2013 N 416 "О порядке осуществления деятельности по управлению многоквартирными домами", в подпункте "ж" пункта 4 которого указано, что выполнение стандартов, в частности, организация и осуществление расчетов за услуги и работы по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме, включая услуги и работы по управлению многоквартирным домом, и коммунальные услуги, в том числе: начисление обязательных платежей и взносов, связанных с оплатой расходов на содержание и ремонт общего имущества в многоквартирном доме и коммунальных услуг в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации; оформление платежных документов и направление их собственникам и пользователям помещений в многоквартирном доме; осуществление управляющими организациями, товариществами и кооперативами расчетов с ресурсоснабжающими организациями за коммунальные ресурсы, поставленные по договорам ресурсоснабжения в целях обеспечения предоставления в установленном порядке собственникам и пользователям помещений в многоквартирном доме коммунальной услуги соответствующего вида), должно обеспечивать выполнение обязанностей, определенных статьей 161 ЖК РФ, то есть обеспечивать благоприятные и безопасные условия проживания граждан, надлежащее содержание общего имущества в многоквартирном доме, решение вопросов пользования указанным имуществом, а также предоставление коммунальных услуг гражданам, проживающим в таком доме.

Судом первой инстанции установлено, что общество является действующим юридическим лицом, в качестве управляющей организации осуществляет управление многоквартирными домами. Указанные обстоятельства сторонами не оспорены.

Организация органами прокуратуры Российской Федерации надзора за исполнением законов в жилищно-коммунальной сфере регулируется приказом Генеральной прокуратуры от 03.03.2017 N 140.

Так, в силу пункта 2.8 названного приказа установлено, что в целях обеспечения надлежащей организации органам прокуратуры следует принимать в рамках предоставленных полномочий меры для понуждения организаций жилищно-коммунального хозяйства, органов публично-правовых образований к снижению объема задолженности перед ресурсоснабжающими компаниями, перерасчету и возврату населению необоснованно начисленных платежей.

Статистическая и иная информация, документы (в том числе электронные документы, подписанные электронной подписью в соответствии с законодательством Российской Федерации), справки и другие материалы или их копии, необходимые при осуществлении возложенных на органы прокуратуры функций, представляются по требованию прокурора безвозмездно в течение пяти рабочих дней с момента поступления требования прокурора руководителю или иному уполномоченному представителю органа (организации), а в ходе проведения проверок исполнения законов - в течение двух рабочих дней с момента предъявления требования прокурора. В требовании прокурора могут быть установлены более длительные сроки (часть 2 статьи 6 Закона N 2202-1).

При этом, как справедливо указал суд первой инстанции, соответствующие полномочия прокурора обеспечивают выполнение Прокуратурой Российской Федерации возложенных на нее функций, а властно-обязывающий характер требований прокурора, подкрепляемый мерами административной ответственности, обусловлен предназначением прокурорского надзора, тогда как отсутствие возможности принуждения к исполнению законных требований прокурора не позволило бы прокуратуре эффективно осуществлять возложенные на нее публичные задачи.

Ввиду того, что заместителем прокурора в адрес общества направлен запрос о предоставлении сведений и документов с целью подтверждения или опровержения поступившей информации, то, как верно отметил суд, такой запрос составлен в пределах предоставленных Законом N 2202-1 полномочий и соответствует требованиям действующего законодательства.

Согласно правовой позиции Конституционного суда Российской Федерации, сформулированной в постановлении от 17.02.2015 N 2-П, возложение Законом N 2202-1 на органы прокуратуры публичных функций, которые связаны с осуществлением от имени Российской Федерации - независимо от иных государственных органов - надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, всеми поименованными в данном законе субъектами права, обусловлено целями обеспечения верховенства закона, единства правового пространства, укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, что соотносится с положениями статьи 2, части 2 статьи 4, частей 1 и 2 статьи 15 и статьи 18 Конституции Российской Федерации; при этом на органы прокуратуры распространяется требование Конституции Российской Федерации о соблюдении прав и свобод человека и гражданина, а реализация прокурором его полномочий не должна приводить к подмене функций других органов публичной власти.

По смыслу приведенных положений Конституции Российской Федерации и основанных на них правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, осуществляемая Прокуратурой Российской Федерации функция надзора за исполнением законов является самостоятельной (обособленной) формой реализации контрольной функции государства, в рамках которой обеспечивается - путем своевременного и оперативного реагирования органов прокуратуры на ставшие известными факты нарушения субъектами права законов различной отраслевой принадлежности - неукоснительное соблюдение Конституции Российской Федерации и законов, действующих на территории России, в том числе теми государственными органами, на которые возложены функции специального (ведомственного) государственного контроля (надзора).

Принципиальное требование пункта 2 статьи 21 Закона N 2202-1, согласно которому при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы, подчеркивает именно вневедомственный и межотраслевой характер прокурорского надзора как института, предназначенного для универсальной, постоянной и эффективной защиты конституционно значимых ценностей, а следовательно, распространяющегося и на те сферы общественных отношений, применительно к которым действует специальный (ведомственный) государственный контроль (надзор).

При этом во взаимоотношениях с другими государственными органами, осуществляющими функции государственного контроля (надзора), Прокуратура Российской Федерации занимает координирующее положение, что обусловливается наличием как специального правового регулирования порядка реализации ею надзорных функций (на которые не могут быть автоматически распространены общие подходы к организации и проведению специального (ведомственного) государственного контроля (надзора), в том числе в части определения плановости, предмета контрольно-надзорной деятельности, полномочий осуществляющих ее субъектов, степени правовой детализации процедурных условий), так и особого организационно-кадрового механизма, призванного обеспечивать реализацию функции надзора за исполнением законов в системе органов прокуратуры лицами, имеющими высокую правовую квалификацию, и не требует детальной регламентации порядка реализации ими надзорных функций, более необходимой в отношении других видов государственного контроля (надзора).

Вместе с тем, как справедливо отметил суд первой инстанции, с учетом изложенных нормативных положений, а также принимая во внимание то, что характер и степень обременений, возлагаемых на проверяемую некоммерческую организацию, должны соотноситься как с целями эффективной реализации задач прокурорского надзора, так и с необходимостью поддержания нормального режима работы самой некоммерческой организации, требование прокурора о представлении ее руководителями и другими должностными лицами относящихся к существу прокурорской проверки конкретных документов и материалов следует считать правомерным, если такие документы и материалы не могут быть получены у других государственных органов или из открытых источников и не передавались ранее в рамках данной прокурорской проверки, притом что органы прокуратуры не вправе запрашивать документы, которые некоммерческая организация не обязана иметь в соответствии с законодательством, в том числе требовать формирования документов, не имеющихся на момент предъявления такого требования, что не исключает их представления в добровольном порядке, равно как не исключается запрос о представлении документов, касающихся деятельности проверяемой организации на территории Российской Федерации и составленных на иностранном языке, в переводе на русский язык.

В связи с этим и с учетом особенностей осуществления надзорной деятельности прокуратуры, ее координирующего правового положения, а также особенностей правового регулирования в сфере жилищного законодательства, суд первой инстанции правильно указал, что оспариваемые действия заместителя прокурора не противоречат положениям статьи 22 Закона N 2202-1.

Федеральным законом от 07.03.2017 N 27-ФЗ "О внесении изменений в Закон N 2202-1" статья 6 этого закона дополнена пунктом 2.3, в силу которого прокурор не вправе требовать у органа (организации): информацию, документы и материалы или их копии в рамках проведения проверки, не обусловленные целями указанной проверки и (или) не относящиеся к предмету указанной проверки; информацию, документы и материалы или их копии, которые передавались органам прокуратуры в связи с ранее проведенной проверкой либо которые официально опубликованы в средствах массовой информации или размещены на официальном сайте органа (официальном сайте организации, создание которого предусмотрено ее учредительными документами) в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, за исключением случаев, установленных данным законом. Такое регулирование направлено на обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов и исключает возможность направления прокурором требования, не связанного с осуществлением возложенных на органы прокуратуры функций, равно как и не позволяет прокурору, по общему правилу, запрашивать сведения, которые ему уже предоставлялись или которые находятся в открытом доступе (определение Конституционного суда Российской Федерации от 17.07.2018 N 1706-О).

Суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что имеющиеся в материалах дела документы не содержат данных, которые бы позволяли считать, что оспариваемые действия прокуратуры по направлению запроса о предоставлении сведений не связаны с осуществлением возложенных на органы прокуратуры функций, не обусловлены целями осуществления надзора за исполнением жилищного законодательства и не относятся к предмету такого надзора, а также, что заместителем прокурора запрашиваются сведения, которые уже предоставлялись ранее в прокуратуру или иные контролирующие (надзорные) органы, или которые находятся в открытом доступе, т. е. опубликованы в средствах массовой информации или размещены на официальном сайте организации в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, и исполнение данного запроса могло бы нарушить нормальный режим работы самого общества, и исключало бы представление отдельных сведений в добровольном порядке, с учетом конкретного содержания запроса.

При этом материалы дела также не содержат надлежащие доказательства, свидетельствующие о наличии каких-либо объективных причин для невозможности представления запрашиваемой информации и документов.

Как следует из пункта 8.4 приказа Генпрокуратуры России от 07.12.2007 N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина", при осуществлении прокурорского надзора необходимо не допускать необоснованного вмешательства в экономическую деятельность предприятий и организаций и вовлечения органов прокуратуры в хозяйственные споры между коммерческими структурами.

Однако направление прокурором запроса о предоставлении информации в рамках своих полномочий, предоставленных ему федеральным законодательством, не может расцениваться как вмешательство в хозяйственную деятельность общества, в связи с чем суд первой инстанции правомерно отклонил довод общества об обратном.

В отношении иных доводов общества, заявленных им в обоснование своей позиции по настоящему делу, суд первой инстанции верно указал, что они основаны на ошибочном толковании норм материального права, регулирующего спорные правоотношения, и противоречат фактическим обстоятельствам дела.

Более того, суд верно отметил, что оспаривая действия прокуратуры по направлению запроса о предоставлении сведений, общество не указало, какие его права и каким образом нарушены заместителем прокурора в связи с направлением запроса.

С учетом того, что по смыслу вышеуказанных положений законодательства, запрос прокурора не может быть исполнен принудительно и обеспечивает получение запрашиваемой информации в добровольном порядке, действия заместителя прокурора, выразившиеся в истребовании сведений в запросе от 23.08.2018 N 7-17-2018, сами по себе, применительно к рассматриваемому случаю, не могут быть квалифицированы как затрагивающие права и законные интересы общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, влекущие для него последствия экономического характера.

К тому же из буквального содержания названного запроса усматривается, что у общества затребованы к представлению документы, касающиеся соблюдения управляющими организациями, функционирующими на территории Зареченского района г. Тулы, федерального жилищного законодательства в части расчетов с ресурсоснабжающими организациями

В связи с этим направление в адрес общества оспариваемого запроса было необходимо для выполнения заместителем прокурора законом возложенных на него надзорных функций. Запрос, направленный в соответствии с положениями статьи 22 Закона N 2202-1, не нарушил права и законные интересы общества, а также не возложил на него дополнительных финансовых и материальных затрат.

На основании изложенного суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что обжалуемые действия заместителя прокурора не противоречат законодательству и не нарушают права и законные интересы общества в сфере предпринимательской деятельности.

Ввиду того, что материалами дела не подтверждена совокупность условий, предусмотренных статьей 198 и частью 2 статьи 201 АПК РФ, суд первой инстанции обоснованно отказал в удовлетворении требования общества.

При таких обстоятельствах довод апелляционной жалобы о том, что проверка прокуратурой исполнения управляющими организациями договоров ресурсоснабжения является вмешательством в их гражданско-правовую деятельность и выходит за рамки ее полномочий, является несостоятельным.

Более того, апелляционная коллегия отмечает, что неисполнение обязательств по оплате полученных коммунальных ресурсов, в том числе электроэнергии, холодного и горячего водоснабжения, а также тепловой энергии, является основанием для введения ресурсоснабжающей организацией полного или частичного ограничения подачи коммунальных ресурсов, ввиду чего получение жителями многоквартирных домов коммунальных услуг надлежащего качества напрямую зависит от надлежащего исполнения управляющими организациями своих обязательств по оплате поставленных коммунальных ресурсов.

Иные доводы подателя жалобы не могут быть признаны обоснованными, так как, не опровергая выводов суда первой инстанции, сводятся к несогласию с оценкой установленных судом обстоятельств по делу, что не может рассматриваться в качестве основания для отмены судебного акта.

Таким образом, оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции по приведенным в апелляционной жалобе доводам не имеется.

Неправильного применения судом норм процессуального права, являющихся в соответствии с частью 4 статьи 270 АПК РФ безусловным основанием для отмены принятого судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции является законным и обоснованным.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Тульской области от 14.02.2019 по делу N А68-13833/2018 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме. В соответствии с пунктом 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба подается через суд первой инстанции.

Председательствующий судья

Е.Н. Тимашкова

Судьи

Н.В. Еремичева В.Н. Стаханова