Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 11 июля 2019 г. N 05АП-588/19

г. Владивосток

11 июля 2019 г.

Дело N А51-28118/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 10 июля 2019 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 11 июля 2019 года.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Е.Л. Сидорович,

судей Л.А. Бессчасной, Т.А. Солохиной,

при ведении протокола секретарем судебного заседания В.А. Ходяковой,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу краевого государственного бюджетного учреждения здравоохранения "Владивостокская клиническая больница N 1",

апелляционное производство N 05АП-588/2019

на решение от 19.12.2018

судьи Попова Е.М.

по делу N А51-28118/2017 Арбитражного суда Приморского края

по заявлению краевого государственного бюджетного учреждения здравоохранения "Владивостокская клиническая больница N 1"

(ИНН 2504001670, ОГРН 1022502284892)

к Государственному учреждению "Территориальный фонд обязательного медицинского страхования Приморского края" (ИНН 2540013343, ОГРН 1022502260648)

третьи лица: общество с ограниченной ответственностью "ДВСК Гарант", Департамент здравоохранения Приморского края,

о признании недействительными требований о возмещении средств, содержащихся в акте N 36 от 31.10.2017 и ответе на возражения на акт N36 от 31.10.2017,

при участии:

от КГБУЗ "Владивостокская клиническая больница N 1": Щедрина Н.Ф., по доверенности от 13.11.2018 сроком действия на 1 год, паспорт.

от ГУ "Территориальный фонд обязательного медицинского страхования Приморского края": Зубова Н.П., по доверенности от 19.04.2019 сроком действия до 31.01.2020, паспорт; Гутая Н.И., по доверенности 18.01.2019 сроком действия 31.01.2020, паспорт;

от ООО "ДВСК Гарант": Чернова Н.В., по доверенности от 28.01.2019 сроком действия на 1 год, паспорт;

от Департамента здравоохранения Приморского края: не явились,

УСТАНОВИЛ:

Краевое государственное бюджетное учреждение здравоохранения "Владивостокская клиническая больница N 1" (далее - заявитель, учреждение здравоохранения) обратилась в Арбитражный суд Приморского края с заявлением, уточненным в ходе судебного разбирательства в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, к Государственному учреждению "Территориальный фонд обязательного медицинского страхования Приморского края" (далее - ответчик, территориальный фонд) о признании недействительными требований о возмещении средств, содержащихся в Акте N 36 от 31.10.2017 и ответе на возражения от 14 ноября 2017 года N 3829/06 на Акт N36 от 31.10.2017.

Решением суда от 19 декабря 2018 года в удовлетворении заявления Краевого государственного бюджетного учреждения здравоохранения "Владивостокская клиническая больница N 1" отказано.

Не согласившись с судебным актом, КГБУЗ "Владивостокская клиническая больница N 1" обжаловало его в апелляционном порядке.

Больница оспаривает вывод суда в части отказа в удовлетворении требований, касающихся квалификации "нецелевых расходов средств" на оплату консультаций психиатра, фтизиатра и невролога при лечении больных с острым нарушением мозгового кровообращения и пневмонии. Ссылаясь на ч. 4 ст. 35, ч. 1 ст. 37 Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", больница указывает, что стандарты и порядки оказания медицинской помощи являются основой для установления размера страхового обеспечения территориальной программы госгарантий и расчета тарифов на оплату медицинской помощи по территориальной программе госгарантий. Анализируя положения Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", а также Территориальных программ государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в Приморском каре на 2013 -2016 год, утв. постановлением Администрации Приморского края от 04.03.2013 N 81-па, от 30.12.20134 N 510-па, от 29.01.2015 N 22-па, от 29.01.2016 N 41-ап, заявитель считает, что критерием отнесения медицинской помощи к источнику финансирования является само заболевание, а не вид медицинской услуги.

По мнению КГБУЗ "Владивостокская клиническая больница N 1", учитывая, что страховое обеспечение в соответствии с базовой программой госгарантий устанавливается именно исходя из стандартов и порядков оказания медицинской помощи по видам заболевания, то при оказании специализированной медицинской помощи при заболеваниях нервной системы (ОНМК) и заболеваниях органов дыхания (пневмонии), входящих в базовую программу госгарантий и оплачиваемых из средств ОМС, предусматривается оказание консультационных услуг врачом-психиатром и врачом-фтизиатром соответственно, следовательно, указанный объем медицинской помощи при заболеваниях нервной системы (ОНМК) и заболеваниях органов дыхания (пневмонии) входит в территориальную программу госгарантий.

При указанных обстоятельствах, как считает больница, поскольку стандартом и порядком оказания медицинской помощи по заболеваниям нервной системы и органов дыхания (пневмонии), включенным в базовую программу ОМС, предусмотрена консультации врача-психиатра и врача-фтизиатра, оплата труда указанных специалистов должна осуществляться за счет средств ОМС, в связи с чем требования о возмещении (возврате) средств, использованных не по целевому назначению, и уплате штрафа, содержащиеся в оспариваемых решениях Территориального фонда ОМС, являются незаконными.

Также больница считает неправомерными выводы суда в части отнесения работ по замене оконных и дверных блоков к капитальному ремонту, и, как следствие, отнесение расходов к нецелевому использованию средств ОМС в размере 3 242 335,56 руб. Указывает, что заявитель заявлял о несогласии с судебной строительно-технической экспертизой в виду того, что исследование проведено не полно, не исследованы документы, относящиеся как к техническому заданию, так и не исследованы и обстоятельства проведения капитального ремонта, имеет место нарушения методики исследования. По мнению КГБУЗ, выводы суда в указанной части основаны на неверном толковании Федерального закона от 30.12.2009 N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", ГОСТ и методических рекомендаций по организации и проведению текущего ремонта жилищного фонда всех форм собственности, а также Градостроительного кодекса РФ. В подтверждение своих доводов, больница представила акт экспертизы ООО "Приморский экспертно-правовой центр" от 16.01.2019 г. N 5/10 эксперта Хомчук Е.С., согласно которому строительно-монтажные работы, выполненные на основании Контракта от 16.02.2016 N А-74-15, согласно Актам выполненных работ N 12 от 22.06.2016, N 6 от 23.05.2016, N 3 от 18.04.2016, N 13 от 08.08.2016 относятся к работам по текущему ремонту, в ходе которого выполнена замена 10,74 % оконных блоков и не более 15,22 % дверных блоков здания хирургического корпуса КГБУЗ "Владивостокская клиническая больница N1". Указывает, что разночтение с выводами в заключении эксперта от 21.09.2018 N 712/50-3 Д.Н. Токарева ФБУ Приморская ЛСЭ Минюста России, принятого во внимание судом первой инстанции, обусловлена отсутствием в судебной экспертизе анализа объема выполненных работ, позволяющих определить количественные характеристики выполненных строительно-монтажных работ а объеме конструктивного элемента здания.

Кроме того, больница считает, что судом необоснованно не применены сроки давности к тем нарушениям, которые были допущены в 2013-2015 годах ни в порядке применения последствий пропуска исковой давности, установленного Гражданским кодексом РФ, ни в отношении пропуска срока давности, установленного Кодексом РФ об административных нарушениях.

Также в жалобе КГБУЗ указывает на процессуальные нарушения, допущенные ГУ ТФОМС ПК при проведении проверки, являющиеся, по мнению больницы, основанием для признания оспариваемых решений фонда недействительными в полном объеме. Так больница считает, что в акте проверке не должно содержаться требование о возврате средств в фонд ОМС, так как акт представляет собой описание результатов проверки и подписывается сотрудниками, проводившими проверку, в то время как требование о возврате является обязательным для исполнения документом, порождающим соответствующие правовые последствия, и должно быть подписано руководителем либо заместителем фонда. Совмещение в одном акте различных по юридической силе документов с учетом подписания его неуполномоченными лицами, делают этот документ нелегитимным и не обязательным для исполнения, не порождающим правовых последствий.

В апелляционной жалобе КГБУЗ "Владивостокская клиническая больница N 1" просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт, которым удовлетворить требования заявителя в полном объеме.

ТФОМС против доводов жалобы возражает, считает решение суда законным и обоснованным.

Привлеченное судом к участию в деле в качестве третьего лица без самостоятельных требований на предмет спора общество с ограниченной ответственностью "ДВСК Гарант", производившее ремонт помещений ЛОР отделения, в письменном отзыве поддержало позицию медицинского учреждения по вопросу квалификации выполненных работ в качестве текущего ремонта.

Департамент здравоохранения Приморского края, привлеченный судом по инициативе заявителя к участию в деле в качестве третьего лица без самостоятельных требований на предмет спора, отзыв на апелляционную жалобу не представил.

В судебном заседании апелляционной инстанции КГБУЗ "Владивостокская клиническая больница N 1" поддержало доводы жалобы и пояснило, что судебный акт обжалуется в части выводов по существу по двум эпизодам, отраженных в акте ТФОМС: оплата консультаций психиатра, фтизиатра и невролога при лечении больных с острым нарушением мозгового кровообращения и пневмонии за счет средств ТФОМС; в части расходов на проведение ремонта в 2016 году ремонтных работ 4-го этажа хирургического корпуса. Остальные эпизоды обжалуются только по допущенным фондом процессуальным нарушениям, являющееся, по мнению заявителя, безусловным основанием для признания акта N 36 от 31.10.2017 недействительным.

Поскольку обществом в порядке апелляционного производства обжалуется только часть решения, лица, участвующие в деле не заявили возражений, арбитражный суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность решения только в обжалуемой части (п.5 ст.168 АПК РФ).

Исследовав материалы дела, проверив в порядке, предусмотренном статьями 266, 268, 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской федерации, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции установил следующее.

В соответствии с планом проверок медицинских организаций на 2017 год, на основании приказа государственного учреждения "Территориальный фонд обязательного медицинского страхования Приморского края" от 26.09.2017 N 348-П (с изменениями, внесёнными приказом от 03.10.2017 N354-11) специалистами фонда проведена плановая комплексная проверка использования средств, полученных краевым государственным бюджетным учреждением здравоохранения "Владивостокская клиническая больница N1" на финансовое обеспечение территориальной программы обязательного медицинского страхования (далее - ОМС) за период с 01.01.2013 по 31.12.2016.

В ходе проверки выявлены факты использования краевым государственным бюджетным учреждением здравоохранения "Владивостокская клиническая больница N 1" средств обязательного медицинского страхования не по целевому назначению на общую сумму 5 985 227,45 руб.

В заключительную часть Акта проверки от 31.10.2017 N 36 Фондом включено требование о возмещении (возврате) средств, использованных не по целевому назначению в сумме 5 985 227,45 руб., в срок до 14.11.2017 включительно и уплате штрафа в сумме 598 522,74 руб., начисленного в размере 10% от общей суммы выявленного нецелевого использования средств обязательного медицинского страхования, в соответствии с частью 9 статьи 39 Федерального закона N 326-ФЗ и пунктом 27 Положения о контроле за использованием средств обязательного медицинского страхования медицинскими организациями, утвержденного приказом Федерального фонда обязательного медицинского страхования от 16.04.2012 N 73.

На Акт проверки от 31.10.2017 N 36 медицинской организацией представлены возражения. В результате рассмотрения возражений и признания их необоснованными, в адрес КГБУЗ "Владивостокская клиническая больница N 1" территориальным фондом направлен ответ от 14.11.2017 N 3829/06 на возражения на Акт проверки от 31.10.2017 N 36, в котором указано о необходимости перечисления в срок до 28 ноября 2017 года включительно на счет территориального фонда средств, использованных не по целевому назначению в сумме 5 985 227,45 руб. и уплате штрафа в сумме 598 522,74 руб.

Не согласие медицинского учреждения с требованием о возмещении (возврате) средств, использованных не по целевому назначению, содержащимся в Акте проверки от 31.10.2017 N 36 и ответе территориального фонда от 14.11.2017 N 3829/06 на возражения на акт N 36 от 31.10.2017 послужило основанием для обращения в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Как следует из материалов проверки, больницей в рамках заключенных в 2013-2016 годах договоров гражданско-правового характера за счет средств обязательного медицинского страхования осуществлялись выплаты вознаграждений за оказанные услуги по консультативному приему врачом-фтизиатром Р.Ф. Киняйкиным, врачом-психиатром А.В. Назаренко и врачом-наркологом К.В. Холодовым на общую сумму 1 241 962,33 руб. (с учетом начислений на выплаты по оплате труда).

На основании установленных фактов фондом сделан вывод о том, что учреждение, оплачивая консультативные услуг по профилям "психиатрия" и "фтизиатрия" из средств ОМС в общей сумме 1 241 962,33 руб., нарушило пункт 5 части 2 статьи 20 Федерального закона от 29.11.2010 N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" (далее по тексту - Закон N 326-ФЗ), положения территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в Приморском крае на 2013 -2016 год, утв. постановлениями Администрации Приморского края от 04.03.2013 N 81-па, от 30.12.20134 N 510-па, от 29.01.2015 N 22-па, от 29.01.2016 N 41-ап, в связи с чем указанные средства являются средствами, использованными не по целевому назначению, подлежащими возврату фонду с уплатой штрафа в размере 10% от суммы средств, использованных не по целевому назначению.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении требований, пришел к выводу, что медицинская помощь при туберкулезе, при психических расстройства и расстройствах поведения в программу обязательного медицинского страхования не включена, а значит расходы на оплату труда врача-фтизиатра и врача-психиатра, приглашенных для консультаций стационарных больных, не являются непосредственно связанными с оказанием медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию и не могут быть осуществлены за счет средств обязательного медицинского страхования.

Апелляционный суд считает, что судом не было учтено следующее.

Отношения, возникающие в связи с осуществлением обязательного медицинского страхования регулируются Федеральным законом от 29.11.2010 N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании" (далее - Закон N 326-ФЗ).

Одним из принципов такого страхования в соответствии с пунктом 1 статьи 4 Закона N 326-ФЗ является обеспечение за счет средств обязательного медицинского страхования гарантий бесплатного оказания застрахованному лицу медицинской помощи при наступлении страхового случая в рамках территориальной программы обязательного медицинского страхования и базовой программы обязательного медицинского страхования.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 20 Закона N 326-ФЗ медицинские организации наделены правом на получение средств за оказанную медицинскую помощь на основании заключенных договоров на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию в соответствии с установленными тарифами на оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию и в иных случаях, предусмотренных названным Федеральным законом.

При этом указанные средства медицинские организации обязаны использовать исключительно в соответствии с программами обязательного медицинского страхования (пункт 5 части 2 статьи 20 Закона N 326-ФЗ).

Частями 1, 2 статьи 30 Закона N 326-ФЗ предусмотрено, что тарифы на оплату медицинской помощи рассчитываются в соответствии с методикой расчета тарифов на оплату медицинской помощи, утвержденной уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в составе правил обязательного медицинского страхования, и включают в себя статьи затрат, установленные территориальной программой обязательного медицинского страхования. Непосредственно сам тариф устанавливается тарифным соглашением.

Из анализа ч.2 и 3 ст. 35, ч.6 ст.36 Закона N 326-ФЗ следует, что структура тарифа на оплату медицинской помощи определяется как базовой программой обязательного медицинского страхования, так и территориальной программой обязательного медицинского страхования на территории субъекта Российской Федерации и, соответственно, расходование средств обязательного медицинского страхования должно осуществляться на условиях данной территориальной программы и быть строго целевым.

Территориальная программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в Приморском крае на 2013 -2016 год, утв. постановлениями Администрации Приморского края от 04.03.2013 N 81-па, от 30.12.20134 N 510-па, от 29.01.2015 N 22-па, от 29.01.2016 N 41-ап.

Источниками финансового обеспечения территориальной программы являются средства федерального бюджета, краевого бюджета, средства обязательного медицинского страхования (раздел "Источники финансового обеспечения оказания медицинской помощи" Территориальной программы).

За счет средств ОМС в рамках территориальной программы ОМС, в том числе застрахованным лицам оказываются первичная медико-санитарная помощь, включая профилактическую помощь, скорая медицинская помощь (за исключением санитарно-авиационной эвакуации), специализированная медицинская помощь, в том числе высокотехнологичная медицинская помощь, включенная в раздел I перечня видов высокотехнологичной медицинской помощи, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации, при заболеваниях и состояниях, указанных в разделе III территориальной программы, за исключением заболеваний, передаваемых половым путем, вызванных вирусом иммунодефицита человека, синдрома приобретенного иммунодефицита, туберкулеза, психических расстройств и расстройств поведения.

За счет бюджетных ассигнований краевого бюджета осуществляется финансовое обеспечение, в том числе первичной медико-санитарной специализированной медицинской помощи в части медицинской помощи при заболеваниях, не включенных в базовую программу обязательного медицинского страхования (заболевания, передаваемые половым путем, вызванные вирусом иммунодефицита человека, синдром приобретенного иммунодефицита, туберкулез, психические расстройства и расстройства поведения, в том числе связанные с употреблением психоактивных веществ, включая профилактические медицинские осмотры обучающихся в общеобразовательных организациях и профессиональных образовательных организациях, а также образовательных организациях высшего образования в целях раннего (своевременного) выявления незаконного потребления наркотических средств и психотропных веществ), а также в части расходов, не включенных в структуру тарифов на оплату медицинской помощи, предусмотренную в территориальной программе ОМС.

Из анализа вышеприведенных положений Территориальной программы следует, что критерием определения источника финансирования медицинской помощи является заболевание и состояния, указанные в соответствующем разделе территориальной программы а не вид медицинской услуги. Финансирование специализированной медицинской помощи, за исключением высокотехнологичной, возможно как за счет средств соответствующего бюджета, так и за счет средств ОМС в зависимости от того, предоставляется медицинская услуга за счет средств бюджетов или оказывается в рамках программы ОМС.

Таким образом, если медицинская организация любой формы собственности включена в реестр медицинских организаций, осуществляющих деятельность в сфере обязательного медицинского страхования, то оказываемая ей медицинская помощь при заболеваниях и состояниях, входящих в базовую программу обязательного медицинского страхования, финансируется за счет средств обязательного медицинского страхования по соответствующим тарифам.

Болезни нервной системы и болезни органов дыхания указанны в разделе территориальной программы, где указаны заболевания, включенные в базовую программу ОМС, следовательно медицинская помощь при указанных заболеваниях оказывается застрахованным лицам за счет средств ОМС в рамках территориальной программы ОМС, что соответствует пункту 5 части 6 статьи 35 "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации", согласно которому в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования оказывается первичная медико-санитарная помощь и специализированная помощь в случаях болезней нервной системы и болезней органов дыхания.

Следует отметить, что соматические заболевания пневмония и ОНМК ни базовой, ни территориальной программой госгарантий не включены в исчерпывающий перечень заболеваний, медицинская помощь при которых финансируется из средств бюджета Приморского края.

Страховое обеспечение в соответствии с Территориальной программой ОМС устанавливается исходя из стандартов медицинской помощи и порядков оказания медицинской помощи, установленных Министерством здравоохранения Российской Федерации.

Частью 1 ст. 37 Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" установлено, что медицинская помощь организуется и оказывается в соответствии с порядками оказания медицинской помощи и с учетом стандартов медицинской помощи, которые утверждаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Следовательно, стандарты и порядки оказания медицинской помощи являются основой для установления размера страхового обеспечения территориальной программы госгарантий и расчета тарифов на оплату медицинской помощи по территориальной программе госгарантий.

При этом для заболеваний разной степени тяжести в рамках одной клинико-статистические группы (КСГ) предусматриваются разные тарифы исходя из объема диагностических и лечебных мероприятий, установленных стандартами и порядками оказания медицинской помощи.

Порядок оказания медицинской помощи разрабатывается по отдельным ее профилям, заболеваниям или состояниям (группам заболеваний или состояний) и включает в себя этапы оказания медицинской помощи; правила организации деятельности медицинской организации; стандарт оснащения медицинской организации; рекомендуемые штатные нормативы; иные положения исходя из особенностей оказания медицинской помощи (ч. 2 ст. 37 Закона N 323-ФЗ).

Стандарт медицинской помощи разрабатывается на основе клинических рекомендаций, одобренных и утвержденных в порядке, установленном уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, и включает в себя усредненные показатели частоты предоставления и кратности применения медицинских услуг, включенных в номенклатуру медицинских услуг; зарегистрированных на территории Российской Федерации лекарственных препаратов; медицинских изделий, имплантируемых в организм человека; компонентов крови; видов лечебного питания; а также иные усредненные показатели, учитывающие особенности конкретного заболевания (состояния) (ч. 3 ст. 37 Закона N 323-ФЗ).

Приложением N 2 к Порядку оказания медицинской помощи больным с острыми нарушениями мозгового кровообращения (ОНМК), утвержденному приказом Минздрава России от 15.11.2012 N 928н, регламентированы рекомендуемые штатные нормативы неврологического отделения для больных с острыми нарушениями мозгового кровообращения. Так, в штате медицинских организаций, имеющих в своей структуре неврологическое отделение для больных с острыми нарушениями мозгового кровообращения, предусмотрена должность врача-психиатра.

Стандартом специализированной медицинской помощи при пневмонии средней степени тяжести, утверждённым приказом Минздрава России от 29.12.2012 N 1658н, и стандартом специализированной медицинской помощи при пневмонии тяжелой степени тяжести с осложнениями, утверждённым приказом Минздрава России от 09.11.2012 N 741н, в перечне медицинских мероприятий, необходимых для диагностики заболевания, состояния, предусмотрены консультации врача-фтизиатра пациентам, имеющим соответствующие медицинские показания.

Коллегия считает, что если стандартом или порядком оказания медицинской помощи по заболеванию, включенному в базовую программу ОМС, предусмотрена консультация соответствующих специалистов (в данном случае врача-психиатра и врача-фтизиатра), оплата труда указанных специалиста должна осуществляться за счет средств ОМС, что также не вступает в противоречие с элементами, составляющими структуру тарифа на оплату медицинской помощи.

Структура тарифа на оплату медицинской помощи приведена в части 7 статьи 35 Закона N 326-ФЗ, согласно которой в тариф включаются, в том числе расходы на заработную плату, начисления на оплату труда, прочие расходы. Пунктом 157 приказа Минздрава России от 28.02.2011 N 158н установлено, что тариф на оплату медицинской помощи включает в себя, в том числе расходы на заработную плату, начисления на оплату труда, прочие выплаты, оплату прочих услуг, социальное обеспечение работников медицинских организаций, установленное законодательством Российской Федерации, прочие расходы. Территориальной программой госгарантий утверждена аналогичная структура тарифов на оплату медицинской помощи (раздел IV).

По вопросу структуры тарифа Минздравом России даны разъяснения в письме от 12.12.2014 N 11-9/10/2-9388. Так, в целях предоставления медицинской помощи в соответствии с порядками оказания медицинской помощи и на основе стандартов медицинской помощи медицинские организации вправе учитывать в тарифах на оплату медицинской помощи средства на оплату диагностических и (или) консультативных услуг по гражданско-правовым договорам (п. 8 письма).

Таким образом, расходы на выплату вознаграждения врачам-консультантам по гражданско-правовым договорам, а также страховых взносов на такое вознаграждение включены в тариф на оплату медицинской помощи, оказываемой в соответствии со стандартами и порядками оказания медицинской помощи, включенной в базовую и территориальную программу обязательного медицинского страхования.

Перечень клинико-статистических групп (КСГ) заболеваний, лечение которых оплачивается из средств ОМС, коэффициенты относительной затратоемкости, управленческие коэффициенты по группам и стоимость случая в условиях круглосуточного стационара перечислены в Приложении к Территориальному тарифному соглашению, куда включены острые нарушения мозгового кровообращения и пневмония, плеврит, другие болезни плевры.

Следовательно, доводы ГУ ТФОМС ПК о том, что расходы на оплату консультаций врачей-специалистов не заложены в тариф медицинской помощи не соответствуют Территориальной программе и тарифному соглашению.

Принимая во внимание изложенное, а также учитывая, что страховое обеспечение в соответствии с базовой программой госгарантий устанавливается именно исходя из стандартов и порядков оказания медицинской помощи, согласно которым при оказании специализированной медицинской помощи при заболеваниях нервной системы (ОНМК) и заболеваниях органов дыхания (пневмонии), входящих в базовую программу госгарантий и оплачиваемых из средств ОМС, предусматривается оказание консультационных услуг врачом-психиатром и врачом-фтизиатром соответственно, указанный объем медицинской помощи при заболеваниях нервной системы (ОНМК) и заболеваниях органов дыхания (пневмонии) входит в территориальную программу госгарантий.

Сведений о том, что консультации врача-психиатра и врача-фтизиатра проведены не в соответствии со стандартами оказания медицинской помощи (приказы Минздрава от 15.11.2012 N 928н, от 29.12.2012 N 1658н, от 09.11.2012 N 741н), а при оказании учреждением медицинской помощи при заболеваниях туберкулез и психические расстройства, ни ГУ ТФОМС ПК ни судом первой инстанции не установлены.

Вывод фонда, поддержанный судом первой инстанции, о том, что данный вид расходов относится к нецелевому использованию средств ОМС, является ошибочным.

Коллегия по данному эпизоду приходит к выводу о том, что требование фонда о возврате учреждением средств, использованных не по целевому назначению в сумме 1 241 962,33 рубля, и уплате штрафа в сумме 124 196,23 рублей за использование не по целевому назначению средств, изложенное в оспариваемых актах, не основано на нормах законодательства в сфере обязательного медицинского страхования, нарушает права и законные интересы заявителя.

Как следует из материалов дела, Фондом установлено нецелевое использование больницей денежных средств на оплату капитального ремонта в виде ремонта оконных блоков и ремонта дверных проемов на сумму 3 242 335,56 руб.

Судом установлено, что ООО "ДВСК Гарант" - подрядчиком на основании контракта N А-74-15 от 16.02.2016 на закупку работ по текущему ремонту 4-го этажа хирургического корпуса (ЛОР отделения) осуществлены подрядные работы по замене окон, дверей (оконных, дверных блоков) на общую сумму 3 242 335,56 рублей. Согласно актам о приемке выполненных работ по устройству проемов (КС-2) от 18.04.2016 N 3, от 23.05.2016 N 6, от 22.06.2016 N 12, от 08.08.2016 N 13 работы выполнены в полном объеме, подписаны без замечаний.

В соответствии с территориальной программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи в Приморском крае на 2016 год, утвержденной Постановление Администрации Приморского края от 29.01.2016 N 41-па, расходы краевых государственных медицинских организаций в части капитального ремонта и проектно-сметной документации для его проведения осуществляются за счет бюджетных ассигнований краевого бюджета.

Предметом разногласий между ТФОМС и КГБУЗ "Владивостокская клиническая больница N 1" является отнесение работ по замене оконных и дверных блоков к капитальному или текущему ремонту.

В целях устранения указанных разногласий судом первой инстанции по делу была назначена судебная экспертиза, проведение которой поручено заведующему экспертным отделом строительных экспертиз Федерального бюджетного учреждения Приморская лаборатория судебной экспертизы Министерства Юстиции Российской Федерации Токареву Д.И., согласно заключению которого от 21.09.2018 N 712/50-3, работы, указанные в актах приемки выполненных работ (N 12 от 22.06.2016, N 6 от 23.05.2016, N 3 от 18.04.2016, N 13 от 08.08.2016), относятся к капитальному ремонту.

Суд первой инстанции, опираясь на указанное заключение, полагая, что работы по замене оконных и дверных блоков, произведенные заявителем относятся к капитальному ремонту помещения и не могут осуществляться за счет средств ОМС, в удовлетворении заявленных требований Учреждению отказал.

Пункт 14.2 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации определяет капитальный ремонт объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) как замену и (или) восстановление строительных конструкций объектов капитального строительства или элементов таких конструкций, за исключением несущих строительных конструкций, замену и (или) восстановление систем инженерно-технического обеспечения и сетей инженерно-технического обеспечения объектов капитального строительства или их элементов, а также замену отдельных элементов несущих строительных конструкций на аналогичные или иные улучшающие показатели таких конструкций элементы и (или) восстановление указанных элементов.

Понятие текущего и капитального ремонта содержатся в ведомственных строительных нормах ВСН 58-88 (р) "Положение об организации и проведении реконструкции, ремонта и технического обслуживания зданий, объектов коммунального и социально-культурного назначения" (далее - ВСН N 58-88 (р)), утвержденных приказом Госкомархитектуры Российской Федерации при Госстрое СССР от 23.11.1988 N 312 и в "Положении о проведении планово-предупредительного ремонта производственных зданий и сооружений" МДС 13-14.2000 (далее - Положение МДС 13-14.2000), утвержденном постановлением Госстроя СССР от 29.12.1973 N 279.

В силу требований пункта 4.1 ВСН N 58-88 (р) текущий ремонт должен проводиться с периодичностью, обеспечивающей эффективную эксплуатацию здания или объекта с момента завершения его строительства (капитального ремонта) до момента постановки на очередной капитальный ремонт (реконструкцию). При этом должны учитываться природно-климатические условия, конструктивные решения, техническое состояние и режим эксплуатации здания или объекта. Продолжительность их эффективной эксплуатации до проведения очередного текущего ремонта приведена в рекомендуемом приложении N 6, а состав основных работ по текущему ремонту - в рекомендуемом приложении N 7.

Приложением N 7 ВСН N 58-88 (р) определен Перечень основных работ по текущему ремонту зданий и объектов, в состав которых входит смена, восстановление отдельных элементов, частичная замена оконных, дверных витражных или витринных заполнений (деревянных, металлических и др.); постановка доводчиков, пружин, упоров; смена оконных и дверных приборов; замена разбитых стекол, стеклоблоков; врезка форточек.

Согласно пункту 5.1 ВСН N 58-88 (р) капитальный ремонт должен включать устранение неисправностей всех изношенных элементов, восстановление или замену (кроме полной замены каменных и бетонных фундаментов, несущих стен и каркасов) их на более долговечные и экономичные, улучшающие эксплуатационные показатели ремонтируемых зданий. При этом может осуществляться экономически целесообразная модернизация здания или объекта: улучшение планировки, увеличение количества и качества услуг, оснащение недостающими видами инженерного оборудования, благоустройство окружающей территории. На капитальный ремонт должны ставиться, как правило, здание (объект) в целом или его часть (секция, несколько секций). При необходимости может производиться капитальный ремонт отдельных элементов здания или объекта, а также внешнего благоустройства (п. 5.2).

В соответствии с пунктом 1.2 ВСН N 58-88 (р) данный нормативно-правовой акт является обязательным для всех организаций, учреждений и предприятий, осуществляющих реконструкцию, капитальный и текущий ремонт, техническое обслуживание зданий.

Из пункта 3.1 Положения МДС 13-14.2000 следует, что ремонт производственных зданий и сооружений представляет собой комплекс технических мероприятий, направленных на поддержание или восстановление первоначальных эксплуатационных качеств как здания и сооружения в целом, так и их отдельных конструкций.

К текущему ремонту производственных зданий и сооружений относятся работы по систематическому и своевременному предохранению частей зданий и сооружений и инженерного оборудования от преждевременного износа путем проведения профилактических мероприятий и устранения мелких повреждений и неисправностей (пункт 3.4 Положения МДС 13-14.2000), а к капитальному ремонту производственных зданий и сооружений относятся такие работы, в процессе которых производится смена изношенных конструкций и деталей зданий и сооружений или замена их на более прочные и экономичные, улучшающие эксплуатационные возможности ремонтируемых объектов, за исключением полной смены или замены основных конструкций, срок службы которых в зданиях и сооружениях является наибольшим (каменные и бетонные фундаменты зданий и сооружений, все виды стен зданий, все виды каркасов стен, трубы подземных сетей, опоры мостов и др.) (пункт 3.11 Положения МДС 13-14.2000).

Перечень работ по текущему ремонту содержится в приложении N 3, по капитальному ремонту - в Приложении N 8.

Из приложения N 3 Положения МДС 13-14.2000 следует, что к работам по текущему ремонту зданий и сооружений относятся исправление перекосов дверных полотен и ворот и укрепление их путем постановки металлических угольников и нашивки планок; укрепление переплетов с частичной заменой горбыльков переплетов; устройство новых форточек; смена разбитых стекол, промазка фальцев замазкой; оконопатка оконных и дверных коробок в деревянных рубленых стенах, а также промазка зазоров между коробкой и стеной в каменных стенах; заделка щелей под подоконниками; смена неисправных оконных и дверных приборов; утепление входных дверей и ворот; постановка пружин к наружным дверям.

Согласно приложению N 8 Положения МДС 13-14.2000 к капитальному ремонту относится полная смена ветхих оконных и дверных блоков, а также ворот производственных корпусов.

Из указанных нормативных актов следует, что к капитальному ремонту относятся работы по замене всех оконных или дверных заполнений в целом в здании или в его части, а частичная их замена, без постановки на капитальный ремонт объекта или его части, относится к работам по текущему ремонту.

Материалами дела подтверждается и сторонами не оспаривается, что в рассматриваемом случае произведена замена не всех оконных блоков и дверных проемов в здании, а только их часть (4 этаж) и здание на капитальный ремонт не ставилось.

Суд апелляционной инстанции считает обоснованным довод жалобы о том, что в данном случае необходимо определить удельный вес заменяемых конструкций в общем объеме таких конструкций в здании.

В целях квалификации произведенных работ по замене оконных и дверных блоков (отнесение к капитальному или текущему ремонту), суд апелляционной инстанции счел возможным применить в силу части 6 статьи 13 АПК РФ норму, регулирующую сходные отношения (аналогию закона) - Методическое пособие по содержанию и ремонту жилищного фонда, утвержденное Госстроем России 01.01.2004 (МДК 2-04.2004).

Согласно требованиям пункта 3.6.9 Методического пособия по содержанию и ремонту жилищного фонда, ведомственными строительными нормами и Положением об организации и проведении реконструкции, ремонта и технического обслуживания жилых зданий, объектов коммунального и социально-культурного назначения, утвержденным приказом Госкомархитектуры России от 23.11.1988 N 312, текущий ремонт общего имущества жилого дома - это ремонт, выполняемый в плановом порядке с целью восстановления исправности или работоспособности жилого дома, частичного восстановления исправности или работоспособности жилого дома, частичного восстановления его ресурса с заменой или восстановлением его составных частей ограниченной номенклатуры, установленной нормативной и технической документации. Удельный вес заменяемых конструктивных элементов здания и элементов внешнего благоустройства в процессе текущего ремонта не должен превышать следующего уровня: кровельные покрытия - 50%; покрытия полов - 20%; остальные конструкции и инженерное оборудование - 15% их общего объема в жилом здании.

Из акта экспертизы ООО "Приморский экспертно-правовой центр" от 16.01.2019 г. N 5/10 эксперта Хомчук Е.С., проведенной КГБУЗ "Владивостокская клиническая больница N 1", следует, что в ходе выполнения работ по Контракту от 16.02.2016 N А-74-15, согласно Актам выполненных работ N 12 от 22.06.2016, N 6 от 23.05.2016, N 3 от 18.04.2016, N 13 от 08.08.2016 выполнена замена 10,74 % оконных блоков и не более 15,22 % дверных блоков здания хирургического корпуса КГБУЗ "Владивостокская клиническая больница N1".

Учитывая, что замена изношенных конструкций - оконных и дверных блоков на более прочные и экономичные, улучшающих эксплуатационные возможности, не связанные с устранением мелких неисправностей и повреждений здания при удельном весе заменяемых конструкций не превышающий уровень, установленный для соответствующих конструкций (15% их общего объема), подлежит квалификации в качестве текущего ремонта, расходы по проведению такого ремонта подлежат оплате за счет средств ОМС.

При этом коллегия не берет во внимание выводы, сделанные в экспертном заключении от 21.09.2018 N 712/50-3 ФБУ Приморской ЛСЭ Минюста России, поскольку существенный вопрос для разрешения настоящего спора об анализе объема выполненных работ, позволяющих определить количественные характеристики выполненных строительно-монтажных работ в объеме конструктивного элемента здания, перед экспертом не ставился.

При указанных обстоятельствах, решение суда по данному эпизоду также подлежит отмене.

В остальной части требования заявителя основаны, по его мнению, на допущенных территориальным фондом нарушениях при оформлении результатов проверки. Также больница заявляет довод о пропуске срока давности.

Исследовав материалы проверки на соответствие Приказу Федерального фонда обязательного медицинского страхования от 16.04.2012 N 73, которым утверждено Положение о контроле за использованием средств обязательного медицинского страхования медицинскими организациями (далее - Положение N 73), коллегия поддерживает вывод первой инстанции об отсутствии нарушений со стороны территориального фонда при оформлении результатов проведенной проверки.

Согласно указанному положению акт проверки, составляемый по результатам проверки, содержит информацию о результатах проверки, с указанием выявленных нарушений, а также является и документом, содержащим требование о возврате медицинской организацией средств, использованных не по целевому назначению, и уплате штрафа за использование не по целевому назначению медицинской организацией средств, перечисленных ей по договору на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, в соответствии с частью 9 статьи 39 Закона о медицинском страховании (подпункт 23.3 Положения N 73).

В соответствии с пунктом 27 Положения N 73 возврат (возмещение) средств, в том числе использованных не по целевому назначению, и (или) уплата штрафов, пеней осуществляется медицинской организацией на основании полученного акта в порядке, определенном Законом о медицинском страховании.

Территориальный фонд обязательного медицинского страхования Приморского края, осуществляя проверку использования медицинской организацией средств ОМС, оформляя акт проверки и вынося оспариваемое требование, которое включено в заключительную часть акта проверки, руководствовался Положением N 73 и действовал в пределах предоставленных ему полномочий.

Относительно заявления медицинской организации о пропуске срока давности привлечения к ответственности, суд апелляционной инстанции исходит из следующего.

Доводы лечебного учреждения о взыскании с него соответствующих средств и штрафных санкций за пределами срока давности за нарушения, которые были допущены больницей в 2013-2015 годах), обусловлены тем, что фондам проведена проверка за четырехлетний период с 01.01.2013 по 31.12.2016.

Отказывая КГБУЗ "Владивостокская клиническая больница N 1" в удовлетворении заявления по указанному доводу, суд исходил из того, что, Поскольку приказом ФФОМС N 73 устанавливается периодичность проведения проверок не чаще чем раз в год, то проверяемый четырёхлетний период не противоречит установленному законом сроку.

Следует отметить, что в системе действующего правового регулирования средства обязательного медицинского страхования, за счет которых осуществляется оплата расходов медицинских организаций на оказание бесплатной медицинской помощи по программам обязательного медицинского страхования, имеют особое публичное предназначение, а потому фонд обязательного медицинского страхования, осуществляющий в силу пункта 12 части 7 статьи 34 Закона о медицинском страховании контроль за использованием средств обязательного медицинского страхования страховыми медицинскими организациями и медицинскими организациями, обязан в своей деятельности руководствоваться общими принципами в сфере публичных отношений.

Апелляционный суд соглашается с выводом первой инстанцией об отсутствии в соответствующем Положении N 73 ограничения по глубине проведения плановых комплексных проверок.

В соответствии с пунктом 5 Положения N 73 установлена лишь периодичность проведения плановых комплексных проверок: не чаще чем 1 (один) раз в год. Кроме того, этим же пунктом Положения N 73 установлена периодичность проведения плановых проверок с учетом возможности полного охвата вопросов и периодов деятельности страховых медицинских организаций в сфере обязательного медицинского страхования не реже чем 1 (один) раз в год, то есть ежегодно.

Между тем это не означает, что фондом может проводиться плановая комплексная проверка без учета разумности срока, предшествующего году проведения проверки. В противном случае нарушаются принципы правовой определенности и стабильности бюджетных (внебюджетных) отношений, законности правового регулирования в области контроля.

В силу принципа правовой определенности, выступающего одним из элементов правового государства (часть 1 статьи 1 Конституции Российской Федерации) и с учетом конституционных гарантий свободы экономической деятельности, лечебные учреждения, использующие средства обязательного медицинского страхования, должны иметь возможность в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности формирования экономического источника своей профессиональной деятельности.

Отсутствие временных ограничений периода, за который проводится проверка, не должно влечь нарушения разумных ожиданий учреждения относительно последствий осуществления деятельности.

Правовое регулирование в области публичных отношений исходит из недопустимости избыточного или не ограниченного по продолжительности применения мер контроля, в связи с чем апелляционный суд считает, что с учетом установленной Порядком N 73 периодичностью проведения плановых (тематических) проверок (помимо плановых комплексных проверок) не реже чем 1 (один) раз в год, в ходе которых ежегодно также осуществляется контроль за использованием средств ОМС и имеется возможность по своевременному выявлению соответствующих нарушений, осуществление комплексной проверки за период, превышающий трехлетний, является избыточным.

В связи с изложенным, коллегия считает, что обжалуемые решения фонда в части требований возмещения (возврата) средств ОМС за период проверки 2013 год в размере 577 655 рублей 56 копеек, штрафа в размере 57 765 рублей (в том числе 243 042 рубля 49 копеек (штраф 24 304 руб.), выплаченные на оплату консультаций психиатра, фтизиатра и невролога при лечении больных с острым нарушением мозгового кровообращения и пневмонии, начисление которых также признается незаконным по иному основанию) подлежат признанию недействительными.

Довод жалобы о не применении судом срока исковой давности, установленного статьей 195 Гражданского кодекса Российской Федерации, подлежит отклонению, так как согласно части 3 статьи 2 ГК РФ к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством.

Таким образом, апелляционный суд приходит к выводу, что требование фонда о возврате учреждением средств, использованных не по целевому назначению в общей сумме 4 818 910 рублей 89 копеек, уплате штрафа в сумме 481 891 рубль за использование не по целевому назначению средств, изложенное в оспариваемых актах, не основано на нормах законодательства в сфере обязательного медицинского страхования, нарушает права и законные интересы заявителя, в связи с чем требования учреждения подлежат частичному удовлетворению, решение суда - изменению.

С учетом результата рассмотрения настоящего спора, судебные расходы, понесенные заявителем на уплату государственной пошлины за рассмотрение дела в суде первой и апелляционной инстанциях в общей сумме 4500 рублей подлежат взысканию с ГУ ТФОМС Приморского края.

Кроме того, с ГУ ТФОМС Приморского края подлежат взысканию в пользу экспертного учреждения судебные издержки в виде расходов на проведение судебной экспертизы.

Учитывая, что при обжаловании судебных актов по делам о признании ненормативного правового акта недействительным и о признании решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными, размер государственной пошлины для юридических лиц составляет 1 500 рублей, излишне уплаченная государственным бюджетным учреждением здравоохранения "Владивостокская клиническая больница N 1" государственная пошлина в размере 1 500 рублей подлежит возврату.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Приморского края от 19.12.2018 по делу N А51-28118/2017 изменить.

Признать незаконными требования государственного учреждения "Территориальный фонд обязательного медицинского страхования Приморского края", содержащиеся в акте N 36 от 31 октября 2017 и ответе на возражения от 14 ноября 2017 года N 3829/06, о возмещении средств на счет государственного учреждения "Территориальный фонд обязательного медицинского страхования Приморского края" в сумме 4 818 910 (четыре миллиона восемьсот восемнадцать тысяч девятьсот десять) рублей 89 копеек, уплате штрафа в сумме 481 891 (четыреста восемьдесят одна тысяча восемьсот девяносто один) рубль, как несоответствующие Федеральному закону от 29.11.2010 N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании".

В удовлетворении остальной части требований отказать.

Взыскать с Государственного учреждения "Территориальный фонд обязательного медицинского страхования Приморского края" в пользу Краевого государственного бюджетного учреждения здравоохранения "Владивостокская клиническая больница N 1" судебные расходы по уплате государственной пошлины за рассмотрение дела в суде первой и апелляционной инстанциях в общей сумме 4500 (четыре тысячи пятьсот) рублей.

Взыскать с Государственного учреждения "Территориальный фонд обязательного медицинского страхования Приморского края" в пользу федерального бюджетного учреждения Приморская лаборатория судебной экспертизы Министерства юстиции Российской Федерации судебные издержки в виде расходов на проведение строительно-технической экспертизы согласно счету от 25.09.2018 N 712/50 в сумме 29 400 (двадцать девять тысяч четыреста) рублей.

Арбитражному суду Приморского края выдать исполнительные листы.

Возвратить из федерального бюджета Краевому государственному бюджетному учреждению здравоохранения "Владивостокская клиническая больница N 1" излишне уплаченную платежным поручением N 58971 от 17.01.2019 государственную пошлину за рассмотрение апелляционной жалобы в размере 1500 (одна тысяча пятьсот) рублей.

Выдать справку на возврат государственной пошлины.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Приморского края в течение двух месяцев.

Председательствующий

Е.Л. Сидорович

Судьи

Л.А. Бессчасная Т.А. Солохина