Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 7 мая 2019 г. N 11АП-5888/19

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Поволжского округа от 5 сентября 2019 г. N Ф06-51323/19 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Самара

07 мая 2019 г.

Дело N А55-28527/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 06 мая 2019 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 07 мая 2019 года.

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Бажана П.В.,

судей Лихоманенко О.А., Корнилова А.Б.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Рахматуллиной А.Н.,

с участием:

от заявителя - Архангельский Е.А., доверенность от 12 ноября 2018 года,

от ответчика - Корсакова Т.Н., служебное удостоверение N 223852 от 25 апреля 2017 года,

от третьих лиц:

Администрации сельского поселения Приморский Самарской области - не явился, извещён,

Администрации муниципального района Ставропольский Самарской области - не явился, извещён,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Риторг" на решение Арбитражного суда Самарской области от 28 февраля 2019 года по делу N А55-28527/2018 (судья Якимова О.Н.),

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Риторг" (ОГРН 1176313094077), город Тольятти Самарской области,

к Прокуратуре Ставропольского района Самарской области, город Тольятти Самарской области,

с участием третьих лиц:

Администрации сельского поселения Приморский Самарской области, поселок Приморский Ставропольского района Самарской области,

Администрации муниципального района Ставропольский Самарской области, город Тольятти Самарской области,

о признании недействительным представления,

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "Риторг" (далее - истец, общество) обратилось в Арбитражный суд Самарской области с заявлением к Прокуратуре Ставропольского района Самарской области (далее - ответчик, прокуратура), с привлечением третьих лиц Администрации сельского поселения Приморский Самарской области, Администрации муниципального района Ставропольский Самарской области, о признании недействительным представления N 718ж/2018 от 24 августа 2018 года об устранении нарушений законодательства о погребении и похоронном деле.

Решением суда от 28.02.2019 г. в удовлетворении заявления обществу отказано.

Общество, не согласившись с решением суда, обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение отменить, и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований, о чем просил в судебном заседании и представитель общества.

Представитель прокуратуры в судебном заседании апелляционную жалобу отклонил, по основаниям, приведенным в отзыве, приобщенном к материалам дела, и просил решение суда оставить без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.

На основании ст. 156 АПК РФ суд апелляционной инстанции рассматривает апелляционную жалобу в отсутствие представителей третьих лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте проведения судебного заседания.

Проверив материалы дела, выслушав представителей общества и прокуратуры, оценив в совокупности, имеющиеся в деле доказательства, суд апелляционной инстанции считает решение суда законным и обоснованным, а апелляционную жалобу не подлежащей удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, заявитель осуществляет деятельность по организации похорон и предоставлению связанных с ними услуг на территории г.о. Тольятти и м.р. Ставропольского района Самарской области.

Прокуратурой Ставропольского района проведена проверка в отношении ООО "Риторг" в рамках рассмотрения обращения Кузьминой А.И., в результате которой установлено, что на территории сельского поселения Приморский на земельном участке с КН 63:09:0103035:0044, площадью 65 946 кв.м., по адресу: Самарская область, Ставропольский район, севернее пос. Приморский, расположено кладбище. Категория данного земельного участка - земли населенных пунктов, вид разрешенного использования - для сельскохозяйственного производства, право собственности зарегистрировано за муниципальным районом Ставропольский.

Указанный земельный участок на основании распоряжения администрации м.р. Ставропольский от 17.10.2012 г. N 9623 предоставлен в постоянное (бессрочное) пользование сельскому поселению Приморский для сельскохозяйственного производства.

По результатам проверки вынесено представление N 718ж/2018 от 24.08.2018 г. об устранении нарушений законодательства о похоронном деле при осуществлении деятельности заявителем, согласно которому прокуратурой в ходе проверки выявлены нарушении требований законодательства о похоронном деле, а именно: администрацией сельского поселения Приморский не зарегистрировано право постоянного (бессрочного) пользования земельного участка под кладбищем, в связи с чем поселение не вправе распоряжаться указанным земельным участком, в том числе передавать его третьим лицам; отсутствие нормативного правового акта, регулирующего порядок деятельности общественного кладбища; незаконное направление заявителем в адрес администрации с.п. Приморский заявлений о предоставлении места для захоронения умершего на кладбище с.п. Приморский, что впоследствии послужило незаконному захоронению.

Считая представление недействительным, общество обратилось в суд с рассматриваемыми требованиями.

Исследовав представленные доказательства в их совокупности, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что заявленные обществом требования не подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

Согласно ч. 1 ст. 198, ст. ст. 200 и 201 АПК РФ, а также разъяснений, содержащихся в п. 6 совместного постановления Пленумов ВС РФ и ВАС РФ от 01.07.1996 г. N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением ч. 1 ГК РФ" для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо установить наличие двух условий: несоответствия оспариваемого ненормативного правового акта, решения и действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушения указанными ненормативными правовыми актами, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

В силу ст. 65 АПК РФ обязанность доказать факт нарушения оспариваемым решением, действием (бездействием) прав и законных интересов субъекта предпринимательской и иной экономической деятельности возлагается на заявителя.

Согласно ст. 1 Федерального закона от 17.01.1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре РФ" Прокуратура РФ - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени РФ надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ.

Предметом надзора являются соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории РФ, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Реализуя эти полномочия, прокурор вправе проверять исполнение законов органами и должностными лицами, перечисленными в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре, а также вносить представления об устранении выявленных нарушений закона (ст. 22 Закона о прокуратуре).

Представление выносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению ими, а в случае их несогласия требование прокурора реализуется путем специальных процедур: вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо обращения в суд (ст. 24 Закона о прокуратуре).

В соответствии со ст. ст. 21, 22 и 24 Закона о прокуратуре требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок, представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению; в течение месяца со дня вынесения представления должны быть приняты конкретнее меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

По смыслу приведенных взаимосвязанных положений Закона о прокуратуре, а также учитывая, что при осуществлений надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы (п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре), само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в п. 1 ст. 21 данного Закона органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке. Требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путем специальных процедур - вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путем обращения в суд. В случае рассмотрения в судебном порядке дел об административном правонарушении, выразившемся в невыполнении требований прокурора, вытекающих из его полномочий, прокурор должен доказать факт нарушения закона органом или должностным лицом, которому внесено представление, и правомерность своих требований.

Указанная правовая позиция изложена в определении Конституционного суда РФ от 23.02.2005 г. N 84-0 и постановлении АС Дальневосточного округа от 12.10.2015 г. N Ф-03-4162/2015.

В ходе проверки выявлены нарушения требований законодательства о погребении и похоронном деле.

По результатам проверки прокурор внес представление в адрес директора общества, которым предписано: безотлагательно рассмотреть настоящее представление и принять исчерпывающие меры к устранению выявленных нарушений и недопущения их впредь; прекратить захоронение граждан на территории кладбищ в сельском поселении Приморский до государственной регистрации прав на постоянное (бессрочное) пользование земельным участком за Администрацией сельского поселений Приморский, а также до принятия нормативного правового акта, регулирующего порядок организации похоронного дела на территории сельского поселения Приморский; рассмотреть вопрос о привлечении виновных лиц к дисциплинарной ответственности; о дате и времени рассмотрения уведомить прокуратуру района; о результатах рассмотрения представления и принятых, мерах в письменной форме уведомить прокурора района в установленный законом месячный срок.

В данном случае представление прокурора устанавливает ненадлежащее исполнение должностными лицами общества своих обязанностей, отсутствие надлежащего контроля со стороны руководства за соблюдением указанного в представлении законодательства.

Вместе с тем, представление прокуратуры само по себе не может рассматриваться как нарушающее права и законные интересы общества или должностного лица, в отношении которого оно вынесено. Поскольку оно не обладает силой принудительного исполнения, не нарушает прав и законных интересов общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, не порождает экономического спора.

Пунктом 22 ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" предусмотрено, что организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения отнесены к вопросам местного значения поселения.

Статьей 9 Федерального закона от 12.01.1996 г. N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон N 8-ФЗ) установлен следующий гарантированный перечень услуг, оказываемых на безвозмездной основе супругу, близким родственникам, иным родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего: 1) оформление документов необходимых для погребения; 2) предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения; 3) перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий); 4) погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом). При этом указанный перечень мероприятий является исчерпывающим.

В соответствии с ч. 2 ст. 9 Закона N 8-ФЗ данные услуги оказываются специализированной службой по вопросам похоронного дела, а в соответствии с ч. 3 данной нормы стоимость услуг возмещается специализированной службе за счет средств различных фондов.

Согласно ст. 25 Закона N 8-ФЗ гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с названным Законом реализуются путем организации в РФ похоронного дела как самостоятельного вида деятельности.

В силу п. 2 ст. 25 Закона N 8-ФЗ организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

На основании ст. 29 вышеназванного Закона органы местного самоуправления районов, поселений и городских округов создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с данным законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших. Порядок деятельности специализированных служб по вопросам похоронного деле" предусматривает как безвозмездное оказание ритуальных услуг специализированной службой органа местного самоуправления.

Таким образом, Федеральный закон "О погребении и похоронном деле" предусматривает как безвозмездное оказание ритуальных услуг специализированной службой органа местного самоуправления, так и за свой счет у любого лица, осуществляющего оказание таких услуг. В противном случае у родственников умерших отсутствует право выбора организации, оказывающей ритуальные услуг.

При указанных обстоятельствах данные услуги относятся к конкурентным видам деятельности.

В соответствии с п. 3 ст. 14 Федерального закона от 05.04.2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" муниципальными заказчиками осуществляются закупки для обеспечения муниципальных нужд, а именно для выполнения функций и полномочий муниципальных органов.

В силу ч. 1 ст. 24 Федерального закона от 05.04.2013 г. N 44-ФЗ при осуществлении закупок заказчики используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Согласно ч. 2 указанной нормы Закона конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков) являются конкурсы, аукционы, запрос котировок, запрос предложений.

Из заявления общества следует, что оно оказывает ритуальные услуги на основании договоров, заключаемых с родственниками умерших. Последними Главе сельского поселения Приморский м.р. Ставропольский направляются заявления о предоставлении мест захоронений.

В соответствии со ст. 28 Закона N 8-ФЗ общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления. Порядок деятельности общественных кладбищ определяется органами местного самоуправления. Специализированная служба принимает решение о погребении на общественном кладбище.

Исходя из оценки полномочий по содержанию на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения и организации ритуальных услуг, отнесенных Федеральным законом N 131-ФЗ к ведению муниципальных районов вопросов в сфере похоронного дела, во взаимосвязи с Законом N 8-ФЗ органы местного самоуправления должны осуществлять меры организационно-властного воздействия, направленные на создание условий для обеспечения безусловного исполнения закона, гарантирующего каждому человеку после его смерти погребение с учетом его волеизъявления, предоставление бесплатно участка земли для погребения тела (останков) или праха в соответствии с названным законом (п. 1 ст. 7 Закона N 8-ФЗ) и оказание на безвозмездной основе определенного законом перечня услуг по погребению (ст. 9 приведенного Закона).

Заявитель органом местного самоуправления статусом специализированной службы не наделен, также он не предоставил прокурору в ходе проведения проверки, и суду доказательства возложения на него функций специализированной службы.

Кроме того, в обоснование своей позиции Администрация муниципального района Ставропольский Самарской области ссылается на следующее.

С момента закрытия Тольяттинского городского кладбища и заявления главы города Тольятти Анташева в СМИ о том, что "есть пригород", где можно осуществлять захоронение, главы сельских поселений муниципального района Ставропольский, а в особенности населенных пунктов приближенных к городу сообщили о возросшем объеме захоронений граждан г.о. Тольятти на территориях общественных кладбищ сельских поселений района.

Статьей 16 Федеральный закон от 12.01.1996 г. N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" определено, что предоставление земельного участка для размещения места погребения осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с земельным законодательством, а также в соответствии с проектной документацией, утвержденной в порядке, установленном законодательством РФ и законодательством субъектов PФ.

Размер земельного участка для кладбища определяется с учетом количества жителей конкретного города или иного поселения, но не может превышать сорока гектаров.

Площадь земельных участков под кладбищами сельских поселений, является ограниченной, и захоронений жителей города на кладбищах сельских поселений привело к социальному напряжению, а именно стали поступать жалобы от жителей сел.

При этом общество злоупотребляя правом, осуществляло захоронение на кладбище сельского поселения Приморский муниципального района Ставропольский Самарской области без соответствующего на то разрешения.

Судом установлено, что заявления на захоронение ООО "Риторг" направляется по электронной почте, а в нерабочее время, с уведомлением о захоронении на следующий день, не дожидаясь какого-либо ответа от органа местного самоуправления. Глава сельского поселения, либо уполномоченные специалисты выявляют вышеуказанные нарушения, однако в связи с отсутствием правовой нормы устанавливающей определенную ответственность за нарушение привлечь юридическое лицо к ответственности невозможно.

Собственником земельного участка, на котором расположено кладбище сельского поселения Приморский муниципального района Ставропольский является администрация муниципального района Ставропольский. Данный земельный участок на основании распоряжения администрации района был передан в постоянное (бессрочное) пользование сельскому поселению Приморский для сельскохозяйственного производства. Однако данное право сельским поселением в надлежащем порядке не было зарегистрировано в Управление Росреестра.

Соответственно распоряжение данным земельным участком, в том числе предоставлять места для захоронения, в компетенцию администрации сельского поселения не входило.

Учитывая изложенные обстоятельства, суд пришел к правильному выводу о том, что у прокуратуры имелись основания для применения мер прокурорского реагирования в виде вынесения оспариваемого представления, а поэтому представление N 718ж/2018 от 24.08.2018 г. об устранении нарушений законодательства о погребении и похоронном деле является законным и обоснованным.

Доводы жалобы отклоняются апелляционным судом по следующим основаниям.

В ходе проверки установлено, что в июне 2018 г. заявителем в адрес администрации сельского поселения Приморский направлено 29 заявлений о предоставлении мест для захоронений умерших на кладбище.

В соответствии со ст. 25 Закона N 8-ФЗ организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления.

Таким образом, учитывая, что у администрации сельского поселения Приморский отсутствовали законные основания для использования земельного участка под кладбище, поскольку собственником участка являлась администрация муниципального района Ставропольский, а также при отсутствии нормативного регулирования организации похоронного дела в сельском поселении Приморский, указанные заявления общества необходимо было направлять в адрес администрации м.р. Ставропольский.

Вместе с тем, заявитель направлял заявления в администрацию с.п. Приморский, что в последствии послужило незаконному захоронению 29 граждан на данном кладбище.

Требования прокуратуры в п. 2 представления о прекращении захоронения граждан на территории кладбища в с.п. Приморский до государственной регистрации прав на постоянное пользование (бессрочное) пользование земельным участком за администрацией с.п. Приморский, а также до принятия нормативного правового акта, регулирующего порядок организации похоронного дела на территории с.п. Приморский, направлены на пресечение незаконных действий по захоронению граждан обществом на территории кладбища в с.п. Приморский без получения соответствующего разрешения органа местного самоуправления согласно ст. 18 Закона N 8-ФЗ.

Также не принимается во внимание и довод заявителя о том, что оспариваемым представлением прокуратурой на него незаконно возложена обязанность по привлечению виновных лиц к дисциплинарной ответственности, поскольку в этом представлении прокурор требует лишь рассмотреть вопрос о привлечении виновных лиц к дисциплинарной ответственности, оставляя такое право на усмотрение работодателя (заявителя). Из представления прямо не следует вывода о том, что на заявителя возложена обязанность привлечь виновных работников к дисциплинарной ответственности.

При указанных обстоятельствах суд пришел к правильному выводу о том, что у прокуратуры имелись основания для применения мер прокурорского реагирования в виде вынесения оспариваемого представления.

Аналогичная позиция изложена в постановлении Одиннадцатого ААС от 18.04.2019 г. по делу N А55-29790/2018.

Указание общества на нарушение судом первой инстанции процессуальных положений отклоняется апелляционным судом, так как не отражение в решении суда всех доводов заявителя само по себе не привело к принятию неправильного по существу судебного акта, соответственно, не может служить обязательным основанием для его отмены или изменения.

Вышеизложенное в совокупности и взаимосвязи свидетельствует о том, что суд сделал правильный вывод об отказе обществу в удовлетворении заявленных требований.

Положенные в основу апелляционной жалобы доводы проверены судом апелляционной инстанции в полном объеме, но учтены быть не могут, так как не опровергают обстоятельств, установленных судом первой инстанции, и, соответственно, не влияют на законность принятого судебного акта.

Иных доводов, которые могли послужить основанием для отмены обжалуемого решения в соответствии со ст. 270 АПК РФ, из апелляционной жалобы не усматривается.

Суд апелляционной инстанции считает, что суд первой инстанции, разрешая спор, полно и всесторонне исследовал представленные доказательства, установил все имеющие значение для дела обстоятельства, сделал правильные выводы по существу требований заявителя, а также не допустил при этом неправильного применения ни норм материального права, ни норм процессуального права.

Таким образом, решение суда является законным и обоснованным, а апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению.

Руководствуясь ст. ст. 266 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Самарской области от 28 февраля 2019 года по делу N А55-28527/2018 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Арбитражный суд Поволжского округа через суд первой инстанции.

Председательствующий

П.В. Бажан

Судьи

О.А. Лихоманенко А.Б. Корнилов