Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21 мая 2019 г. N 19АП-2261/19

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Центрального округа от 28 августа 2019 г. N Ф10-3625/19 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Воронеж

21 мая 2019 г.

Дело N А48-10252/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 14 мая 2019 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 21 мая 2019 года.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Семенюта Е.А.,

судей Михайловой Т.Л.,

Донцова П.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания: Петровой О.В.,

при участии:

от Муниципального унитарного предприятия "Жилищно-коммунальное хозяйство поселка Залегощь": Замуруев В.Н., генеральный директор, распоряжение о приеме работника на работу с 13.08.2007, паспорт гражданина РФ;

от Приокского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору: представитель не явился, имеются доказательства надлежащего извещения, просит рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие, о чем имеется заявление;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Приокского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору на решение Арбитражного суда Орловской области от 22.02.2019 по делу N А48-10252/2018 (судья Клименко Е.В.) по заявлению Муниципального унитарного предприятия "Жилищно-коммунальное хозяйство поселка Залегощь" к Приокскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору о признании недействительным предписания в части,

УСТАНОВИЛ :

Муниципальное унитарное предприятие "Жилищно-коммунальное хозяйство поселка Залегощь" (далее - заявитель, МУП "ЖКХ п. Залегощь") обратилось в Арбитражный суд Орловской области с заявлением к Приокскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - Управление) о признании недействительным предписания N П-4-359-р от 23.08.2018 в части.

Решением Арбитражного суда Орловской области от 22.02.2019 по делу N А48-10252/2018, заявленные требования удовлетворены.

Пункты 1-3 предписания Приокского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 23.08.2018 N П-4-359-р признаны недействительными.

Считая принятое решение незаконным и необоснованным, Управление обратилось в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить данное решение и принять по делу новый судебный акт.

В обоснование доводов апелляционной жалобы ее заявитель указывает на то, что с 22.09.2016 у МУП "ЖКХ п. Залегощь" не переоформлена лицензия на лицензируемый вид деятельности: эксплуатацию взрывопожароопасных и химически опасных производственных объектов I, II, III классов опасности.

Ссылается на то, что норма п. 1 ч.1 ст. 17 ФЗ N 294 предусматривает возможность выбора должностным лицом органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившего проверку необходимых данных, которые должны быть указаны в предписании, кроме того данная норма права не содержит формулировок по каким - то конкретным указаниям, а также четким формулировкам относительно конкретных действий, к которым необходимо приступить исполнителю согласно выданному ему предписанию.

Указывает, что срок безопасной эксплуатации оборудования невозможно определить без проведения экспертизы промышленной безопасности, именно поэтому эксплуатация оборудования без проведения экспертизы промышленной безопасности является грубым нарушением обязательных требований законодательства Российской Федерации в области промышленной безопасности и может привести к реальной непосредственной угрозе причинения вреда жизни, здоровью людей.

Считает, что МУП "ЖКХ п. Залегощь" не представило доказательств нарушения его прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В представленном суду отзыве МУП "ЖКХ п. Залегощь" соглашается с выводами суда первой инстанции, настаивает на несостоятельности доводов, изложенных в апелляционной жалобе. Считает, что предписание Управления является неисполнимым.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель МУП "ЖКХ п. Залегощь" просил обжалуемое решение суда первой инстанции оставить без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.

От Приокского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору поступило ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие его представителя.

Учитывая наличие у суда доказательств надлежащего извещения данного участника судебного процесса о времени и месте судебного разбирательства, апелляционная жалоба рассматривалась в его отсутствие в порядке статей 123, 156 и 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Исследовав материалы дела, доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав мнение участника судебного процесса, явившегося в судебное заседание, оценив в совокупности все представленные по делу доказательства, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены судебного акта.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, на основании распоряжения заместителя руководителя Приокского управления Ростехнадзора N 4-359-р от 26.07.2018 в период с 13.08.2018 по 23.08.2018 старшим государственным инспектором отдела общепромышленного надзора по Брянской и Орловской областям в отношении Муниципального унитарного предприятия "ЖКХ п. Залегощь" была проведена внеплановая выездная проверка с целью контроля хода подготовки объектов теплоснабжения к работе в осенне-зимний период 2018-2019 годов.

По итогам проверки должностным лицом Управления 23.08.2018 был составлен акт проверки N А-4-359-р, в котором отражены выявленные нарушения:

1. не переоформлена лицензия N ВП-10-000749 (С) от 21 сентября 2011 г., в связи с изменением наименования лицензии и изменением наименования лицензируемых видов работ;

2. МУП "ЖКХ п. Залегощь" не выполняется комплекс мероприятий, включая мониторинг, техническое обслуживание и ремонт сети газопотребления, обеспечивающих содержание сети газопотребления в исправном и безопасном состоянии, а именно: не проведены организационно-технические мероприятия по продлению срока безопасной эксплуатации наружного и внутреннего газопроводов;

3. не выполняется комплекс мероприятий, включая мониторинг, техническое обслуживание и ремонт технических устройств (ГРУ, газовых горелок котлов), обеспечивающих их содержание в исправном и безопасном состоянии, а именно: не проведены организационно-технические мероприятия по продлению срока безопасной эксплуатации технических устройств (ГРУ, газовых горелок котлов).

Также, 23.08.2018 старшим государственным инспектором отдела промышленного надзора по Брянской и Орловской областям МУП "ЖКХ п. Залегощь" было выдано предписание N П-4-359-р, которым Предприятию предложено устранить в срок до 14.10.2018 выявленные нарушения.

Заявитель, полагая, что предписание в части пунктов 1,2,3 противоречит законодательству и нарушает его права и законные интересы, обратился в арбитражный суд с заявлением о признании его незаконным.

Суд первой инстанции заявленные требования удовлетворил.

Апелляционная коллегия не усматривает оснований для отмены судебного акта и полагает необходимым при рассмотрении данного спора руководствоваться следующим.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных

законодательством Российской Федерации, обязаны: выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами.

Таким образом, предписание об устранении выявленных нарушений представляет собой акт должностного лица, уполномоченного на проведение государственного надзора, содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретной организации и выносится в случае установления нарушений законодательства в целях их устранения.

Признавая пункт 1 оспариваемого предписания, суд первой инстанции правомерно исходил из следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 18 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" лицензия подлежит переоформлению в случаях реорганизации юридического лица в форме преобразования, изменения его наименования, адреса места нахождения, а также в случаях изменения места жительства, имени, фамилии и (в случае, если имеется) отчества индивидуального предпринимателя, реквизитов документа, удостоверяющего его личность, адресов мест осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем лицензируемого вида деятельности (за исключением деятельности по перевозкам грузов, пассажиров или иных лиц), перечня выполняемых работ, оказываемых услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности, изменения в соответствии с нормативным правовым актом Российской Федерации наименования лицензируемого вида деятельности, перечней работ, услуг, которые выполняются, оказываются в составе конкретных видов деятельности, если необходимость переоформления лицензии определена этим нормативным правовым актом.

Согласно части 3 статьи 22 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" лицензии на указанные в части 1 статьи 12 настоящего Федерального закона виды деятельности, которые предоставлены и срок действия которых не истек до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, действуют бессрочно.

Пунктом 5 статьи 10 Федерального закона N 22-ФЗ предусмотрено, что предоставленные до 01.07.2013 лицензии на эксплуатацию взрывопожароопасных производственных объектов и лицензии на эксплуатацию химически опасных производственных объектов сохраняют свое действие после дня вступления в силу названного Закона и предоставляют их лицензиатам право осуществлять эксплуатацию взрывопожароопасных и химически опасных производственных объектов I, II и III классов опасности в соответствии с перечнем выполняемых работ, указанным в таких лицензиях. К таким лицензиям применяются положения законодательства Российской Федерации, регулирующие лицензирование деятельности по эксплуатации взрывопожароопасных и химически опасных производственных объектов I, II и III классов опасности.

Таким образом, с 01.07.2013 отменено раздельное лицензирование деятельности по эксплуатации взрывопожароопасных производственных объектов и химически опасных производственных объектов.

Вместе с тем изменение наименования вида деятельности не требует переоформления ранее выданных лицензий, которые действуют бессрочно, и предоставляют лицензиатам право осуществлять эксплуатацию взрывопожароопасных и химически опасных производственных объектов I, II и III классов опасности в соответствии с перечнем выполняемых работ, указанных в таких лицензиях.

Как следует из материалов дела, МУП ЖКХ посёлка Залегощь эксплуатирует опасный производственный объект и имеет лицензию от 21 сентября 2011 года N ВП-10-000749 (С) на вид деятельности "Эксплуатация взрывопожароопасных производственных объектов", предоставленную на срок до 21.09.2016.

Следовательно, как верно отметил суд области, в силу части 5 статьи 10 Закона N 22-ФЗ выданные ранее Обществу лицензии сохраняют силу после дня вступления в силу названного закона, на основании части 3 статьи 22 Закона N 99-ФЗ действуют бессрочно и предоставляют право осуществлять эксплуатацию взрывопожароопасных и химически опасных производственных объектов I, II и III классов опасности.

На основании изложенного, суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции в том, что требование пункта 1 оспариваемого предписания не соответствует нормам действующего законодательства, в связи с чем, является недействительным.

Оценивая законность требований административного органа, изложенных в пунктах 2, 3 оспариваемого предписания, суд области правомерно исходил из следующего.

Согласно части 1 и части 2 статьи 7 Федерального Закона N 116-ФЗ от 21.07.1997 обязательные требования к техническим устройствам, применяемым на опасном производственном объекте, и формы оценки их соответствия указанным обязательным требованиям устанавливаются в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании.

Если техническим регламентом не установлена иная форма оценки соответствия технического устройства, применяемого на опасном производственном объекте, обязательным требованиям к такому техническому устройству, оно подлежит экспертизе промышленной безопасности:

- до начала применения на опасном производственном объекте;

- по истечении срока службы или при превышении количества циклов нагрузки такого технического устройства, установленных его производителем;

- при отсутствии в технической документации данных о сроке службы такого технического устройства, если фактический срок его службы превышает двадцать лет;

- после проведения работ, связанных с изменением конструкции, заменой материала несущих элементов такого технического устройства, либо восстановительного ремонта после аварии или инцидента на опасном производственном объекте, в результате которых было повреждено такое техническое устройство.

Согласно части 1 статьи 13 Федерального Закона N 116-ФЗ от 21.07.1997 Экспертизе промышленной безопасности подлежат:

- документация на консервацию, ликвидацию опасного производственного объекта;

- документация на техническое перевооружение опасного производственного объекта в случае, если указанная документация не входит в состав проектной документации такого объекта, подлежащей экспертизе в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности;

- технические устройства, применяемые на опасном производственном объекте, в случаях, установленных статьей 7 настоящего Федерального закона;

- здания и сооружения на опасном производственном объекте, предназначенные для осуществления технологических процессов, хранения сырья или продукции, перемещения людей и грузов, локализации и ликвидации последствий аварий;

- декларация промышленной безопасности, разрабатываемая в составе документации на техническое перевооружение (в случае, если указанная документация не входит в состав проектной документации опасного производственного объекта, подлежащей экспертизе в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности), консервацию, ликвидацию опасного производственного объекта, или вновь разрабатываемая декларация промышленной безопасности;

- обоснование безопасности опасного производственного объекта, а также изменения, вносимые в обоснование безопасности опасного производственного объекта.

По смыслу части 1 статьи 17 Закона N 294-ФЗ предписания выдаются с целью устранения выявленных нарушений.

При этом предписание должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона, а сами требования должны быть реально исполнимы.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность.

Содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования, изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

Предписание административного органа, целью которого является обязание лица совершить действия в целях устранения нарушений, должно быть исчерпывающим образом мотивировано, чтобы не вызвать сомнение в наличии выявленных нарушений и способу их устранения.

Обстоятельства дела свидетельствуют, что Управлением в отношении Предприятия была проведена проверки, по результатам которой было выдано предписание, согласно которому МУП "ЖКХ п. Залегощь" предписывалось в срок до 10.10.2018 "устранить выявленные нарушения".

Вместе с тем, из оспариваемого предписания не усматривается, какие именно мероприятия следовало выполнить заявителю, экспертизу какого объекта следовало провести.

При этом акт проверки от 23.08.2018 содержит те же самые формулировки, что и оспариваемое предписание.

Судом области верно отмечено, что ни акт проверки, ни предписание не содержат сведений о фактических обстоятельствах, с наступлением которых, возникает необходимость проведения экспертизы того или иного объекта, а именно: истечение срока службы технических устройств, отсутствие в технической документации данных о сроке службы технического устройства, изменение конструкции, восстановительный ремонт после аварии и другие.

В предписании также не указано, в чем конкретно состоят организационно - технические мероприятия по продлению срока эксплуатации газопроводов и технических устройств.

При изложенных обстоятельствах, суд апелляционной инстанции соглашается с Арбитражным судом первой инстанции в том, что предписание в части оспаривания пунктов 2,3 не соответствует принципам конкретности и исполнимости предписаний контролирующего органа, поскольку не содержит конкретного указания и четкой формулировки относительно порядка и способа устранения нарушений, которые должно осуществить Предприятие.

Поскольку за неисполнение предписания в установленные в нем сроки предусмотрена административная ответственность по статье 19.5 КоАП РФ, то неисполнимое предписание нарушает законные интересы и права Предприятия.

Предписание Управления в части пункта 1 не соответствует требованиям действующего законодательства, в части пунктов 2,3 является не исполнимым, и, как следствие, нарушает права и законные интересы заявителя, в связи с чем, обоснованно признано судом первой инстанции недействительным.

Доводы апелляционной жалобы, исследованные апелляционной коллегией и признаются несостоятельными, не опровергающими выводами, изложенными в судебном акте.

Аргументированных доводов, основанных на представленных доказательствах, позволяющих отменить судебное решение, апелляционная жалоба не содержит.

Нарушений норм процессуального законодательства, являющихся в соответствии со статьей 270 АПК РФ безусловным основанием для отмены судебного акта, допущено не было.

В связи с изложенным, судебный акт отмене не подлежит, а апелляционную жалобу следует оставить без удовлетворения.

Руководствуясь частью 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Орловской области от 22.02.2019 по делу N А48-10252/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Центрального округа в двухмесячный срок через арбитражный суд первой инстанции согласно части 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

Е.А. Семенюта

Судьи

Т.Л.Михайлова П.В. Донцов