Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29 апреля 2019 г. N 14АП-409/19

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 29 июля 2019 г. N Ф07-9276/19 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Вологда

29 апреля 2019 г.

Дело N А52-4287/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 23 апреля 2019 года.

В полном объеме постановление изготовлено 29 апреля 2019 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Романовой А.В., судей Черединой Н.В. и Шадриной А.Н.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Варфоломеевой А.Н.,

при участии от акционерного общества "Московско-Тверская пригородная пассажирская компания" Теплова В.А. по доверенности от 09.01.2019,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу акционерного общества "Московско-Тверская пригородная пассажирская компания" на решение Арбитражного суда Псковской области от 30 ноября 2018 года по делу N А52-4287/2016 (судья Бударина Ж.В.),

установил:

акционерное общество "Московско-Тверская пригородная пассажирская компания" (место нахождения: 170002, г. Тверь, ул. Коминтерна, д. 18;

ОГРН 1096952014390, ИНН 6950104591; далее - Общество) обратилось в Арбитражный суд Псковской области с иском к Псковской области в лице Государственного финансового управления Псковской области (место нахождения: 180001, г. Псков, ул. Некрасова, д. 23; ОГРН 1026000969103, ИНН 6027025892; далее - Управление), Псковской области в лице Государственного комитета Псковской области по транспорту (место нахождения: 180000, г. Псков, ул. Карла Маркса, д. 5; ОГРН 1056000308825, ИНН 6027087514; далее - Комитет) о взыскании за счет средств казны 11 763 882 руб. 82 коп. потерь в доходах, возникших в результате государственного регулирования тарифов на перевозку пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Псковской области в период с 01.01.2013 по 31.12.2013.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: открытое акционерное общество "Российские железные дороги" (далее - ОАО "РЖД"), администрация Псковской области, Государственный комитет Псковской области по тарифам и энергетике.

Решением Арбитражного суда Псковской области от 30.11.2018 в удовлетворении исковых требований отказано.

Общество с решением суда не согласилось, обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить и принять новый судебный акт об удовлетворении исковых требований в полном объеме. В обоснование жалобы ссылается на то, что сумма, заявленная к взысканию в виде разницы между фактическими расходами, понесенными на перевозку пассажиров и полученными доходами от перевозки пассажиров пригородным железнодорожным транспортом на территории Псковской области по установленным тарифам является реальным ущербом и подлежит взысканию с ответчиков.

Представитель Общества в судебном заседании поддержал доводы, изложенные в жалобе.

ОАО "РЖД" в отзыве на жалобу поддержало доводы, изложенные в ней.

Ответчик, третьи лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили.

Ответчики и ОАО "РЖД" направили ходатайства о рассмотрении дела без участия их представителей.

Дело рассмотрено в отсутствие указанных лиц в соответствии со статьями 123, 156, 266 АПК РФ.

Заслушав объяснения представителя истца, исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения суда, апелляционная инстанция находит жалобу не подлежащей удовлетворению.

Как следует из материалов дела, в 2013 году Общество осуществляло деятельность по перевозке пассажиров железнодорожным транспортом пригородного сообщения на основании лицензии от 24.03.2010 серии ППБ N 6905200 со сроком действия до 24.03.2015.

Общество в соответствии с пунктом 1 статьи 4 Федерального закона от 17.08.1995 N 147-ФЗ "О естественных монополиях" является субъектом естественной монополии в рамках осуществляемой обществом деятельности по перевозке пассажиров в пригородном железнодорожном сообщении.

В соответствии с приказом Федеральной службы по тарифам от 28.12.2010 N 645-т Общество включено в реестр субъектов естественных монополий в сфере услуг железнодорожных перевозок.

Согласно пункту 2 названному приказу в отношении Общества вводится государственное регулирование и контроль в соответствии с Федеральным законом от 17.08.1995 N 147-ФЗ "О естественных монополиях".

Между Государственным комитетом Псковской области по транспорту и связи (заказчик) и Обществом (исполнитель) 28.12.2012 заключен договор на организацию транспортного обслуживания населения железнодорожным транспортом в пригородном сообщении по территории Псковской области N 201 (далее - договор).

Согласно пункту 1.2 договора в соответствии с настоящим договором заказчик поручает, а исполнитель обеспечивает транспортное обслуживание населения железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Псковской области по тарифам, установленным Администрацией области.

В пункте 1.3 договора предусмотрено, что заказчик обеспечивает предоставление из бюджета Псковской области в 2013 году субсидий на возмещение убытков, возникающих вследствие регулирования администрацией Псковской области тарифов на перевозку пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Псковской области в размере, не превышающем лимиты бюджетных обязательств, утвержденные Законом Псковской области от 10.12.2012 N 1220-ОЗ "Об областном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов".

Расписание движения пригородных пассажирских поездов по территории Псковской области на 2013 год согласованы сторонами в приложении 1 к договору в редакции дополнительного соглашения от 25.02.2013 N 1/34.

Согласно пункту 6.1 договора исполнитель ежеквартально, не позднее 15-го числа месяца, следующего за отчетным кварталом транспортного обслуживания населения, представляет заказчику отчетные документы, подтверждающие убытки, фактически понесенные вследствие регулирования тарифов на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Псковской области, а также счета на оплату.

Пунктом 6.3 договора предусмотрено, что субсидии за 4 квартал текущего года перечисляются заказчиком не позднее 20 декабря текущего года в соответствии с расчетом среднеквартального размера платежа, рассчитанного исполнителем за январь-сентябрь текущего года, и при предоставлении отчетных документов и счета на оплату.

В срок не позднее 31 января года, следующего за отчетным, исполнитель предоставляет уточненные документы, подтверждающие фактические расходы за 4 квартал, с предоставлением акта сверки расчетов. Сумму превышения платежа исполнитель возвращает заказчику не позднее 15.02.2014.

Договор заключен на срок с 01.01.2013 по 31.12.2013 (пункт 10 договора).

Сторонами в соответствии с условиями договора подписаны отчеты о показателях перевозок пассажиров, согласно которым сумма субсидий, подлежащих выплате, составила 3 796 213 руб.

Отчеты подписаны без возражений и замечаний.

Дополнительными соглашениями к договору от 11.06.2013 N 2/81, от 03.09.2013 N 3/139, от 25.10.2013 N 4/81/164, от 13.12.2013 N 5/185 сторонами согласован размер субсидий, который за 2013 год составил 3 796 213 руб.

На основании заявок указанный выше размер субсидий выплачен истцу в полном объеме.

Между тем согласно составленным Обществом отчетам, понесенные им потери в доходах по итогам 2013 года при осуществлении пассажирских перевозок железнодорожным транспортом в пригородном сообщении составили 11 763 882 руб. 82 коп.: 22 813 442 руб. 88 коп. (экономически обоснованные затраты) - 7 253 247 руб. 86 коп. (доходы от перевозки пассажиров) - 3 796 213 руб. (размер выплаченной субсидии).

Общество 16.09.2016 направило в адрес Комитета и Управления претензию от 15.09.2016 N 4481 с предложением в течение 10 календарных дней с даты получения претензии возместить 11 763 882 руб. 82 коп. убытков, возникших в 2013 году, вследствие применения установленного в порядке государственного регулирования тарифа на территории Псковской области.

Поскольку данная претензия оставлена без удовлетворения, истец обратился в суд с настоящим иском.

Суд первой инстанции признал требования необоснованными и отказал в их удовлетворении.

Арбитражный суд апелляционной инстанции не находит правовых оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.

Отказывая в удовлетворении исковых требований, суд первой инстанции исходил из следующих норм права и обстоятельств дела.

Отказывая в иске, суд первой инстанции исходил из следующих обстоятельств дела и норм права.

В соответствии со статьей 15 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) лицо, чье право нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере.

В соответствии со статьей 16 ГК РФ убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, подлежат возмещению публично-правовым образованием.

Согласно пункту 5 статьи 790 указанного Кодекса в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета.

Согласно пункту 3 статьи 8 Федерального закона от 10.01.2003 N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" (далее - Закон о железнодорожном транспорте) потери в доходах владельцев инфраструктуры, перевозчика, возникшие в результате установления льгот и преимуществ по тарифам, сборам и плате на железнодорожном транспорте общего пользования на основании федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации, возмещаются в полном объеме за счет средств бюджетов соответствующих уровней бюджетной системы Российской Федерации. Порядок возмещения указанных потерь за счет средств федерального бюджета определяется Правительством Российской Федерации, за счет средств бюджетов субъектов Федерации - соответствующими органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьей 4 Закона о железнодорожном транспорте в области железнодорожного транспорта общего пользования осуществляется государственное регулирование в целях обеспечения баланса интересов государства, пользователей услугами железнодорожного транспорта и организаций транспорта. Государственное регулирование в области железнодорожного транспорта осуществляется, в том числе, в соответствии с законодательством Российской Федерации о естественных монополиях.

Перечень товаров (работ, услуг) субъектов естественных монополий, цены (тарифы) на которые регулируются государством, и порядок государственного регулирования цен (тарифов) на эти товары (работы, услуги), включающий основы ценообразования и правила государственного регулирования, утверждаются Правительством Российской Федерации (часть 3 статьи 6 Закона о естественных монополиях).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 10.12.2008 N 950 утверждено Положение об участии органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов в осуществлении государственного регулирования и контроля деятельности субъектов естественных монополий и о пределах такого регулирования и контроля. Согласно пунктам 1, 3, 4 и 6 этого Положения органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов осуществляют государственное регулирование субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении посредством установления цен (тарифов) и (или) их предельных уровней.

Правительство Российской Федерации постановлением от 05.08.2009 N 643 утвердило Положение о государственном регулировании и контроле тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок (далее - Положение N 643), во исполнение которого Федеральной службой по тарифам разработана Методика N 235-т/1.

Основным методом государственного регулирования тарифов на пассажирские железнодорожные перевозки является метод экономически обоснованных затрат. Вместе с тем органы регулирования могут применять и иные методы ценового регулирования. В частности, в целях обеспечения доступности услуг железнодорожного транспорта для населения при установлении тарифов при необходимости определяются меры по компенсации потерь в доходах субъекта регулирования в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 13 Положения N 643).

Таким образом, указанное Положение допускает отступление от метода экономически обоснованных затрат для обеспечения доступности транспортных услуг. Подобное отступление влечет за собой установление тарифа на уровне ниже экономически обоснованного. В таком случае на публично-правовом образовании, уполномоченным органом которого принято соответствующее тарифное решение, лежит обязанность по возмещению перевозчику соответствующих убытков, если публично-правовым образованием не были приняты меры, направленные на компенсацию потерь иным способом.

Сходная правовая позиция изложена Конституционным Судом Российской Федерации в постановлении от 29.03.2011 N 2-П. Поскольку упомянутые убытки возникают вследствие учета платежеспособности населения субъектом Российской Федерации, действующим в пределах предоставленных ему полномочий по государственному регулированию цен на пригородные пассажирские железнодорожные перевозки, для взыскания убытков, вызванных тарифным регулированием, оспаривание акта об установлении тарифа не требуется.

При утверждении перевозчику тарифа как цены, рассчитанной с применением метода экономически обоснованных затрат, предполагается, что применение такого тарифа не должно приводить к возникновению убытков на стороне субъекта регулирования, а фактический дисбаланс доходов и расходов последнего выравнивается мерами последующего тарифного регулирования (абзац 2 пункта 15 Положения N 643). В этом случае возложение на публично-правовое образование ответственности за понесенные перевозчиком убытки возможно лишь при условии, что нормативный правовой акт об утверждении тарифа признан недействующим по решению суда.

В данном случае, заявленные по настоящему делу убытки мотивированы истцом несогласием с тарифами, действовавшими в 2013 году, утвержденными постановлениями администрации Псковской области от 11.07.2012 N 359, от 24.01.2013 N 27 и приказом Государственного комитета по тарифам и энергетике от 11.12.2013 N 91-жд, поскольку они не обеспечивают возмещение экономически обоснованных затрат перевозчика.

В пункте 6 информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 31.05.2011 N 145 "Обзор практики рассмотрения арбитражными судами дел о возмещении вреда, причиненного государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами" разъяснено, что требование о возмещении вреда, причиненного в результате издания нормативного правового акта государственного органа или органа местного самоуправления, не соответствующего закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, может быть удовлетворено в случае, если такой нормативный правовой акт признан недействующим по решению суда общей юрисдикции, арбитражного суда.

Судом первой инстанции установлено, что постановлением администрации Псковской области от 11.07.2012 N 359 установлен тариф в размере равному 16,50 руб. за первые 10 км вне зависимости от дальности поездки, за каждый последующий километр после 10-го в размере 1,65 руб.

Постановлением N 1341 (применяется с 27.11.2012) предельный тариф на проезд пассажиров в поездах пригородного сообщения на территории Вологодской области установлен в размере 20 руб. за каждую 10-километровую зону, считая первую зону с 0 по 10 км.

Постановлением администрации Псковской области от 24.01.2013 N 27 в период с 27.09.2013 года по 29.12.2013 (до вступления в силу приказа Государственного комитета Псковской области по тарифам и энергетике от 11.12.2013 N 91-жд) установлен тариф в размере 18,20 руб. за первые 10 км вне зависимости от дальности поездки, за каждый последующий километр после 10-го в размере 1,82 руб.

В установленном порядке Обществом, иными заинтересованными лицами, вышеуказанные тарифы на 2013 год не оспорены и не признаны в установленном законом порядке недействительными (незаконными).

Определением суда 19.05.2017 по ходатайству Общества была назначена судебная экспертиза, проведение которой поручено экспертам автономной некоммерческой организации "Центр Бухгалтерских Экспертиз"" Затеваловой О.В. и Попову А.В. (определение суда от 08.08.2017).

Согласно заключению от 27.07.2018 N 013623/16/77001/222017/А52-4287/16 эксперты пришли к следующим выводам:

- сумма доходов, полученных открытым акционерным обществом "Московско-Тверская пригородная пассажирская компания" в 2013 году от перевозки пассажиров железнодорожным пригородным транспортом на территории Псковской области, т.е. по маршрутам, предусмотренным договором от 28.12.2012 N 201 на организацию транспортного обслуживания населения железнодорожным транспортом в пригородном сообщении по территории Псковской области, с учетом полученных перевозчиком субсидий из бюджета, выплаченных по названному договору составила 11 049 460 руб. 86 коп.;

- сумма фактических затрат Общества, сложившаяся по итогам хозяйственной деятельности за 2013 год на территории Псковской области (в том числе, но не ограничиваясь этим, затраты на аренду и ремонт подвижного состава, с анализом экономической обоснованности ставок аренды подвижного состава ОАО "РЖД") составила 22 453 193 руб. 99 коп.;

- сумма фактических затрат, установленная по результатам ответа на вопрос 2, является разумной, рациональной, целесообразной и экономически обоснованной в соответствии нормам Методики расчета экономически обоснованных затрат, учитываемых при формировании цен (тарифов) на услуги субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении в субъектах Российской Федерации, утвержденной приказом ФСТ России от 28.09.2010 N 235-т/1, и с применением подходов, закрепленных в Методике определения стоимости услуг, оказываемых пригородным пассажирским компаниям, утвержденной распоряжением ОАО "РЖД" от 20.10.2010 N 2174р, Методике расчета ставок платы за услуги по аренде железнодорожного подвижного состава, управлению им, его эксплуатации, техническому обслуживанию и ремонту, оказываемые организациям в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении, утвержденной приказом ФАС России от 24.12.2015 N 1302/15, а также иными нормативными правовыми актами, обязательными к применению при регулировании деятельности в сфере пригородных железнодорожных пассажирских перевозок;

- размер разницы между общей величиной доходов и общей величиной экономически обоснованных расходов, полученных Обществом в связи с осуществлением в 2013 году деятельности по перевозке пассажиров маршрутам, указанным в договоре от 28.12.2012 N 201 составил 11 403 733 руб. 13 коп.;

- расходы по аренде подвижного состава с экипажем, используемого для перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении по территории Псковской области, понесенные Обществом по итогам работы за 2013 год являются экономически обоснованными.

Согласно статье 71 АПК РФ арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Никакие доказательства не имеют для арбитражного суда заранее установленной силы.

Суд первой инстанции оценив доказательства по делу в порядке статей 65, 67, 68, 71 АПК РФ с учетом положений статей 15, 16, 1069 ГК РФ пришел к обоснованному выводу, что в данном случае истец не доказал совокупность условий, необходимых для привлечения ответчика гражданско-правовой ответственности в виде возмещения убытков.

Апелляционный суд считает обоснованным вывод суда о том, что фактически Общество просит взыскать с публично-правового образования убытки, понесенные при осуществлении хозяйственной деятельности в 2013 году. Размер убытков определен Обществом как разница между суммой фактических расходов, связанных с организацией транспортного обслуживания, и суммой доходов, рассчитанной исходя из экономически обоснованного тарифа.

Публично-правовым образованием были приняты необходимые меры, направленные на компенсацию потерь заявителя, путем заключения договора и выплаты Обществу 3 796 213 руб. размера субсидии, согласованного сторонами.

Суд первой инстанции сделал правильный вывод, что потери в доходах, возникшие в результате применения тарифа, установленного в порядке государственного регулирования тарифов на перевозку пассажиров, с учетом их правовой природы, не могут расцениваться как убытки.

С учетом изложенного основания для удовлетворения исковых требований истца к Управлению отсутствуют.

Отказывая в иске к Комитету, суд учел тот факт, что Государственный комитет Псковской области по транспорту и связи (ИНН 6027122173) являлся главным распорядителем средств бюджета субъекта Российской Федерации, который был должен представлять интересы Псковской области при рассмотрении спора о возмещении убытков.

Вместе с тем, 21.03.2016 в ЕГРЮЛ внесена запись о его ликвидации.

Указом Губернатора Псковской области от 06.04.2015 N 24-УГ исполнение государственно-властных полномочий исполнительно-распорядительного характера в сфере транспорта возложено на Государственный комитет Псковской области по дорожному хозяйству (пункт 2 указа), который согласно пункту 4 указа переименован в Государственный комитет Псковской области по транспорту (ИНН 6027087514).

В силу пункта 1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" в том случае, если государственный орган, являвшийся главным распорядителем бюджетных средств на момент возникновения спорных правоотношений, утратил соответствующий статус (в связи с передачей соответствующих полномочий иному органу или в связи с ликвидацией), в качестве представителя публично-правового образования надлежит привлекать орган, обладающий необходимыми полномочиями на момент рассмотрения дела в суде, а при отсутствии такового (в случае, если соответствующие полномочия не переданы иному органу) - соответствующий финансовый орган публично-правового образования.

Вновь созданный Комитет (ИНН 6027087514) не является правопреемником ликвидированного главного распорядителя и ему не переданы полномочия по погашению задолженности прошлых лет перед перевозчиками.

В дело не представлено доказательств возложения, в соответствии с пунктом 3 статьи 125 ГК РФ на вновь созданный Комитет, обязанности представлять Псковскую область в данном случае.

Апелляционная инстанция считает, что судом первой инстанции правильно установлены обстоятельства дела, выводы суда им соответствуют. Нормы материального и процессуального права применены правильно. Оснований для отмены решения суда не имеется.

В связи с отказом в удовлетворении апелляционной жалобы расходы по уплате государственной пошлины относятся на подателя жалобы.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Псковской области от 30 ноября 2018 года по делу N А52-4287/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу акционерного общества "Московско-Тверская пригородная пассажирская компания" - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

А.В. Романова

Судьи

Н.В. Чередина А.Н. Шадрина