Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26 июля 2019 г. N 16АП-2556/19

г. Ессентуки

26 июля 2019 г.

Дело N А63-1033/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 22.07.2019.

Полный текст постановления изготовлен 26.07.2019.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Семенова М.У., судей: Белова Д.А., Цигельникова И.А., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Суховеевой Д.С.,

при участии в судебном заседании от заявителя - акционерного общества "Черноморские магистральные нефтепроводы" (ОГРН 1022302384136) - Пилипенко С.В. (доверенность от 27.112018), Щадневой Е.В. (доверенность от 20.11.2018) от заинтересованного лица - департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Северо-Кавказскому федеральному округу - Слюсаревой С.В. (доверенность от 25.02.2019), рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Северо-Кавказскому федеральному округу на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 29.04.2019 по делу N А63-1033/2019 (судья Орловский Э.И.),

УСТАНОВИЛ:

решением Арбитражного суда Ставропольского края от 24.04.2019 удовлетворены требования АО "Черномортранснефть" (далее - общество) к департаменту Росприроднадзора по Северо-Кавказскому федеральному округу (далее - департамент) об оспаривании предписания от 04.12.2018 N 18-1657/ВП/5. Суд указал, что оспариваемое предписание не соответствует закону и нарушает права и законные интересы заявителя.

В апелляционной жалобе департамент просит отменить решение суда и отказать в удовлетворении заявления, ссылаясь на нарушение норм материального и процессуального права и несоответствие выводов суда обстоятельствам дела.

Общество в отзыве отклонило доводы жалобы.

Изучив и оценив в совокупности все материалы дела, проверив правильность применения норм материального и процессуального права в соответствии с требованиями статей 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), арбитражный суд апелляционной инстанции считает, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Из материалов дела усматривается, что во исполнение пункта 10 поручения заместителя Председателя Правительства РФ Козака Д.Н. от 19.09.2018 N ДК-119-166пр и на основании приказа департамента N 1657 от 07.11.2018 заинтересованным лицом проведена внеплановая выездная проверка в отношении общества, по итогам которой составлен акт проверки от 04.12.2018 N 18-1657/ВП/3, в пункте 3 которого указано, что по результатам обследования территории промышленной площадки, расположенной в Дербентском районе, с. Геджух, выявлены места накопления бывших в употреблении стальных труб и элементов на открытой площадке. При этом в нарушение СанПиН 2.1.7.1322-03 площадка не оборудована сетью ливнестоков с автономными очистными сооружениями. На предприятии отсутствуют (не представлены) документы о квалификации лиц (Умаханов М.Д., Касумов Г.Г., Асланадиев СМ., Сафарова Д.Х.), допущенных к обращению с отходами I-IV класса опасности. Нарушены часть 1 статьи 13.4, часть 1 статьи 15 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон N 89-ФЗ), пункт 3.7 СанПиН 2.1.7.1322-03 "Гигиенические требования к размещению и обезвреживанию отходов производства и потребления".

04 декабря 2018 года обществу выдано предписание N 18-1657/ВП/5 о необходимости в срок до 01.02.2019 привести деятельность в области обращения с отходами в соответствии с требованиями природоохранного законодательства (хранение, накопление отходов отработанных стальных труб и элементов в нестационарных складах, на открытых площадках осуществлять при наличии сети ливнестоков с автономными очистными сооружениями; обращение с отходами осуществлять при наличии у лиц, допущенные к обращению с отходами I-IV класса опасности, документов о прохождении квалификации).

Не согласившись с вынесенным предписанием, общество обратилось в арбитражный суд.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие- либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу положений статей 200, 201 АПК РФ для признания ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) государственных органов незаконными, необходимо установить совокупность обстоятельств, свидетельствующих как о несоответствии оспариваемого акта, решения или действий (бездействия) закону, так и нарушение этим актом, решением или действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя.

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу пункта 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) предписание как ненормативный правовой акт, содержащий обязательные для исполнения требования властно-распорядительного характера, выносится только в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения.

Предписание должно содержать указание на законные и конкретно определенные действия, подлежащие совершению с целью устранения выявленных нарушений, а также срок совершения таких действий.

При рассмотрении споров об оспаривании предписаний суд обязан дать оценку исполнимости предписания с точки зрения как закона, так и физической возможности, что предполагает понятность предписания для лица, которому оно выдано.

В данном случае изложенные в предписании требования носят неконкретный характер, поскольку их выполнение невозможно без указания дополнительной информации (в частности, описания обстоятельств подлежащих устранению нарушений).

При этом, обязательное наличие сети ливнестоков с автономными очистными сооружениями при осуществлении хранения и накопления отходов в нестационарных складах и на открытых площадках, а равно обязанность по наличию у лиц, допущенных к обращению с отходами I-IV класса опасности, документов о прохождении квалификации, установлена нормативными правовыми актами и их соблюдение предполагается в силу закона и не нуждается в дополнительном дублировании в предписании.

Указание же в предписании по сути на необходимость исполнять требования нормативных правовых актов в срок до 11.02.2019 вообще не соответствует правовой природе предписания, предполагающей указание на устранение в определенные сроки именно выявленных нарушений (аналогичная правовая позиция содержится в постановлении АС ЦО от 28.09.2015 по делу N А48-4381/2014).

Вместе с тем в данном случае отсутствие четко прописанных в самом предписании действий не является достаточным основанием для признания его недействительным, поскольку оно содержит ссылку на акт проверки от 04.12.2018 N 18-1657/ВП/3, в пункте 3 которого содержатся нарушения, ставшие основанием для вынесения обществу предписания (согласно пояснений департамента).

Причем из заявления общества следует, что неясностей в понимании содержания предписания у заявителя не возникло.

В этой связи оценивая обоснованность требований оспариваемого предписания, суд исходит из того, что указанные в нем действия касаются устранения тех нарушений, которые указаны в пункте 3 акта проверки.

Закон N 89-ФЗ определяет правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья.

В соответствии со статьей 1 Закона N 89-ФЗ отходы производства и потребления (далее - отходы) - вещества или предметы, которые образованы в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Под хранением понимается складирование отходов в специализированных объектах сроком более чем одиннадцать месяцев в целях утилизации, обезвреживания, захоронения.

Накопление отходов - складирование отходов на срок не более чем одиннадцать месяцев в целях их дальнейших обработки, утилизации, обезвреживания, размещения.

В соответствии с частью 1 статьи 13.4 Закона N 89-ФЗ накопление отходов допускается только в местах (на площадках) накопления отходов, соответствующих требованиям законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения и иного законодательства Российской Федерации.

Согласно пункту 3.7 СанПиН 2.1.7.1322-03 "Гигиенические требования к размещению и обезвреживанию отходов производства и потребления. Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы" при временном хранении отходов в нестационарных складах, на открытых площадках без тары (навалом, насыпью) или в негерметичной таре должны соблюдаться следующие условия:

- временные склады и открытые площадки должны располагаться с подветренной стороны по отношению к жилой застройке;

- поверхность хранящихся насыпью отходов или открытых приемников-накопителей должна быть защищена от воздействия атмосферных осадков и ветров (укрытие брезентом, оборудование навесом и т.д.);

- поверхность площадки должна иметь искусственное водонепроницаемое и химически стойкое покрытие (асфальт, керамзитобетон, полимербетон, керамическая плитка и др.);

- по периметру площадки должна быть предусмотрена обваловка и обособленная сеть ливнестоков с автономными очистными сооружениями; допускается ее присоединение к локальным очистным сооружениям в соответствии с техническими условиями.

Из вышеприведенных норм следует, что наличие сети ливнестоков с автономными очистными сооружениями необходимо при осуществлении фактического накопления (хранения) отходов.

Административный орган указывает, что в результате деятельности общества на территории промышленной площадки, расположенной в Дербентском районе с. Геджух (станция защиты "Геджухская"), образовываются отходы "трубы стальные нефтепроводов отработанные с битумной изоляцией" и "трубы стальные нефтепроводов отработанные с полимерной изоляцией", бывшие в употреблении.

Как следует из пункта 5.2 ГОСТ Р 53692-2009 "Национальный стандарт Российской Федерации. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Этапы технологического цикла отходов", отходы, в частности, появляются при ликвидации объектов, снятых с эксплуатации по истечении срока службы или по другим причинам.

Вместе с тем, как указано выше, по смыслу СанПиН 2.1.7.1322-03 обязательное наличие сети ливнестоков предусмотрено для мест, где фактически хранятся отходы.

Это означает, что требовать обустройства ливнестоков на площадке станции защиты "Геджухская" департамент вправе только в том случае, если непосредственно на этой площадке фактически осуществляется хранение отходов. Именно данное обстоятельство входит в круг доказывания при оценке законности оспариваемого предписания в этой части.

В рамках настоящего дела доказательств фактического нахождения отработанных труб на указанной территории в материалы дела не представлено. Ссылки представителей департамента на фотоматериалы не подтверждены представлением таких фотоматериалов суду. Кроме того, согласно акту проверки фотосъемка производилась при обследовании другой территории - НПС "Подкумок", в отношении которой выдано иное предписание, оспариваемое по другому арбитражному делу.

Из акта проверки не следует, что на момент проверки на спорной площадке обнаружены хранящиеся отходы, поскольку вывод департамента о хранении отходов сделан на основании товарных накладных от 26.10.2017 N 002300, от 10.10.2017 N 002150, от 18.09.2017 N 001980, от 04.10.2017 N 002179, согласно которым в 2017 году имела место продажа обществом бывших в употреблении демонтированных труб в качестве лома и отходов черных металлов (трубы 720х6,5, 720х10, 720х7).

Вместе с тем доказательств того, что общество после демонтажа осуществляло хранение труб именно на вышеуказанной территории не представлено. По пояснениям заявителя указанные трубы нигде, в том числе и на площадке в с. Геджух, не хранились, а вывозились непосредственно с места демонтажа (места извлечения из-под земли).

В самих товарных накладных в графе "грузоотправитель" указаны "Склад НПС Сулак ТРУМН", "Склад НПС Самур ТРУМН", то есть иные обособленные подразделения общества.

Отсутствие на площадке станции защиты "Геджухская" на момент проверки труб, указанных в перечисленных товарных накладных, следует из самих этих накладных, согласно которым товар продан в 2017 году.

Согласно представленных обществом фотоматериалов на вышеуказанной площадке (СЗ "Геджухская") хранятся новые стальные трубы без изоляции, диаметр которых значительно меньше тех труб, которые были реализованы по вышеуказанным товарным накладным (согласно накладных были проданы трубы с внешним диаметром 720 мм).

При этом в доказательство того, что хранящиеся трубы являются новыми обществом представлена товарная накладная N 1800001893-163 от 07.06.2016 на приобретение труб электросварных прямошовных (273 х 6-В-20 ГОСТ 10705-80), а также акты на перемещение труб между подразделениями общества и накладная N 010980 от 29.06.2017 на отпуск части труб подрядчику.

Департамент в обоснование своей позиции также указывает, что общество в 2018 году оформило и направило в управление Росприроднадзора по Краснодарскому краю и Республике Адыгея паспорта отходов I-IV классов опасности на "Трубы стальные нефтепроводов отработанные с полимерной изоляцией" и "Трубы стальные нефтепроводов отработанные с битумной изоляцией", в которых указаны наименования обособленных подразделений общества и их фактические адреса, в том числе, станция защиты "Геджухская", что, по мнению департамента, подтверждает образование у общества указанных отходов.

Вместе с тем данный довод не может быть принят судом во внимание в виду того, что оформление указанных паспортов свидетельствует лишь о том, что общество намерено обращаться с указанными трубами как с отходами.

Однако оформление подобных паспортов не может быть принято в качестве доказательств фактического хранения отработанных труб на площадке станции защиты "Геджухская".

Сам по себе факт обращения обществом с такими отходами не означает, что их хранение осуществлялось или будет осуществляться именно на площадке станции защиты "Геджухская".

Наряду с СЗ "Геджухская" в вышеуказанных паспортах указаны более двадцати иных обособленных подразделений, по месту нахождения которых может осуществляться хранение таких отходов.

В случае возникновения у общества необходимости хранения отработанных труб именно на площадке станции защиты "Геджухская" общество будет обязано обустроить ее в соответствии с вышеизложенными требованиями СанПиН 2.1.7.1322-03.

В то же время, предписание об устранении выявленного нарушения должно содержать указание на совершение действий, направленных на прекращение существующего, то есть продолжающего иметь место нарушения, для чего в предписании и устанавливается срок его исполнения, по истечении которого лицо может быть привлечено к ответственности по статье 19.5 КоАП РФ с выдаче повторного предписания с новым сроком исполнения.

Не может быть признано законным предписание на обязание общества обустроить сеть ливнестоков на площадке станции защиты "Геджухская" в срок до 11.02.2019 при отсутствии фактического хранения на этой площадке отходов как на момент выдачи предписания, так и в период его действия.

Поскольку департаментом не представлено доказательств того, что на спорной территории хранились отходы, что требовало бы обустройства сети ливнестоков, то в указанной части оспариваемое предписание подлежит признанию недействительным, так как в противном случае общество может быть привлечено к ответственности за его неисполнение.

Согласно части 1 статьи 15 Закона N 89-ФЗ лица, которые допущены к сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I - IV классов опасности, обязаны иметь документы о квалификации, выданные по результатам прохождения профессионального обучения или получения дополнительного профессионального образования, необходимых для работы с отходами I - IV классов опасности.

В оспариваемом предписании также указано на необходимость осуществления обращения с отходами при наличии у лиц, допущенных к обращению с отходами I-IV класса опасности, документов о прохождении квалификации. При этом, в акте проверки указано, что на предприятии отсутствуют (не представлены) документы о квалификации лиц, допущенных к обращению с отходами I-IV класса опасности и указаны следующие фамилии этих лиц: Умаханов М.Д., Касумов Г.Г., Асланадиев С.М. (в фамилии допущена опечатка: верно "Асланалиев С.М."), Сафаров Д.Х.

При рассмотрении дела обществом в суд представлены удостоверение о повышении квалификации от 20.11.2015 Касумова Г.Г., удостоверение о повышении квалификации от 20.11.2015 Хажиалиева У.М. по программе "Обращение с отходами". Данные документы были направлены обществом 22.11.2018 посредством электронной почты в адрес департамента, в подтверждение чего представлены скриншоты электронной почтовой службы.

Также в дело представлены удостоверение о повышении квалификации ДО N 001542 Сафарова Д.Х. по программе "Подготовка лиц на право работы с опасными отходами I - IV класс опасности"; удостоверение о краткосрочном повышении квалификации N 37/2009 Умаханова М.Д. по программе "Обеспечение экологической безопасности руководителями и специалистами общехозяйственных систем управления", а согласно приказу (распоряжению) N 196-К от 19.10.2017 трудовой договор с Асланалиевым С.М. прекращен 20.10.2017. Указанные документы в ходе проверки в департамент представлены не были, однако, как указывает общество, подобного запроса со стороны административного органа и не поступало.

По пояснениям департамента, данные о лицах, допущенных к обращению с отходами, взяты из приказов "О назначении ответственных лиц за допуск работников к обращению с отходами I - IV классов опасности" от 19.12.2016 N 3152, от 05.12.2017 N3110, от 01.08.2018 N 1731, представленных обществом в департамент ранее.

Доказательств запроса у общества в ходе проверки документов о квалификации на Умаханова М.Д., Асланалиева С.М. и Сафарова Д.Х. департамент не представил. В запросе от 30.11.2018 N 1822/18, направленном департаментом обществу в рамках проверки, проводимой на основании приказа N 1657 от 07.11.2018, документы о квалификации лиц, допущенных к обращению с отходами не указаны.

Более того, оспариваемым предписанием предписано по сути обеспечить фактическое наличие таких документов, а не их представление в департамент.

Следовательно увольнение Асланалиева С.М. и подтверждение наличия документов на остальных вышеуказанных лиц на момент выдачи предписания влечет его недействительность в этой части.

Представленные в материалы дела доказательства свидетельствуют о том, что оспариваемое предписание не соответствует закону (первое условие) и нарушает права и законные интересы заявителя (второе условие).

При вышеперечисленных обстоятельствах оспариваемое предписание является недействительным, в связи с чем заявленные требования общества подлежат удовлетворению.

Доводы апелляционной жалобы признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными, поскольку были проверены и учтены судом первой инстанций при рассмотрении дела, не имеют юридического значения для вынесения судебного акта по существу, не влияют на обоснованность и законность обжалуемого судебного акта и не опровергают выводы суда.

Примененный судом порядок распределения судебных расходов соответствует правилам статьи 110 АПК РФ.

При таких обстоятельствах, руководствуясь статьями 110, 112, 268-271 АПК РФ, апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ставропольского края от 29.04.2019 по делу N А63-1033/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

М.У. Семенов

Судьи

Д.А. Белов И.А. Цигельников