Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25 апреля 2019 г. N 15АП-4907/19

город Ростов-на-Дону

25 апреля 2019 г.

дело N А53-42955/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 19 апреля 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 25 апреля 2019 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Ильиной М.В.,

судей Ефимовой О.Ю., Соловьевой М.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Беляевой И.Н.,

при участии:

от заявителя - Федорец Т.М. по доверенности от 24.10.2018,

от заинтересованного лица - Пода Е.Н. по доверенности от 25.12.2018,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства природных ресурсов и экологии Ростовской области

на решение Арбитражного суда Ростовской области от 05.03.2019 по делу N А53-42955/2018 (судья Пименов С.В.)

по заявлению публичного акционерного общества "Комбинат строительных материалов N 10" (ИНН 6166001634, ОГРН 1026104023901)

к Министерству природных ресурсов и экологии Ростовской области

(ИНН 6166059867, ОГРН 1076166000129)

о признании незаконным постановления о назначении административного наказания,

УСТАНОВИЛ:

публичное акционерное общество "Комбинат строительных материалов N 10" (далее - заявитель, общество, ПАО "КСМ-10") обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Министерству природных ресурсов и экологии Ростовской области (далее - заинтересованное лицо, министерство) о признании незаконным постановления по делу об административном правонарушении от 20.12.2018 по делу N 196/28.3.6/783/721-ГК/ПР/2018 о привлечении к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 7.23 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 05.03.2019 постановление Министерства природных ресурсов и экологии Ростовской области от 20.12.2018 по делу N 196/28.3.6/783/721-ГК/ПР/2018 об административном правонарушении признано незаконным и отменено.

Не согласившись с принятым судебным актом, Министерство природных ресурсов и экологии Ростовской области обжаловало его в порядке, определенном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

В апелляционной жалобе министерство просит отменить решение суда, ссылаясь на то, что совершенное правонарушение выразилось в невыполнении ПАО "КСМ-10" условий, предусмотренных лицензиями на право пользования недрами РСТ 80373 ВЭ и РСТ 02827 ВЭ. Т.о., в действиях ПАО "КСМ-10" имеется состав административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 7.3 КоАП РФ - пользование недрами с нарушением условий, предусмотренных лицензией на пользование недрами. Федеральным законом от 20.12.2017 N 414-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ после слов "сведений о показах фильмов в кинозалах либо предоставления заведомо недостоверной информации)" дополнена словами "в области охраны собственности (в части административных правонарушений, предусмотренных статьями 7.3, 7.5 настоящего Кодекса)". Таким образом, с момента вступления в силу указанных изменений (с 20.12.2017) срок давности по делам об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 7.3 КоАП РФ, составляет 1 год. Более того, в п. 14 Постановления Пленума ВС РФ N 5 разъяснено, что длящимся является такое административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении предусмотренных законом обязанностей. При этом следует учитывать, что такие обязанности могут быть возложены и иным нормативным правовым актом, а также правовым актом ненормативного характера, например представлением прокурора, предписанием органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль). Невыполнение предусмотренной названными правовыми актами обязанности к установленному сроку свидетельствует о том, что административное правонарушение не является длящимся. Срок давности привлечения к административной ответственности за правонарушения, по которым предусмотренная правовым актом обязанность не была выполнена к определенному в нем сроку, начинает течь с момента наступления указанного срока. Днем обнаружения длящегося административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол об административном правонарушении, выявило факт его совершения. На основании положений Закона о недрах лицензионное соглашение является договором и не относится к правовым актам нормативного или ненормативного характера, устанавливающим обязанности. Неисполнение условий договора в предусмотренный в нем срок не освобождает сторону от исполнения обязательств по этому договору в разумный срок. Законом о недрах предусмотрено пользование недрами на условиях, предусмотренных в лицензии, которые сохраняют свою силу в течение всего срока ее действия. Изменения этих условий допускается только при согласии пользователя недр и органов, предоставивших лицензию, либо в случаях, установленных законодательством. На основании изложенного министерство природных ресурсов и экологии Ростовской области полагает, что вина юридического лица - ПАО "Комбинат строительных материалов - 10" в административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена ч.2 ст. 7.3 КоАП РФ полностью доказана.

В отзыве на апелляционную жалобу ПАО "КСМ-10" указало на законность и обоснованность принятого арбитражным судом первой инстанции решения, просило в удовлетворении апелляционной жалобы отказать.

В судебном заседании представитель министерства поддержал доводы апелляционной жалобы в полном объеме.

Представитель общества не согласился с доводами апелляционной жалобы, просил решение оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, с 01.11.2018 по 29.11.2018 сотрудниками министерства на основании приказа органа государственного контроля (надзора) о проведении плановой выездной проверки юридического лица 26.10.2018 N 721-К по адресу: Ростовская область, г. Ростов-на-Дону, ул. Механизаторов, 3/12 проведена плановая выездная проверка в отношении публичного акционерного общества "Комбинат строительных материалов N 10".

В ходе проведения проверки установлено, что 27.11.2012 обществу было предоставлено право пользования недрами (лицензия РСТ 02827 ВЭ) с целевым назначением и видами работ: добыча подземных вод на Советском участке для технологического обеспечения водой объекта промышленности из скважины, расположенной в г. Ростове-на-Дону.

04.12.2015 обществу предоставлено право пользования недрами (лицензия РСТ 80373 ВЭ) с целевым назначением и видами работ: добыча подземных вод на Сельмашевском 1 участке для технологического обеспечения водой объекта промышленности из скважины, расположенной в г. Ростове-на-Дону.

В ходе проведения проверки выявлены нарушения условий пользования недрами, предусмотренных лицензиями РСТ 02827 ВЭ, РСТ 80373 ВЭ, а именно:

- в срок до 15.01.2017 и по настоящее время владельцем лицензии не обеспечено проведение разведки подземных вод и представление геологического отчета с подсчетом запасов на государственную экспертизу в установленном порядке, что является нарушением требований пункта 3.3 условий пользования недрами (приложение N 1 к лицензии РСТ 02827ВЭ;

- в срок до 04.12.2016 и по настоящее время владельцем лицензии не обеспечена подготовка и утверждение в установленном порядке проекта работ по разведке подземных вод, получившего положительное заключение экспертизы в соответствии с Законом Российской Федерации "О недрах", что является нарушением требований пункта 4.2.1 условий пользования недрами (приложение N 1 к лицензии РСТ 80373 ВЭ);

- схема систем водопотребления и водоотведения (для скважин N 81383 и N 24843) не согласована с Донским БВУ, что является нарушением требований абз. 2 пункта 4.3 условий природопользования недрами (приложение N 1 к лицензии РСТ 02827 ВЭ) и пункта 4.3 условий пользования недрами (приложение N 1 к лицензии РСТ 80373 ВЭ);

- результаты мониторинга за 2017 года предоставлены владельцем лицензии распорядителю недр и территориальный фонд геологической информации 15.01.2018, что является нарушением абз. 1 пункта 7.2 условий пользования недрами (приложение N 1 к лицензии РСТ 02827 ВЭ) и подп. 11.2.3 условий пользования недрами (приложение N 1 к лицензии РСТ 80373 ВЭ), в соответствии с которыми результаты мониторинга должны быть предоставлены до 15 декабря отчетного года.

Выявленные нарушения зафиксированы в акте проверки от 29.11.2018 N 50/721-ГК/28.3.6.

29.11.2018 должностным лицом министерства в отношении общества составлен протокол об административном правонарушении N 196/28.36/783/721-ГК/ПР/2018 по признакам наличия в действиях общества состава административного правонарушения, ответственность за которое установлена частью 2 статьи 7.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

20.12.2018 должностным лицом министерства в отношении общества вынесено постановление по делу об административном правонарушении N 196/28.36/783/721-ГК/ПР/2018, в соответствии с которым публичное акционерное общество "Комбинат строительных материалов N 10" привлечено к административной ответственности по части 2 статьи 7.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и назначено наказание в виде административного штрафа в размере 150 000 рублей.

Не согласившись с указанным постановлением, публичное акционерное общество "Комбинат строительных материалов N 10" обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с настоящим заявлением.

В соответствии с частями 4, 6, 7 статьи 210 АПК РФ по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение. При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела. При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.

В соответствии с частью 2 статьи 7.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях пользование недрами с нарушением условий, предусмотренных лицензией на пользование недрами, и (или) требований утвержденного в установленном порядке технического проекта влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до трех тысяч рублей; на должностных лиц - от двадцати тысяч до сорока тысяч рублей; на юридических лиц - от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей.

В соответствии со статьей 2 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон о недрах) государственный фонд недр составляют как используемые участки недр, так и неиспользуемые части недр в пределах территории Российской Федерации и ее континентального шельфа.

Согласно части 3 статьи 2.3 Закона о недрах к участкам недр местного значения относятся, в частности, участки недр, содержащие подземные воды, которые используются для целей питьевого или хозяйственно-бытового водоснабжения (далее - питьевое водоснабжение) или технологического обеспечения водой объектов промышленности либо объектов сельскохозяйственного назначения и объем добычи которых составляет не более 500 кубических метров в сутки.

Из части 3 статьи 9 Водного кодекса Российской Федерации, а также преамбулы к Закону Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" следует, что добыча подземных вод (использование скважин) является одним из видов пользования недрами.

Согласно статье 9 Закона о недрах права и обязанности пользователя недр возникают с даты государственной регистрации лицензии на пользование участком недр, при предоставлении права пользования участком недр на условиях соглашения о разделе продукции - с даты вступления такого соглашения в силу.

В соответствии с пунктом 14.1 Положения о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденного Постановлением Верховного Совета Российской Федерации 15.07.1992 N 3314-1, пользование недрами для добычи подземных вод осуществляется на основе лицензии.

В силу статьи 11 Закона о недрах предоставление недр в пользование, в том числе предоставление их в пользование органами государственной власти субъектов Российской Федерации, оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии, включающей установленной формы бланк с Государственным гербом Российской Федерации, а также текстовые, графические и иные приложения, являющиеся неотъемлемой составной частью лицензии, определяющие основные условия пользования недрами. Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий. Между уполномоченным на то органом государственной власти и пользователем недр может быть заключен договор, устанавливающий условия пользования таким участком, а также обязательства стороны по выполнению указанного договора.

Согласно статье 12 Закона о недрах лицензия и ее неотъемлемые составные части должны содержать данные о пользователе недр, получившем лицензию, и органах, предоставивших лицензию, а также основание предоставления лицензии; данные о целевом назначении работ, связанных с пользованием недрами; сроки действия лицензии и сроки начала работ (подготовки технического проекта, выхода на проектную мощность, представления геологической информации на государственную экспертизу); согласованный уровень добычи минерального сырья, право собственности на добытое минеральное сырье; условия выполнения установленных законодательством, стандартами (нормами, правилами) требований по охране недр и окружающей природной среды, безопасному ведению работ и другие данные.

В соответствии со статьей 22 Закона о недрах пользователь недр обязан обеспечить: соблюдение требований законодательства, а также утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) по технологии ведения работ, связанных с пользованием недрами, и при первичной переработке минерального сырья; соблюдение требований технических проектов, планов и схем развития горных работ, недопущение сверхнормативных потерь, разубоживания и выборочной отработки полезных ископаемых; ведение геологической, маркшейдерской и иной документации в процессе всех видов пользования недрами; представление геологической информации в федеральный и соответствующий территориальный фонды геологической информации; представление достоверных данных о разведанных, извлекаемых и оставляемых в недрах запасах полезных ископаемых, содержащихся в них компонентах, об использовании недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, в федеральный и соответствующий территориальный фонды геологической информации, в органы государственной статистики; безопасное ведение работ, связанных с пользованием недрами; соблюдение утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил), регламентирующих условия охраны недр, атмосферного воздуха, земель, лесов, водных объектов, а также зданий и сооружений от вредного влияния работ, связанных с пользованием недрами; приведение участков земли и других природных объектов, нарушенных при пользовании недрами, в состояние, пригодное для их дальнейшего использования; сохранность разведочных горных выработок и буровых скважин, которые могут быть использованы при разработке месторождений и (или) в иных хозяйственных целях; ликвидацию в установленном порядке горных выработок и буровых скважин, не подлежащих использованию; выполнение условий, установленных лицензией или соглашением о разделе продукции, своевременное и правильное внесение платежей за пользование недрами; сохранность ценных и опасных грузов, геологической, маркшейдерской и иной документации, специальной корреспонденции, а также грузов, содержащих носители сведений, отнесенных к государственной тайне.

В силу статьи 23 Закона о недрах основными требованиями по рациональному использованию и охране недр являются: 1) соблюдение установленного законодательством порядка предоставления недр в пользование и недопущение самовольного пользования недрами; 2) обеспечение полноты геологического изучения, рационального комплексного использования и охраны недр; 3) проведение опережающего геологического изучения недр, обеспечивающего достоверную оценку запасов полезных ископаемых или свойств участка недр, предоставленного в пользование в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых; 4) проведение государственной экспертизы и государственный учет запасов полезных ископаемых, а также участков недр, используемых в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых; 5) обеспечение наиболее полного извлечения из недр запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов; 6) достоверный учет извлекаемых и оставляемых в недрах запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов при разработке месторождений полезных ископаемых; 7) охрана месторождений полезных ископаемых от затопления, обводнения, пожаров и других факторов, снижающих качество полезных ископаемых и промышленную ценность месторождений или осложняющих их разработку; 8) предотвращение загрязнения недр при проведении работ, связанных с пользованием недрами, особенно при подземном хранении нефти, газа или иных веществ и материалов, захоронении вредных веществ и отходов производства, сбросе сточных вод; 9) соблюдение установленного порядка консервации и ликвидации предприятий по добыче полезных ископаемых и подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; 10) предупреждение самовольной застройки площадей залегания полезных ископаемых и соблюдение установленного порядка использования этих площадей в иных целях; 11) предотвращение размещения отходов производства и потребления на водосборных площадях подземных водных объектов и в местах залегания подземных вод, которые используются для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения или промышленного водоснабжения либо резервирование которых осуществлено в качестве источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.

В случае нарушения требований настоящей статьи право пользования недрами может быть ограничено, приостановлено или прекращено уполномоченными государственными органами в соответствии с законодательством.

27.11.2012 обществу было предоставлено право пользования недрами (лицензия РСТ 02827 ВЭ) с целевым назначением и видами работ: добыча подземных вод на Советском участке для технологического обеспечения водой объекта промышленности из скважины, расположенной в г. Ростове-на-Дону (л.д. 85).

Из п. 3.3 условий пользования недрами, являющихся неотъемлемой составной частью лицензии РСТ 02827 ВЭ, следует, что владелец лицензии в срок до 15.01.2017 обязан обеспечить проведение разведки подземных вод и представление геологического отчета с подсчетом запасов на государственную экспертизу в установленном порядке.

Согласно абз. 2 п. 4.3 условий пользования недрами, являющихся неотъемлемой составной частью лицензии РСТ 02827 ВЭ, владелец лицензии в соответствии с Порядком ведения собственниками водных объектов и водопользователями учета объема забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов и объема сброса сточных вод и (или) дренажных вод, их качества", утв. Приказом МПР РФ от 07.07.2009 N 2015, обязан в срок до 15.04.2013 составить и согласовать с Распорядителем недр и территориальным органом Федерального агентства водных ресурсов (Донское бассейновое водное управление) схему систем водопотребления и водоотведения.

Согласно абз.1 п. 7.2 владелец лицензии обязан ежегодно, до 15 декабря отчетного года, предоставлять распорядителю недр данные мониторинга подземных вод, предусмотренные пунктом 4.4. настоящих условий.

04.12.2015 обществу предоставлено право пользования недрами (лицензия РСТ 80373 ВЭ) с целевым назначением и видами работ: добыча подземных вод на Сельмашевском 1 участке для технологического обеспечения водой объекта промышленности из скважины, расположенной в г. Ростове-на-Дону (л.д. 93).

Согласно п. 4.2.1 условий пользования недрами, являющихся неотъемлемой составной частью лицензии РСТ 80373 ВЭ, владелец лицензии в срок до 15.01.2017 обязан обеспечить проведение разведки подземных вод и представление геологического отчета с подсчетом запасов на государственную экспертизу в установленном порядке.

Согласно п. 4.3 условий пользования недрами, являющихся неотъемлемой составной частью лицензии РСТ 80373 ВЭ, подготовка и согласование в установленном порядке схемы водопотребления и водоотведения в соответствии с Водным кодексом Российской Федерации: не позднее 5 месяцев с даты государственной регистрации лицензии.

Согласно подп. 11.2.3 условий пользования недрами, являющихся неотъемлемой составной частью лицензии РСТ 80373 ВЭ, в территориальный фонд геологической информации ежегодно, до 15 декабря отчетного года, данные мониторинга подземных вод, включающие копии журналов наблюдения за уровнем подземных вод, копии протоколов лабораторных исследований подземных вод, копии журналов учета водопотребления по формам 1.1 и 1.2 (или 1.5 и 1.6).

В ходе проведения выездной проверки общества министерством выявлены нарушения вышеуказанных условий пользования недрами.

Вместе с тем, с учетом изменений, внесенных в часть 1 статьи 4.5 Кодекса Федеральным законом от 20.12.2017 N 414-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях", срок привлечения к административной ответственности, предусмотренной статьей 7.3 Кодекса, составляет один год.

Аналогичная правовая позиция изложена в постановлении Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 25.02.2019 N Ф08-231/2019 по делу N А32-16211/2018.

Согласно абзацу 1 пункта 14 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" срок давности привлечения к ответственности исчисляется по общим правилам исчисления сроков - со дня, следующего за днем совершения административного правонарушения (за днем обнаружения правонарушения).

В случае совершения административного правонарушения, выразившегося в форме бездействия, срок привлечения к административной ответственности исчисляется со дня, следующего за последним днем периода, предоставленного для исполнения соответствующей обязанности.

Согласно абзацу 3 пункта 14 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" невыполнение предусмотренной названными правовыми актами обязанности к установленному сроку свидетельствует о том, что административное правонарушение не является длящимся.

Согласно абзацу 4 пункта 14 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" срок давности привлечения к административной ответственности за правонарушение, в отношении которого предусмотренная правовым актом обязанность не была выполнена к определенному сроку, начинает течь с момента наступления указанного срока.

Срок давности привлечения к административной ответственности за данное правонарушение в соответствии с п. 1 ст. 4.5 КоАП РФ составляет один год и начинает исчисляться с момента его совершения, т.е. со дня, следующего за последним днем срока исполнения обязанности. По данному делу сроки истекли 16.01.2018, 05.12.2017,16.04.2014, 05.06.2017, 16.12.2018, соответственно.

Таким образом, на дату вынесения постановления (20.12.2018), срок давности, установленный ст. 4.5 КоАП РФ для привлечения общества к административной ответственности по ч. 2 ст. 7.3 КоАП РФ, истек.

Истечение сроков давности привлечения к административной ответственности является основанием, исключающим производство по делу об административном правонарушении (пункт 6 часть 1 статьи 24.5 КоАП РФ).

В соответствии с частью 2 статьи 211 АПК РФ в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствуют закону, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.

Доводы апелляционной жалобы, сводящиеся к иной, чем у суда первой инстанции оценке тех же обстоятельств дела и норм права, не опровергают правомерность и обоснованность выводов суда первой инстанции, не могут служить основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

Фактические обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения настоящего спора, установлены судом первой инстанции на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств.

Нарушений процессуального права, являющихся основанием для безусловной отмены судебного акта в соответствии с частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не допущено

Руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 05.03.2019 по делу N А53-42955/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

М.В. Ильина

Судьи

О.Ю. Ефимова М.В. Соловьева