Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 28 августа 2019 г. N Ф10-3625/19 по делу N А48-10252/2018

г.Калуга

28 августа 2019 г.

Дело N А48-10252/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 27.08.2019.

Постановление изготовлено в полном объеме 28.08.2019.

Арбитражный суд Центрального округа в составе:

председательствующего судьи судей

Бессоновой Е.В. Николаевой Н.Н. Шелудяева В.Н.

в отсутствие Муниципального унитарного предприятия "Жилищно-коммунальное хозяйство поселка Залегощь и Приокского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Приокского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору на решение Арбитражного суда Орловской области от 22.02.2019 (судья Клименко Е.В.) и постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.05.2019 (судьи Семенюта Е.А., Михайлова Т.Л., Донцов П.В.) по делу N А48-10252/2018,

УСТАНОВИЛ:

Муниципальное унитарное предприятие "Жилищно-коммунальное хозяйство поселка Залегощь" (далее - заявитель, МУП "ЖКХ п. Залегощь") обратилось в Арбитражный суд Орловской области с заявлением к Приокскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - Управление) о признании недействительным предписания N П-4-359-р от 23.08.2018 в части.

Решением Арбитражного суда Орловской области от 22.02.2019 по делу N А48-10252/2018, оставленным без изменения апелляционным постановлением от 21.05.2019, заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с состоявшимися судебными актами, управление обратилось в Арбитражный суд Центрального округа с кассационной жалобой, в которой просит их отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований в соответствующей части. Одновременно от заявителя кассационной жалобы поступило ходатайство о рассмотрении жалобы в его отсутствие.

Муниципальное унитарное предприятие "Жилищно-коммунальное хозяйство поселка Залегощь представителей в судебное заседание также не направило, о месте и времени судебного заседания извещены надлежащим образом.

Судебная коллегия считает возможным рассмотреть кассационную жалобу в отсутствие сторон в силу части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

В соответствии с частью 1 статьи 286 АПК РФ арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность решений, постановлений, принятых арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального права и норм процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом.

Как установлено судами и следует из материалов дела, на основании распоряжения заместителя руководителя Приокского управления Ростехнадзора N 4-359-р от 26.07.2018 в период с 13.08.2018 по 23.08.2018 старшим государственным инспектором отдела общепромышленного надзора по Брянской и Орловской областям в отношении Муниципального унитарного предприятия "ЖКХ п. Залегощь" была проведена внеплановая выездная проверка с целью контроля хода подготовки объектов теплоснабжения к работе в осенне-зимний период 2018-2019 годов.

По итогам проверки должностным лицом Управления 23.08.2018 был составлен акт проверки N А-4-359-р, в котором отражены выявленные нарушения: 1. не переоформлена лицензия N ВП-10-000749 (С) от 21 сентября 2011 г., в связи с изменением наименования лицензии и изменением наименования лицензируемых видов работ; 2. МУП "ЖКХ п. Залегощь" не выполняется комплекс мероприятий, включая мониторинг, техническое обслуживание и ремонт сети газопотребления, обеспечивающих содержание сети газопотребления в исправном и безопасном состоянии, а именно: не проведены организационно-технические мероприятия по продлению срока безопасной эксплуатации наружного и внутреннего газопроводов; 3. не выполняется комплекс мероприятий, включая мониторинг, техническое обслуживание и ремонт технических устройств (ГРУ, газовых горелок котлов), обеспечивающих их содержание в исправном и безопасном состоянии, а именно: не проведены организационно-технические мероприятия по продлению срока безопасной эксплуатации технических устройств (ГРУ, газовых горелок котлов).

В этот же день старшим государственным инспектором отдела промышленного надзора по Брянской и Орловской областям МУП "ЖКХ п. Залегощь" было выдано предписание N П-4-359-р, которым Предприятию предложено устранить в срок до 14.10.2018 выявленные нарушения.

Заявитель, полагая, что предписание в части пунктов 1, 2, 3 противоречит законодательству и нарушает его права и законные интересы, обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Суды первой и апелляционной инстанций, верно применив положения статей 198-201 АПК РФ, удовлетворяя заявленные требования в соответствующей части, правомерно исходили из следующего.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны: выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами.

Предписание как ненормативный правовой акт, содержащий обязательные для исполнения требования властно-распорядительного характера, выносится только в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения.

Складывающаяся арбитражная практика исходит из того, что предписание должно обладать признаками конкретности и исполнимости, а также должно содержать информацию о тех мероприятиях, которые должны быть проведены субъектом предпринимательской деятельности в целях устранения выявленных нарушений.

Требование определенности обязывает ответчика формулировать предписания с достаточной степенью точности, позволяющей проверяемым лицам однозначно уяснить адресованные им требования непосредственно из содержания предписаний.

Суды с целью проверки порядка вынесения оспариваемого предписания, выяснения вопроса о том, установлены ли при проведении проверки конкретные нарушения законодательства, а также оценки реального содержания на предмет исполнимости, учитывали следующее.

В отношении пункта 1 оспариваемого предписания, суды правомерно исходили из положений части 1 статьи 18 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", в соответствии с которыми лицензия подлежит переоформлению в случаях реорганизации юридического лица в форме преобразования, изменения его наименования, адреса места нахождения, а также в случаях изменения места жительства, имени, фамилии и (в случае, если имеется) отчества индивидуального предпринимателя, реквизитов документа, удостоверяющего его личность, адресов мест осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем лицензируемого вида деятельности (за исключением деятельности по перевозкам грузов, пассажиров или иных лиц), перечня выполняемых работ, оказываемых услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности, изменения в соответствии с нормативным правовым актом Российской Федерации наименования лицензируемого вида деятельности, перечней работ, услуг, которые выполняются, оказываются в составе конкретных видов деятельности, если необходимость переоформления лицензии определена этим нормативным правовым актом.

Согласно части 3 статьи 22 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" лицензии на указанные в части 1 статьи 12 настоящего Федерального закона виды деятельности, которые предоставлены и срок действия которых не истек до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, действуют бессрочно.

Пунктом 5 статьи 10 Федерального закона N 22-ФЗ предусмотрено, что предоставленные до 01.07.2013 лицензии на эксплуатацию взрывопожароопасных производственных объектов и лицензии на эксплуатацию химически опасных производственных объектов сохраняют свое действие после дня вступления в силу названного Закона и предоставляют их лицензиатам право осуществлять эксплуатацию взрывопожароопасных и химически опасных производственных объектов I, II и III классов опасности в соответствии с перечнем выполняемых работ, указанным в таких лицензиях. К таким лицензиям применяются положения законодательства Российской Федерации, регулирующие лицензирование деятельности по эксплуатации взрывопожароопасных и химически опасных производственных объектов I, II и III классов опасности.

Суды верно заключили, что с 01.07.2013 отменено раздельное лицензирование деятельности по эксплуатации взрывопожароопасных производственных объектов и химически опасных производственных объектов. При этом изменение наименования вида деятельности не требует переоформления ранее выданных лицензий, которые действуют бессрочно, и предоставляют лицензиатам право осуществлять эксплуатацию взрывопожароопасных и химически опасных производственных объектов I, II и III классов опасности в соответствии с перечнем выполняемых работ, указанных в таких лицензиях.

Как следует из материалов дела, МУП ЖКХ поселка Залегощь эксплуатирует опасный производственный объект и имеет лицензию от 21 сентября 2011 года N ВП-10-000749 (С) на вид деятельности "Эксплуатация взрывопожароопасных производственных объектов", предоставленную на срок до 21.09.2016. Следовательно, как верно отметили суды, в силу части 5 статьи 10 Закона N 22-ФЗ выданные ранее Обществу лицензии сохраняют силу после дня вступления в силу названного закона, на основании части 3 статьи 22 Закона N 99-ФЗ, действуют бессрочно и предоставляют право осуществлять эксплуатацию взрывопожароопасных и химически опасных производственных объектов I, II и III классов опасности.

Оценивая законность требований административного органа, изложенных в пунктах 2, 3 оспариваемого предписания, суды учитывали следующее.

Согласно части 1 и части 2 статьи 7 Федерального Закона N 116-ФЗ от 21.07.1997 "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (далее - Закон N 116-ФЗ) обязательные требования к техническим устройствам, применяемым на опасном производственном объекте, и формы оценки их соответствия указанным обязательным требованиям устанавливаются в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании.

Если техническим регламентом не установлена иная форма оценки соответствия технического устройства, применяемого на опасном производственном объекте, обязательным требованиям к такому техническому устройству, оно подлежит экспертизе промышленной безопасности: - до начала применения на опасном производственном объекте; - по истечении срока службы или при превышении количества циклов нагрузки такого технического устройства, установленных его производителем; - при отсутствии в технической документации данных о сроке службы такого технического устройства, если фактический срок его службы превышает двадцать лет; - после проведения работ, связанных с изменением конструкции, заменой материала несущих элементов такого технического устройства, либо восстановительного ремонта после аварии или инцидента на опасном производственном объекте, в результате которых было повреждено такое техническое устройство.

Согласно части 1 статьи 13 Закона N 116-ФЗ от 21.07.1997 экспертизе промышленной безопасности подлежат: - документация на консервацию, ликвидацию опасного производственного объекта; - документация на техническое перевооружение опасного производственного объекта в случае, если указанная документация не входит в состав проектной документации такого объекта, подлежащей экспертизе в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности; - технические устройства, применяемые на опасном производственном объекте, в случаях, установленных статьей 7 настоящего Федерального закона; - здания и сооружения на опасном производственном объекте, предназначенные для осуществления технологических процессов, хранения сырья или продукции, перемещения людей и грузов, локализации и ликвидации последствий аварий; - декларация промышленной безопасности, разрабатываемая в составе документации на техническое перевооружение (в случае, если указанная документация не входит в состав проектной документации опасного производственного объекта, подлежащей экспертизе в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности), консервацию, ликвидацию опасного производственного объекта, или вновь разрабатываемая декларация промышленной безопасности; - обоснование безопасности опасного производственного объекта, а также изменения, вносимые в обоснование безопасности опасного производственного объекта.

Правила проведения экспертизы промышленной безопасности утверждены приказом Ростехнадзора от 14.11.2013 N 538.

В соответствии с пунктом 1 статьи 11 Закона N 116-ФЗ организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана организовывать и осуществлять производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности в соответствии с требованиями, устанавливаемыми Правительством Российской Федерации.

Сведения об организации производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности представляются в письменной форме либо в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью, в федеральные органы исполнительной власти в области промышленной безопасности или их территориальные органы ежегодно до 1 апреля соответствующего календарного года (пункт 2 статьи 11 Закона N 116-ФЗ).

Требования к организации и осуществлению производственного контроля установлены Правилами организации и осуществления производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности на опасном производственном объекте, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 10.03.1999 N 263 (далее - Правила N 263), согласно пункту 4 которых производственный контроль является составной частью системы управления промышленной безопасностью и осуществляется эксплуатирующей организацией путем проведения комплекса мероприятий, направленных на обеспечение безопасного функционирования опасных производственных объектов, а также на предупреждение аварий на этих объектах и обеспечение готовности к локализации аварий и инцидентов и ликвидации их последствий.

Оспариваемыми пунктами предписания предприятию вменяется нарушение, выражающееся в не выполнении комплекса мероприятий, включая мониторинг, техническое обслуживание и ремонт сети газопотребления, обеспечивающих содержание сети газопотребления в исправном и безопасном состоянии, а именно: не проведены организационно-технические мероприятия по продлению срока безопасной эксплуатации наружного и внутреннего газопроводов.

При этом правовое обоснование строится исключительно ссылкой на положения статей 7, 13 Закона N 116-ФЗ, а также пункты 6 и 7 "Правил проведения экспертизы промышленной безопасности" от 26.12.2013. Указанные положения, как указывалось ранее, определяют основания и условия проведения экспертизы промышленной безопасности.

Судами было обращено внимание, что акт проверки от 23.08.2018 содержит те же самые формулировки, что и оспариваемое предписание. По существу данные формулировки изложены в форме некой констатации, без указания того, экспертизу какого объекта следовало провести, на каком основании и ввиду каких причин (например, истечение срока службы технических устройств, отсутствие в технической документации данных о сроке службы технического устройства, изменение конструкции, восстановительный ремонт после аварии и т.п.).

Содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования, изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

Предписание административного органа, целью которого является обязание лица совершить действия в целях устранения нарушений, должно быть исчерпывающим образом мотивировано, чтобы не вызвать сомнение в наличии выявленных нарушений и способу их устранения.

Оценив оспариваемое предписание в совокупности с материалами проверки, суды пришли к выводу о том, что из него не усматривается, какие именно мероприятия следовало выполнить заявителю. В предписании также не указано, в чем конкретно состоят организационно - технические мероприятия по продлению срока эксплуатации газопроводов и технических устройств при том, что на нарушение положений статьи 11 Закона N 116-ФЗ административный орган не ссылается.

При обстоятельствах настоящего спора, коллегия соглашается выводами судов первой и апелляционной инстанций о том, что предписание в части пунктов 2, 3 не соответствует принципам конкретности и исполнимости, поскольку не содержит конкретного указания и четкой формулировки относительно порядка и способа устранения нарушений, которые должно осуществить Предприятие применительно к тем нарушениям, которые установлены проверкой.

Коль скоро предписание Управления в части пункта 1 не соответствует требованиям действующего законодательства, в части пунктов 2, 3 является не исполнимым, и, как следствие, нарушает права и законные интересы заявителя, в соответствующей части ненормативный акт правомерно признан судами недействительным.

Приведенные в кассационной жалобе доводы фактически повторяют ранее изложенные в обоснование своей позиции при рассмотрении дела судом первой и апелляционной инстанций, и нашли свое отражение в судебных актах.

Доводы заявителя кассационной жалобы подлежат отклонению, так как основаны на ошибочном толковании вышеназванных норм закона, а также направлены на переоценку выводов арбитражных судов, подтвержденных имеющимися в деле доказательствами.

Нарушений норм процессуального права, в силу части 4 статьи 288 АПК РФ являющихся безусловным основанием отмены судебных актов, не допущено.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Орловской области от 22.02.2019 и постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.05.2019 по делу N А48-10252/2018 оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, непревышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст.291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

Е.В.Бессонова

Судьи

Н.Н.Николаева В.Н.Шелудяев