Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 16 мая 2019 г. N 04АП-1553/19

г. Чита

16 мая 2019 г.

Дело N А10-3205/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 7 мая 2019 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 16 мая 2019 года.

Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Басаева Д.В.,

судей: Сидоренко В.А., Никифорюк Е.О.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Козинцевой М.А.,

при участии в судебном заседании представителя Министерства строительства и модернизации жилищно-коммунального комплекса Республики Бурятия Бурюхаева Э.П. (доверенность от 20.06.2018),

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федерального казначейства по Республике Бурятия на решение Арбитражного суда Республики Бурятия от 31 января 2019 года по делу N А10-3205/2018 (суд первой инстанции - Борхонова Л.В.),

установил:

Министерство строительства и модернизации жилищно-коммунального комплекса Республики Бурятия (ОГРН 1020300971415, ИНН 0326004709, далее - заявитель, Министерство строительства) обратилось в Арбитражный суд Республики Бурятия с заявлением, уточненным в порядке ст. 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), к Управлению Федерального казначейства по Республике Бурятия (ОГРН 1020300978037, ИНН 0323062117, далее - УФК по Республике Бурятия) о признании недействительным представления УФК по Республике Бурятия от 05.03.2018 N 02-12-33/24-677 с учетом изменения приказом от 01.06.2018 N 153 с указанной суммы 2 167 257,58 рублей на 2 167 196,27 рублей, с 57 925,52 рублей на 57 864, 21 рублей.

Третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора - Государственное казенное учреждение Республики Бурятия "Управление капитального строительства Правительства Республики Бурятия" (ОГРН 1020300965630, ИНН 0323082240), Федеральное агентство по туризму (ОГРН 1057746091369, ИНН 7708550300), Министерство образования и науки Российской Федерации (ОГРН 1047796287440, ИНН 7710539135), Администрация муниципального образования "Иволгинский район" Республики Бурятия (ОГРН 1020300969787, ИНН 0308003029), Федеральное казначейство Российской Федерации (ОГРН 1047797019830, ИНН 7710568760), Министерство образования и науки Республики Бурятия (ОГРН 1020300973010, ИНН 0323057290), Министерство финансов Республики Бурятия (ОГРН 1020300967257, ИНН 0323054892).

Решением Арбитражного суда Республики Бурятия от 31 января 2019 года по делу N А10-3205/2018 заявленные требования удовлетворены частично. Пункт 1 представления Управления Федерального казначейства по Республике Бурятия от 05.03.2018 года N02-12-33/24-677 признан недействительным, как несоответствующий Бюджетному кодексу Российской Федерации. Суд обязал Управление Федерального казначейства по Республике Бурятия устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в части удовлетворенных требований. В удовлетворении остальной части заявленных требований отказано.

УФК по Республике Бурятия обратилось в суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции в части удовлетворённых требований по основаниям, изложенным в апелляционной жалобе.

Министерство строительства в отзыве с доводами апелляционной жалобы не согласилось.

Определением суда от 9 апреля 2019 года судебное разбирательство отложено на 09 час. 20 мин. 7 мая 2019 года.

Информация о времени и месте судебного заседания по апелляционной жалобе размещена на официальном сайте апелляционного суда в сети "Интернет 15.03.2019, 10.04.2019. Таким образом, о месте и времени судебного заседания лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом в порядке, предусмотренном главой 12 АПК РФ.

УФК по Республике Бурятия, Государственное казенное учреждение Республики Бурятия "Управление капитального строительства Правительства Республики Бурятия", Федеральное агентство по туризму, Министерство образования и науки Российской Федерации, Администрация муниципального образования "Иволгинский район" Республики Бурятия, Федеральное казначейство Российской Федерации, Министерство образования и науки Республики Бурятия, Министерство финансов Республики Бурятия явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили. Руководствуясь частью 2 статьи 200, частью 1 статьи 123 АПК РФ, суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие надлежащим образом извещенных лиц, участвующих в деле.

Дело рассматривается в порядке, предусмотренном главой 34 АПК РФ.

Согласно части 5 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если в порядке апелляционного производства обжалуется только часть судебного акта, арбитражный суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность судебного акта только в обжалуемой части, если при этом лица, участвующие в деле, не заявят возражений.

В пункте 25 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 36 от 28.05.2009 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции" разъяснено, что при применении части 5 статьи 268 АПК РФ необходимо иметь в виду, что если заявителем подана жалоба на часть судебного акта, суд апелляционной инстанции в судебном заседании выясняет мнение присутствующих в заседании лиц относительно того, имеются ли у них возражения по проверке только части судебного акта, о чем делается отметка в протоколе судебного заседания.

Отсутствие в данном судебном заседании лиц, извещенных надлежащим образом о его проведении, не препятствует суду апелляционной инстанции в осуществлении проверки судебного акта в обжалуемой части.

При непредставлении лицами, участвующими в деле, указанных возражений до начала судебного разбирательства суд апелляционной инстанции начинает проверку судебного акта в оспариваемой части и по собственной инициативе не вправе выходить за пределы апелляционной жалобы, за исключением проверки соблюдения судом норм процессуального права, приведенных в части 4 статьи 270 АПК РФ.

В связи с тем, что стороны не настаивали на проверке решения суда первой инстанции в полном объеме, возражения в суд до начала судебного заседания не поступили, законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверена судом апелляционной инстанции только в обжалуемой заявителем апелляционной жалобы части.

Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, отзыв на жалобу, проверив соблюдение судом первой инстанции норм материального и процессуального права, заслушав пояснения представителя заявителя по делу, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, в соответствии с пунктом 1.1. Постановления Правительства Республики Бурятия от 14.04.2009 N 131 "Положение о Министерстве строительства и модернизации жилищно-коммунального комплекса Республики Бурятия." Министерство строительства и модернизации жилищно-коммунального комплекса Республики Бурятия (далее - Министерство) является исполнительным органом государственной власти Республики Бурятия, осуществляющим функции по реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, производства строительных материалов, архитектуры, градостроительства, жилищных отношений, жилищно-коммунального комплекса Республики Бурятия и по реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности в установленной сфере деятельности.

Федеральным законом от 01.12.2014 N 384-ФЗ "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов", Правилами предоставления и распределения в 2015 году субсидий федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на модернизацию региональных систем дошкольного образования в рамках подпрограммы "Развитие дошкольного, общего и дополнительного образования на 2013 - 2020 годы", утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 29.01.2015 N 71, распоряжениями Правительства Российской Федерации от 30.01.2015 N 143-Р "О распределение субсидий предоставляемых в 2015 году из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на модернизацию региональных систем дошкольного образования в рамках программы" развитие дошкольного, общего и дополнительного образования детей" государственной программы Российской Федерации "Развитие образования на 2013 - 2010 годы", от 23.06.2014 N 363-р" Об утверждение комплекса дополнительных мероприятий по модернизации региональной системы дошкольного образования" размер предусмотренной субсидии из федерального бюджета бюджету Республики Бурятия в размере 325 779 600, 00 рублей.

Государственная программа Республики Бурятия "Развитие образования, науки и молодежной политики", утверждена постановлением Правительства Республики Бурятия от 06.02.2013 N 49 (далее государственная программа от 06.02.2013 N 49).

В государственную программу от 06.02.2013 N 49 включена Подпрограмма "Дошкольное образование", основной целью которой является повышение качества и доступности дошкольного образования в Республике Бурятия.

В перечень мероприятий подпрограммы "Дошкольное образование" входит "Строительство, капитальный ремонт, реконструкция объектов образования за счет всех источников финансирования" (приложение 5 Программы (в ред. от 09.12.2015 N 9)), в том числе:

- мероприятие 1.3.5 "Строительство детского сада на 150 мест в с.Нижняя Иволга Иволгинского района" с объемом финансирования 128 223 600 рублей, из них, за счет средств федерального бюджета в размере 92 386 000,00 рублей, республиканского бюджета - 35 837 600, 00 рублей;

- мероприятие 1.3.13 "Реконструкция ДОУ "Росинка" с. Сужа Иволгинского района" с объемом финансирования на 2015 год в размере 16 791 000,00 рублей, из них: за счет средств федерального бюджета в размере 11 550 000,00 рублей, республиканского бюджета - 4 950 000,00 рублей, местного бюджета - 291 000,00 рублей.

Между Министерством образования и науки Российской Федерации и Правительством Республики Бурятия заключено Соглашение от 12.05.2015 N 08.Т07.24.0828 о предоставлении субсидии из федерального бюджета бюджету Республике Бурятия на модернизацию региональных систем дошкольного образования (далее - Соглашение от 12.05.2015 N 08.Т07.24.0828).09.07.2015 подписано дополнительное соглашение N 1, 25.11.2015 подписано дополнительное соглашение N 2.

Во исполнение Соглашения от 12.05.2015 N 08.Т07.24.0828 Минстроем заключены:

- Соглашение от 20.07.2015 N 30 о предоставлении бюджетных инвестиций в форме капитальных вложений в объект капитального строительства государственной собственности Республика Бурятия "Строительство детского сада на 150 мест в с. Нижняя Иволга Иволгинского района" с государственным казенным учреждением Республики Бурятия "Управление капитального строительства Правительства Республики Бурятия".

К Соглашению от 20.07.2015 года N 30 заключены дополнительные соглашения:

- от 21.10.2015 N 1 согласно которому изменен объем финансирования за счет республиканского бюджета;

- от 14.12.2015 N 2 - в части изменения графика финансирования в 2015 году за счет республиканского бюджета;

- от 23.12.2015 N 3, согласно которому изменен объем финансирования в 2015 году.

Соглашение от 23.07.2015 N 6 о предоставлении субсидий из республиканского бюджета бюджету муниципального образования "Иволгинский район" в Республике Бурятия на софинансирование объектов капитального строительства муниципальной собственности "Реконструкция детского дошкольного учреждения "Росинка" с. Сужа Иволгинского района заключено с Администрацией муниципального образования.

К указанному соглашению заключено дополнительное соглашение от 05.11.2015 N 1.

В соответствии с Федеральным законом от 01.12.2014 года N 384-ФЗ "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов". Правилами предоставления субсидий за счет средств федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию мероприятий федеральной целевой программы "Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2001-2018) (Приложение N 6 к программе), утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 02.08.2011 N 644, предусмотрена субсидия из федерального бюджета бюджету Республике Бурятия в размере 140 000 000, 00 рублей.

Государственная программа Республики Бурятия "Экономическое развитие и инновационная экономика", утвержденная постановлением Правительства Республики Бурятия от 31.05.2013 N 272 (в ред. от 30.12.2015 N 12) содержит подпрограмму "Развитие туризма", перечень основных мероприятий содержит мероприятие 2.4.3 "Инвестиционный проект "Создание автотуристского кластера "Байкальский" Иволгинский район.

Государственной программой Республики Бурятия от 31.05.2013 N 272 на реализацию данного мероприятия в 2015 году предусмотрено финансирование за счет федерального бюджета - 140 000 000, 00, за счет средств республиканского бюджета - 29 952 100, 00, за счет местного бюджета - 191 800,00 рублей.

Между Федеральным агентством по туризму и Правительством Республики Бурятия заключено Соглашение от 15.06.2015 N 116-15-06-15-01 о предоставлении в 2015 году субсидии из федерального бюджета бюджету Республики Бурятия на реализацию мероприятий федеральной целевой программы "Развитие внутреннего и въездного туризма"(2011-2018 годы).

В соответствии с приложениями N 1 и N 2 к Соглашению от 15.06.2015 N 116-15-06-15-01, средства субсидии и средства софинансирования из республиканского и местного бюджета направляются на строительство наружных сетей водоснабжения АТК "Байкальский".

Республика Бурятия в соответствии с указанным соглашением обеспечивает со финансирование за счет средств республиканского бюджета 31 127 740,00 рублей, за счет местного бюджета 95 000 рублей, за счет средств внебюджетных источников 312 200 000 рублей.

Законом Республики Бурятия "О республиканском бюджете на 2015 и на плановый период 2016-2017 годов" полномочия главного распорядителя бюджетных средств по объекту "Строительство наружных сетей водоотведения АТК "Байкальский" возложены на Министерство. Заказчиком строительства объекта является Администрация МО "Иволгинский район".

В соответствии с указанным законом предусмотрена субсидия из средств федерального бюджета на софинансирование строительства объекта в размере 122 797 600 рублей, доля софинансирования за счет средств республиканского бюджета составила 26 097 543,48 рублей. Доля софинансирования за счет средств местного бюджета составила 95 000 рублей.

Между Министерством и Администрацией МО "Иволгинский район" заключено Соглашение о предоставлении субсидии из республиканского бюджета бюджету муниципального образования в Республике Бурятия на софинансирование объектов капитального строительства муниципальной собственности от 20.03.2015 N 2. Также между

Министерством и Администрацией заключены дополнительные соглашения от 20.05.2015 N 1, от 08.07.2015 N 2, от 23.10.2015 N 3, от 14.12.2015 N 4, от 14.06.2016 N 5.

Администрацией муниципального образования "Иволгинский район" в целях реализации указанного мероприятия заключен муниципальный контракт на выполнение строительно-монтажных работ от 01.10.2015 N А-15/9 с ООО "Дарханстрой" на сумму 114 146 000 рублей.

Управлением федерального казначейства по Республике Бурятия проведена проверка правомерности использования средств субсидии, предоставленной из федерального бюджета бюджету Республики Бурятия на модернизацию региональных систем дошкольного образования в рамках подпрограммы "Развитие дошкольного, общего и дополнительного образования детей" государственной программы Российской Федерации "Развитие образования" на 2013-2020 годы за 2015 год и истекший период 2016 года.

По результатам проверки составлен Акт камеральной проверки от 31.01.2018.

Проверкой установлено не соблюдение условие предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов (субсидии из федерального бюджета), а именно не обеспечен уровень софинансирования за счет средств бюджета Республики Бурятия, что повлекло перерасход средств федерального бюджета.

Не обеспечено выполнение полномочий главного распорядителя бюджетных средств должным образом в части обеспечения соблюдения получателем межбюджетных субсидий, имеющих целевое назначение.

05.03.2018 года вынесено представление N 02-12-33/24-677.

Заявитель, не согласившись с указанным представлением, обратился в суд с заявлением.

На основании части 3 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункта 5.15 (1) Положения о Федеральном казначействе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 01.12.2004 N 703, Управление федерального казначейства по Республике Бурятия является органом, уполномоченным на осуществление контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

В соответствии со статьей 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. Государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний. Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Федерального казначейства и других органов.

Согласно статье 266.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации объектами государственного (муниципального) финансового контроля являются главные распорядители (распорядители, получатели) бюджетных средств, главные администраторы (администраторы) доходов бюджета, главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета; финансовые органы (главные распорядители (распорядители) и получатели средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) в части соблюдения ими целей, порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов, бюджетных кредитов, предоставленных из другого бюджета бюджетной системы Российской Федерации, а также достижения ими показателей результативности использования указанных средств, соответствующих целевым показателям и индикаторам, предусмотренным государственными (муниципальными) программами; органы государственного (муниципального) финансового контроля осуществляют контроль за использованием средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также межбюджетных трансфертов и бюджетных кредитов, предоставленных другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации. Такой контроль осуществляется также в отношении главных распорядителей (распорядителей) и получателей средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты.

На основании статьи 267.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации одним из методов осуществления государственного (муниципального) финансового контроля является проверка, под которой понимается совершение контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности отдельных финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного (бухгалтерского) учета и бюджетной (бухгалтерской) отчетности в отношении деятельности объекта контроля за определенный период. Проверки подразделяются на камеральные и выездные, в том числе встречные проверки. Под выездными проверками понимаются проверки, проводимые по месту нахождения объекта контроля, в ходе которых в том числе определяется фактическое соответствие совершенных операций данным бюджетной (бухгалтерской) отчетности и первичных документов.

В соответствии со статьей 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации полномочиями органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля являются: контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения; контроль за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ, в том числе отчетности об исполнении государственных (муниципальных) заданий. При осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля: проводятся проверки, ревизии и обследования; направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания и т.д.

Статьей 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что под представлением в целях настоящего Кодекса понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушениях условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги объектов контроля, а также требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений или требования о возврате предоставленных средств бюджета, обязательные для рассмотрения в установленные в указанном документе сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2013 года N 1092 утверждены Правила осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере (далее - Правила N 1092).

В соответствии с подпунктом "г" пункта 10 Правил N 1092 должностные лица, указанные в пункте 9 настоящих Правил, в том числе заместитель руководителя территориального органа Федерального казначейства, имеют право выдавать представления, предписания об устранении выявленных нарушений в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Следовательно, представления органов казначейства содержат властные предписания, обладают признаками ненормативного правового акта, поскольку создают, порождают и изменяют правоотношения, характеризуются принудительным воздействием на проверяемое лицо, обязывают его к принятию мер, направленных на восстановление правопорядка в бюджетной сфере, тем самым затрагивая сферу его имущественных прав и законных интересов, и могут быть оспорены в судебном порядке в соответствии с положениями главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, частям 2 и 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие оспариваемых ненормативного правового акта, решений и действий (бездействий) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействий), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействий), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействий), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействия).

Как следует из материалов дела, между Министерством образования и науки Российской Федерации и Правительством Республики Бурятия заключено Соглашение от 12.05.2015 N 08.Т07.24.0828 о предоставлении субсидии из федерального бюджета бюджету Республике Бурятия на модернизацию региональных систем дошкольного образования (далее - Соглашение от 12.05.2015 N 08.Т07.24.0828).

Предметом Соглашения является предоставление из федерального бюджета субсидии субъектам Российской Федерации на модернизацию региональных систем дошкольного образования в рамках подпрограммы "развитие дошкольного, общего и дополнительного образования детей" государственной программы Российской Федерации "Развитие образования" на 2013-2010 годы.

Согласно статье 129 Бюджетного кодекса Российской Федерации субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации являются одной из форм межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам бюджетной системы Российской Федерации.

В соответствии со статьей 132 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в редакции, действовавшей в 2015 году, под субсидиями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

На основании статьи 6 БК РФ межбюджетные трансферты - это средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ. Получателями межбюджетных трансфертов являются нижестоящие бюджеты бюджетной системы РФ, условия предоставления которых, в том числе по возврату остатков, устанавливаются правовыми актами Правительства РФ и соответствующими соглашениями.

Пунктом 3 статьи 132 БК РФ, в редакции, действовавшей в 2015 году, цели и условия предоставления и расходования субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, критерии отбора субъектов Российской Федерации для предоставления указанных межбюджетных субсидий и их распределения между субъектами Российской Федерации устанавливаются федеральными законами и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации на срок не менее трех лет.

Согласно пункту 4 Правил N 71 условиями предоставления и расходования субсидии являются:

а) наличие в бюджете субъекта Российской Федерации (местных бюджетах) бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение реализации комплекса мероприятий;

б) наличие в субъекте Российской Федерации утвержденного правовым актом субъекта Российской Федерации комплекса мероприятий, предусматривающего в том числе:

приобретение оборудования для оснащения дополнительных мест в дошкольных образовательных организациях;

создание дополнительных мест в дошкольных образовательных и иных образовательных организациях, реализующих образовательные программы дошкольного образования, за счет эффективного использования их помещений;

возврат в систему дошкольного образования зданий, используемых не по целевому назначению;

реконструкция, капитальный и текущий ремонт зданий дошкольных образовательных организаций;

строительство зданий дошкольных образовательных организаций, в том числе с возможностью использования для реализации программ общего образования;

приобретение зданий и помещений для реализации образовательных программ дошкольного образования, в том числе с возможностью использования для реализации программ общего образования;

поддержка развития негосударственного сектора дошкольного образования;

развитие иных форм предоставления дошкольного образования;

в) наличие в субъекте Российской Федерации утвержденных планов по внедрению федерального государственного образовательного стандарта дошкольного образования, предусматривающих опережающую подготовку педагогических кадров для работы на создаваемых местах в дошкольных образовательных организациях, а также повышение квалификации педагогических и руководящих работников дошкольных образовательных организаций в условиях внедрения федерального государственного образовательного стандарта дошкольного образования, и их реализация;

г) письменное обязательство субъекта Российской Федерации по выполнению показателей, предусмотренных комплексом мероприятий, в сроки, установленные соглашением между Министерством образования и науки Российской Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации о предоставлении субсидии (далее - соглашение), форма которого утверждается указанным Министерством.

Пунктом 1.2 Соглашения предусмотрено, что условиями предоставления и расходования субсидии являются:

а) наличие в бюджете субъекта Российской Федерации (местных бюджетах) бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение реализации комплекса мероприятий;

б) наличие в субъекте Российской Федерации утвержденного правовым актом субъекта Российской Федерации комплекса мероприятий, предусмотренных Соглашением;

в) наличие в субъекте Российской Федерации утвержденных планов по внедрению федерального государственного образовательного стандарта дошкольного образования, предусматривающих опережающую подготовку педагогических кадров для работы на создаваемых местах в дошкольных образовательных организациях, а также повышение квалификации педагогических и руководящих работников дошкольных образовательных организаций в условиях внедрения федерального государственного образовательного стандарта дошкольного образования, и их реализация;

г) письменное обязательство субъекта Российской Федерации по выполнению показателей, предусмотренных комплексом мероприятий.

Судом первой инстанции установлено, что предусмотренные условия предоставления субсидии субъектом Российской Федерации - Республикой Бурятия - выполнены, что подтверждается материалами дела, результатами проверки, проведенной УФК по РБ.

Согласно п.2.1.3 Соглашения Министерство обязано осуществлять контроль за исполнением обязательств, вытекающих из Соглашения, в том числе за целевым использованием Получателем субсидии, полученной в рамках Соглашения.

Пунктом 4.4 Соглашения предусмотрено, что оно действует до исполнения сторонами своих обязательств, следовательно, срок действия Соглашения и освоение выделенной в фиксированной сумме субсидии на софинансирование мероприятий по модернизации региональных систем дошкольного образования установлен вне зависимости от финансовых периодов.

Как следует из письма заместителя Министра строительства и модернизации жилищно - коммунального комплекса Республики Бурятия С.Н.Рыбальченко и отражено в Акте проверки по состоянию на 31.12.2015 освоение бюджетных средств по объекту "Строительство детского сада на 150 мест в с.Нижняя Иволга Иволгинский район" составило: за счет средств федерального бюджета - 90 409 644,92 рубля, за счет средств республиканского бюджета - 34 990 638,55 рублей, остаток средств по состоянию на 31.12.2015 года в размере 2 823 403,53, в том числе за счет средств федерального бюджета 1 976 355,08 рублей, за счет средств республиканского бюджета - 847 048,45 рублей, образован в связи с экономией образовавшихся по результатам проведенного аукциона по выбору подрядных организаций и возвращен в бюджет.

Заказчиком строительства объекта "Реконструкция ДОУ "Росинка" с.Сужа иволгинского района" является Администрация МО "Иволгинский район". Остаток средств по состоянию на 31.12.2015 года в размере 9 468 893, 12 рублей, в том числе за счет средств федерального бюджета 4 518 893,12 рублей, за счет средств республиканского бюджета 4 950 000, 00 рублей, образован в результате неисполнения условий муниципального контракта от 28.09.2015 года. Строительство объекта фактически завершено в 2016 году. Средства федерального бюджета в размере 4 518 893,12 рублей восстановлены Министерством образования и науки Российской Федерации в 2016 году.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к выводу о том, что фактически принятые Республикой Бурятия обязательства по Соглашению исполнены, показатели результативности использования субсидии достигнуты, условия предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов (субсидии из федерального бюджета) соблюдены.

Удовлетворяя заявленные требования в обжалуемой части, суд первой инстанции исходил из того, что в данном конкретном случае, хотя на 31.12.2015 уровень софинансирования, предусмотренный Соглашением, со стороны Республики Бурятия нарушен, однако принятые обязательства Республикой Бурятия по указанному Соглашению по выполнению мероприятий, в том числе по строительству и реконструкции дошкольных учреждений, полностью исполнены. Следовательно, баланс интересов Российской Федерации и Республики Бурятия в рассматриваемом случае соблюден, допущенное нарушение срока со стороны Республики Бурятия по финансированию мероприятий по Государственной программе, не повлекло негативных последствий для Российской Федерации, доказательств обратного материалы дела не содержат, представителями Управления таких доказательств не представлено.

На основании изложенного, суд признал, что выводы УФК по РБ не основаны на условиях Соглашения и фактических обстоятельствах, не доказано нарушение Министерством норм Бюджетного кодекса Российской Федерации, Правил N 71 и Соглашения при использовании средств субсидии на модернизацию региональных систем дошкольного образования в части мероприятий по строительству и реконструкции дошкольных учреждений на сумму 2 617 257,58 рублей.

Суд апелляционной инстанции полагает приведенную позицию суда первой инстанции неправомерной, а апелляционную жалобу обоснованной по следующим мотивам.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 N 295 утверждена государственная программа Российской Федерации "Развитие образования" на 2013 - 2020 годы" (далее - государственная программа). В государственную программу включена подпрограмма "Развитие дошкольного, общего и дополнительного образования детей" (далее - подпрограмма). Этапы и сроки реализации подпрограммы - I этап - 1 января 2013 г. - 31 декабря 2015 г. Ожидаемым результатом реализации подпрограммы является обеспечение к 2016 году 100-процентной доступности дошкольного образования для детей в возрасте от 3 до 7 лет.

В рамках реализации указанной подпрограммы утверждены Правила N 71, которые определяют порядок и условия предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на модернизацию региональных систем дошкольного образования (далее - МРСДО).

Согласно пункту 2 Правил N 71 предоставления и распределения субсидий на МРСДО, субсидии предоставляются на софинансирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при реализации комплекса мероприятий по МРСДО субъектов Российской Федерации (региональных планов мероприятий ("дорожных карт") структурных изменений в сфере образования).

Предметом Соглашения о предоставлении субсидии из федерального бюджета бюджету Республики Бурятия на модернизацию региональных систем дошкольного образования от 12.05.2015 N 08.Т07.24.0828, заключенного между Министерством образования и науки Российской Федерации и Правительством Республики Бурятия (в редакции дополнительного соглашения от 09.07.2015 N 1) (далее - Соглашение от 12.05.2015 N 08.Т07.24.0828), является предоставление из федерального бюджета в 2015 году субсидии бюджету Республики Бурятия на софинансирование расходных обязательств, возникающих при реализации комплекса мероприятий по МРСДО субъектов Российской Федерации (региональных планов мероприятий ("дорожных карт") структурных изменений в сфере образования), предусмотренной по разделу 07 "Образование", подразделу 01 "Дошкольное образование", целевой статье расходов 02 2 5059 "Субсидии на модернизацию региональных систем дошкольного образования в рамках подпрограммы "Развитие дошкольного, общего и дополнительного образования детей" государственной программы Российской Федерации "Развитие образования" на 2013-2020 годы", виду расходов 521 "Субсидии, за исключением субсидий на софинансирование капитальных вложений в объекты государственной (муниципальной) собственности", коду главного распорядителя средств федерального бюджета 074, на основании Закона Республики Бурятия от 15.12.2014 N 881-V "О республиканском бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов", Плана мероприятий ("дорожной карты") "Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности образования и науки Республики Бурятия", утвержденного распоряжением Правительства Республики Бурятия от 28.02.2013 N 98-р, Комплекса дополнительных мероприятий от 23.06.2014 N 363-р.

Комплексом дополнительных мероприятий по модернизации региональной системы дошкольного образования в 2014, 2015 годах, утвержденным распоряжением Правительства Республики Бурятия от 23.06.2014 N 363-р (далее - Комплекс дополнительных мероприятий от 23.06.2014 N 363-р) предусмотрены мероприятия, финансируемые за счет средств субсидии из федерального бюджета республиканскому бюджету на модернизацию региональных систем дошкольного образования в 2015 году, в том числе:

- пункт 4 "Реконструкция зданий дошкольных образовательных организаций";

- пункт 6 "Строительство зданий дошкольных образовательных организаций, в том числе с возможностью их использования для реализации программ общего образования".

Сроки реализации данных мероприятий - с 01.07.2015 по 31.12.2015.

Судебная коллегия принимает во внимание то обстоятельство, что финансирование подпрограммы "Дошкольное образование" на 2016 год не предусмотрено.

Таким образом, обязательства по соблюдению условий софинансирования должны быть исполнены в 2015 году.

1. При общем объеме фактически использованных средств по мероприятию "Строительство детского сада на 150 мест в с. Нижняя Иволга Иволгинского района" в размере 125 400 283 рублей 47 копеек субсидия из федерального бюджета могла быть использована субъектом Российской Федерации в размере не более 90 351 780 рублей 71 копейки (125 400 283,47 х 92 386000,00/ 128 223 600,00).

Таким образом, перерасход средств федерального бюджета составил в сумме 57 864 рубля 21 копейка (90 409 644,92 - 90 351 780,71).

2. При общем объеме фактически использованных средств по мероприятию "Реконструкция ДОУ "Росинка" с. Сужа Иволгинского района" в размере 7 031 106 рублей 88 копеек субсидия из федерального бюджета могла быть использована субъектом Российской Федерации в размере не более 4 921 774 рублей 82 копейки (7 031 106,88 х 11 550 000,00/ 16 500 000,00).

Следовательно, перерасход средств федерального бюджета составил в сумме 2 109 332 рубля 06 копеек (7 031 106,88 - 4 921 774,82).

Судом первой инстанции оставлен без должного внимания довод Управления по расчету размера перерасхода средств федерального бюджета.

Между тем расчет размера перерасхода средств федерального бюджета выполнен на основании методических рекомендаций по определению Федеральным казначейством суммы средств, подлежащих бесспорному взысканию, и межбюджетных трансфертов, подлежащих приостановлению (сокращению), при нарушении условий предоставления субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, утвержденных приказом Минфина России от 31.03.2017 N 53н, и основан на математических принципах расчёта долей в общем объеме средств.

Указанная методика впоследствии была внесена в Правила формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, утвержденные постановлением Правительства РФ от 30.09.2014 N 999 (далее - Правила N 999), постановлением Правительства Российской Федерации от 11.12.2017 N 1519, пунктом 5 которого действию указанной методики (формулы) для расчетов размеров сумм, использованных с нарушением условия софинансирования, придана обратная сила, что позволило применять данную методику к субсидиям, предоставленным из федерального бюджета в проверяемый период.

Таким образом, при расчете размера перерасхода средств федерального бюджета Управление правомерно использовало данные Отчета об использовании бюджетных средств в 2015 году, направленных на софинансирование объектов (объем фактически произведенных кассовых расходов на исполнение расходных обязательств субъекта Российской Федерации в соответствующем финансовом году).

По мнению судебной коллегии, изменение Республикой Бурятия в одностороннем порядке уровней софинансирования расходных обязательств влечет нарушение баланса интересов Российской Федерации, предоставившей средства субсидии.

Учитывая, что сокращение Республикой Бурятия своих расходных обязательств повлекло уменьшение общего объема расходных обязательств, то указанное обстоятельство позволяет прийти к выводу, что субсидия была получена Республикой Бурятия с превышением необходимого объема средств субсидии, что, в свою очередь, подразумевает уменьшение объема субсидии на размер такого превышения и ее возврат в федеральный бюджет для распределения между другими субъектами Российской Федерации при наличии потребности в указанных средствах.

Следовательно, орган внутреннего финансового контроля пришел к обоснованным выводам о нарушении условий софинансирования при фактическом исполнении расходных обязательств Минстроем РБ.

Кроме того, указанные выводы контрольного органа основаны на отчетах о расходовании бюджетных средств, в том числе субсидий, которые Минстрой РБ направлял в Минобрнауки России, а также на платежных документах, полученных в процессе контрольных мероприятий.

Нарушение условий софинансирования расходных обязательств, допущенное Республикой Бурятия, свидетельствует о нарушении условий предоставления (расходования) средств субсидий из федерального бюджета. Органами исполнительной власти Республики допущено неисполнение Закона о республиканском бюджете в объеме не предоставленных средств.

В соответствии с пунктом 1 статьи 306.1 БК РФ бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 БК РФ предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

Довод заявителя о достижении показателей результативности предоставления субсидии при таких обстоятельствах является несостоятельным, поскольку не может оправдывать незаконное получение экономии средств республиканского бюджета за счет перерасхода средств федерального бюджета.

При этом обстоятельства по исполнению принятых обязательств Республикой Бурятия по Соглашению и отсутствие негативных последствий для Российской Федерации не имеют правового значения по делу о не соблюдении условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов (субсидии из федерального бюджета, поскольку они характеризуют иное нарушение бюджетного законодательства (нарушения обязательств по достижению значений показателей результативности (результатов)).

Как следует из материалов дела, вопрос достижения значений показателей результативности не входил в перечень основных вопросов, подлежащих изучению в ходе проведения камеральной проверки, назначенной приказом Управления Федерального казначейства по Республике Бурятия от 12.01.2018 N 16 "О назначении внеплановой камеральной проверки в Министерстве строительства и модернизации жилищно-коммунального комплекса Республики Бурятия", в связи с поручением Федерального казначейства от 13.12.2017 N 07-04-05/17- 960.

Управлением в соответствии с приказом Управления от 06.05.2016 N 141 в период с 10.05.2016 по 20.05.2016 в отношении Министерства проведена внеплановая проверка правомерного использования средств субсидии, предоставленной из федерального бюджета бюджету Республики Бурятия на модернизацию региональных систем дошкольного образования в рамках подпрограммы "Развитие дошкольного, общего и дополнительного образования детей" государственной программы Российской Федерации "Развитие образования" на 2013-2020 годы", за период 2015 год и истекший период 2016 года.

В ходе проверки выявлены, в том числе нарушение подпункта 10 пункта 1 статьи 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации, выразившееся в необеспечении выполнение полномочий главного распорядителя бюджетных средств должным образом в части обеспечения соблюдения получателями межбюджетных субсидий, имеющих целевое назначение, порядка установленного при их предоставлении, в том числе в результате осуществления ненадлежащего контроля за реконструкцией объекта "Реконструкция детского дошкольного учреждения "Росинка" с. Сужа Иволгинского района", что привело к следующему:

- не обеспечен в 2015 году ввод в эксплуатацию объекта;

- не создано в Муниципальном бюджетном образовательном учреждении детский сад "Росинка" с. Сужа Иволгинского района - 40 дополнительных мест; 1

- дополнительным соглашением от 31.12.2015 N 4к продлены сроки выполнения работ по объекту с 25.12.2015 до 01.05.2016.

Дата (период) совершения нарушения: 2015 год.

Следовательно, вывод суда первой инстанции о достижении показателей результативности использования субсидии нельзя признать обоснованным.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции полагает, что оспариваемый пункт 1 преставления о несоблюдении условий софинансирования субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в Минстрое РБ за 2015 год соответствует законодательству Российской Федерации и не нарушает права и законные интересы заявителя.

Также судебная коллегия принимает во внимание то обстоятельство, что по результатам проведенной проверки в отношении Минстроя РБ Федеральным казначейством письмом от 28.03.2018 N 07-04-04/09-5117 было направлено в Министерство финансов Российской Федерации уведомление о применении бюджетных мер принуждения от 28.03.2018 N 07-04-04/09-5115.

Министерством финансов Российской Федерации на основании приказов Министерства финансов Российской Федерации от 27.04.2018 N 334, 335 "О бесспорном взыскании суммы средств, предоставленных из федерального бюджета другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, платы за пользование ими и (или) пеней за несвоевременны возврат средств федерального бюджета" принято решение о бесспорном взыскании из бюджета Республики Бурятия и перечислении в доход федерального бюджета денежных средств, в сумме 57 864 рубля 21 копейки, 2 109 332 рубля 06 копеек.

Правительство Республики Бурятия обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением об оспаривании приказов Министерства финансов Российской Федерации от 27.04.2018 N 334, 335.

Решением Арбитражного суда города Москвы от 15.11.2018 по делу N А40-200600/2018, оставленным без изменения постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 13.03.2019, Правительству Республики Бурятия отказано в удовлетворении требований к Министерству финансов Российской Федерации о признании недействительными приказов Министерства финансов Российской Федерации от 27.04.2018 N 334, 335.

В силу части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Таким образом, решение суда первой инстанции в обжалуемой части подлежит отмене на основании пунктов 1, 3, 4 части 1 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации с принятием по делу нового судебного акта об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Бурятия от 31 января 2019 года по делу N А10-3205/2018 отменить в части удовлетворения заявленных требований, признания недействительным пункта 1 представления Управления Федерального казначейства по Республике Бурятия от 05.03.2018 года N02-12-33/24-677, обязания Управления Федерального казначейства по Республике Бурятия устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в части удовлетворенных требований.

Принять в отменённой части новый судебный акт.

В удовлетворении заявленных требований отказать.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через арбитражный суд первой инстанции в срок, не превышающий двух месяцев с даты принятия.

Председательствующий

Д.В. Басаев

Судьи

В.А. Сидоренко Е.О. Никифорюк