Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 1 августа 2019 г. N 03АП-4376/19

г. Красноярск

01 августа 2019 г.

Дело N А74-20188/2018

Резолютивная часть постановления объявлена "26" июля 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен "01" августа 2019 года.

Третий арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего - Юдина Д.В.,

судей: Бабенко А.Н., Шелега Д.И.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Молчановым А.А.,

при участии:

от заявителя (публичного акционерного общества "Межрегиональная распределительная сетевая компания Сибири"): Лазаревой Ю.В., представителя по доверенности от 10.12.2018 N 00/210,

от ответчика (прокуратуры Республики Хакасия): Моргуна О.В., представителя по доверенности от 11.07.2019 N 8-27/2-2019, служебного удостоверения ТО N 253687,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу публичного акционерного общества "Межрегиональная распределительная сетевая компания Сибири"

на решение Арбитражного суда Республики Хакасия

от "14" марта 2019 года по делу N А74-20188/2018, принятое судьёй Каспирович Е.В.,

установил:

публичное акционерное общество "Межрегиональная распределительная сетевая компания Сибири" (ИНН 2460069527, ОГРН 1052460054327, далее - заявитель, общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными решения исполняющего обязанности заместителя прокурора г.Абакана Зуб Марины Сергеевны (далее - ответчик, прокуратура) от 27.11.2018 N 476 о проведении проверки, действий прокуратуры города Абакана по проведению проверки по соблюдению филиалом общества законодательства о ценообразовании на коммунальные услуги, выполнения инвестиционных и производственных программ, полноты выполнения работ, включенных в тариф на 2019 год.

Определением от 08.02.2019 к участию в деле в качестве соответчика привлечена прокуратура Республики Хакасия (далее - соответчик).

Решением Арбитражного суда Республики Хакасия от "14" марта 2019 года в удовлетворении заявления ПАО "МРСК Сибири" отказано.

Не согласившись с данным судебным актом, заявитель обратился в Третий арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит обжалуемое решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт.

В обоснование доводов апелляционной жалобы заявитель указывает на следующие обстоятельства:

- заявитель не подпадает под круг лиц, определенных в законе, в отношении которых может проводиться проверка;

- прокуратура не могла подменять действия органов уполномоченных по проведению проверки (УФАС, Министерство экологического развития Республики Хакасия) и провести проверку;

- у прокуратуры отсутствовали основания для проведения проверки;

- является ошибочным вывод суда об осуществлении филиалом общества деятельности в сфере законодательства о ценообразовании на коммунальные услуги в жилищно-коммунальной сфере;

- решение прокурора не содержит цель проверки;

- действия прокуратуры по истребованию сведений и документов, а также решение нарушают права и законные интересы общества.

Ответчик (прокуратура Республики Хакасия) представил письменный отзыв на апелляционную жалобу, в котором с ее доводами не согласился, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

В судебном заседании представитель заявителя поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе, просил отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт.

Представитель прокуратуры Республики Хакасия возражал против удовлетворения апелляционной жалобы, просил оставить решение суда первой инстанции без изменения.

Ответчик (прокуратура г.Абакана), надлежащим образом уведомлен о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы в соответствии с требованиями статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (путем размещения публичного извещения о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы на официальном сайте Третьего арбитражного апелляционного суда: http://3aas.arbitr.ru/, а также в общедоступной автоматизированной системе "Картотека арбитражных дел" (http://kad.arbitr.ru) в сети "Интернет"), в судебное заседание не явился, явку своих представителей не обеспечил.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебное заседание проводится в отсутствие представителя прокуратуры г.Абакана.

Апелляционная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При рассмотрении настоящего дела судом апелляционной инстанции установлены следующие, имеющие значение для дела, обстоятельства.

ПАО "МРСК Сибири" зарегистрировано в едином государственном реестре юридических лиц за основным государственным регистрационным номером 1052460054327.

Основным видом деятельности общества является передача электроэнергии и технологическое присоединение к распределительным электросетям.

Деятельность ПАО "МРСК Сибири" на территории Республики Хакасия осуществляет филиал ПАО "МРСК Сибири" - "Хакасэнерго". Филиал зарегистрирован в г. Абакане.

15.11.2018 в прокуратуру города Абакана из прокуратуры г. Черногорска поступила информация о том, что в рамках работы межведомственной рабочей группы по соблюдению законности в жилищно-коммунальной сфере в 2018 году одним из основных проблемных вопросов является банкротство ресурсоснабжающих организаций города по причине неспособности погасить задолженность перед филиалом ПАО "МРСК Сибири -

"Хакасэнерго" за поставленную электроэнергию в связи с её высокой стоимостью и изменением её цены в течение регулируемого периода.

Учитывая, что в соответствии с пунктом 2.7.7 приказа прокуратуры Республики Хакасия от 04.07.2018 N 95 "Об организации в органах прокуратуры Республики Хакасия

надзора за исполнением законодательства в жилищно-коммунальной сфере" надзор за исполнением законов филиалом общества поручен прокуратуре г. Абакана, прокурор г. Черногорска письмом от 15.11.2018 N 7-18-2018 предложил прокуратуре г.Абакана в срок до 03.12.2018 представить информацию о результатах проверки обоснованности тарифов для ресурсоснабжающих организаций г. Черногорска.

26.11.2018 прокуратурой г. Черногорска в прокуратуру г. Абакана, дополнительно к ранее направленной указанной выше информации, для сведения и возможного использования в проверочных мероприятиях, письмом N 7-18-2018 направлены копии счетов-фактур, выставленных филиалом ПАО "МРСК Сибири" - "Хакасэнерго" ресурсоснабжающим предприятиям: ООО "Хакасский ТЭК", ООО "Черногорская котельная N 2", ООО "ТеплоЭнергоРесурс".

29.10.2018 прокурором Республики Хакасия издан приказ N 1/183 о возложении обязанностей заместителя прокурора г. Абакана на период с 01.11.2018 по 02.12.2018 на старшего помощника прокурора города Зуб М.С.

Во исполнение поручения прокуратуры г. Черногорска и.о. заместителя прокурора г. Абакана Зуб М.С. принято решение от 27.11.2018 N 476 о проведении проверки соблюдения филиалом общества законодательства о ценообразовании на коммунальные услуги, выполнения инвестиционных и производственных программ, полноты выполненных работ, включенных в тариф на 2019 год.

В рамках проводимой проверки прокуратурой г. Абакана в адрес ПАО "МРСК Сибири" направлен запрос от 27.11.2018 N 7-15-2018 о предоставлении в срок до 30.11.2018: сведений об учредителе организации, структуре активов, осуществляемых видах деятельности, размере оборотных средств, имуществе, используемом в производственной деятельности, установленных тарифах на 2018 год, динамике их изменения, объемах бюджетных средств, предоставленных на компенсацию гражданам части платы за коммунальные услуги, утвержденных производственных и инвестиционных программах, а также о выполнении инвестиционных и производственных программ за 2017, 2018 годы, полноте выполненных работ, учтенных при формировании предложения об установлении тарифа на передачу электрической энергии на 2019 год, с приложением подтверждающих документов, копии заявления в орган государственного тарифного регулирования с предложениями об установлении тарифов по передаче электрической энергии на 2019 год.

Истребованные документы ПАО "МРСК Сибири" прокуратуре не предоставило, указав в ответе от 30.11.2018 на запрос следующее:

-общество не наделено полномочиями ни по установлению тарифов на услуги по передаче электрической энергии, ни по определению размера необходимой валовой выручки территориальных сетевых организаций;

-применяемые ПАО "МРСК Сибири" тарифы установлены Минэкономразвития Республики Хакасия;

-проведение проверки в отношении филиала в соответствии с указанной в решении целью не соответствует действующему законодательству;

-при проведении проверки не допускается: произвольное определение органами прокуратуры оснований и поводов для проведения проверки; автоматическое возбуждение прокурорской проверки в каждом случае наличия у органов прокуратуры сведений, позволяющих предполагать, что организация отступила в своей деятельности от требований законодательства;

-сведения о том, о каких нарушениях законодательства, допущенных обществом и являющихся основанием для проведения проверки, стало известно прокуратуре г. Абакане, в решении не указаны;

-общество не относится к сфере жилищно-коммунального хозяйства и не оказывает данные услуги на территории г. Абакана;

-совершая действия по проведению проверки соблюдения норм законодательства в области ценообразования, прокуратура г. Абакана фактически выполняет функции ФАС России, что является нарушением запрета, закрепленного в части 2 статьи 21 Закона о прокуратуре;

-действия прокуратуры г. Абакана по проведению спорной проверки, оспариваемое решение нарушают права и законные интересы общества.

Не представив прокуратуре запрошенные документы, и не согласившись решением от 27.11.2018 N 476 о проведении проверки, а также с действиями прокуратуры г. Абакана по проведению проверки на основании данного решения, заявитель обратился в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального права и соблюдения норм процессуального права, суд апелляционной инстанции не установил оснований для отмены судебного акта на основании следующего.

В силу части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действия (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Из положений статьи 197, 198, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что для признания оспариваемых ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий - несоответствие их закону или иным нормативным правовым актам и нарушение ими прав и охраняемых законом интересов субъектов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом, исходя из правил распределения бремени доказывания, установленных статьями 65, 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обязанность доказывания факта нарушения своих прав и законных интересов возлагается на заявителя.

При этом обязанность государственного органа по доказыванию соответствия оспариваемых действий (бездействий) закону или иному нормативному правовому акту не освобождает заявителя от доказывания нарушения прав и законных интересов лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности оспариваемыми действиями (бездействиями).

При вынесении оспариваемого судебного акта суд первой инстанции пришел к выводу о законности действий прокуратуры по вынесению решения от 27.11.2018 N 476 о проведении проверки в отношении заявителя и проведению проверки на основании указанного решения, недоказанности нарушения оспариваемыми действиями прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Суд апелляционной инстанции соглашается с выводами суда первой инстанции на основании следующего.

Согласно пункту 1 статьи 1 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре) прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

В силу положений пункта 1 статьи 6 Закона о прокуратуре требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статьях 9.1, 22, 27, 30 и 33 данного Федерального закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок.

Статистическая и иная информация, документы (в том числе электронные документы, подписанные электронной подписью в соответствии с законодательством Российской Федерации), справки и другие материалы или их копии, необходимые при осуществлении возложенных на органы прокуратуры функций, представляются по требованию прокурора безвозмездно в течение пяти рабочих дней с момента поступления требования прокурора руководителю или иному уполномоченному представителю органа (организации), а в ходе проведения проверок исполнения законов - в течение двух рабочих дней с момента предъявления требования прокурора. В требовании прокурора могут быть установлены более длительные сроки.

В соответствии с пунктом 1 статьи 21 Закона о прокуратуре предметом надзора являются: соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в настоящем пункте.

Согласно пункту 2 статьи 21 Закона о прокуратуре при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы.

Проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки.

В соответствии с пунктом 2 статьи 26 Закона о прокуратуре органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, не вмешиваются в оперативно хозяйственную деятельность организаций. Проведение прокурором проверки соблюдения прав и свобод человека и гражданина осуществляется с учетом положений пунктов 2 - 15 статьи 21 настоящего Федерального закона.

В пункте 5.2 постановления от 17.02.2015 N 2-П Конституционный Суд Российской Федерации указал, что согласно пункту 2 статьи 21 Закона о прокуратуре проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. По смыслу данного законоположения во взаимосвязи со статьей 10 названного Федерального закона, служащая основанием для принятия мер прокурорского реагирования информация о фактах нарушения законов может содержаться как в поступающих в органы прокуратуры заявлениях, жалобах и иных обращениях, рассматриваемых в порядке и сроки, которые установлены федеральным законодательством, прежде всего Федеральным законом от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", так и в любых открытых источниках.

С учетом характера возложенных на прокуратуру Российской Федерации публичных функций, связанных с поддержанием правопорядка и обеспечением своевременного восстановления нарушенных прав и законных интересов граждан и их объединений, предполагается, что органы прокуратуры должны адекватно реагировать с помощью всех доступных им законных средств на ставшие известными факты нарушения законов независимо от источника информации, включая информацию, полученную прокурором самостоятельно на законных основаниях.

Согласно пункту 6 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" органам прокуратуры поручено проводить проверки исполнения законов на основании поступившей к ним информации (обращений граждан, должностных лиц, сообщений средств массовой информации и т.п.), а также других материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий, в первую очередь - для защиты общезначимых или государственных интересов, прав и законных интересов групп населения, трудовых коллективов, репрессированных лиц, малочисленных народов, граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой защите. При этом к поводам прокурорской проверки отнесены материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях законов.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что в действующем правовом регулировании допускается осуществление прокурорского надзора за исполнением законов не только в связи с конкретными обращениями, но и в инициативном порядке.

Согласно приказа Генерального прокуратура Российской Федерации от 03.03.2017 N 140 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов в жилищно-коммунальной сфере", приказа прокуратуры Республики Хакасия от 04.07.2018 N 95 "Об организации в органах прокуратуры Республики Хакасия надзора за исполнением законодательства в жилищно-коммунальной сфере" надзор за исполнением законов в жилищно-коммунальной сфере является одним из приоритетных направлений прокурорской деятельности.

Пунктом 2.7.7 приказа прокуратуры Республики Хакасия от 04.07.2018 N 95 прокурору г. Абакана предписано осуществлять надзор за соблюдением, в том числе филиалом ПАО "МРСК Сибири" - "Хакасэнерго", законодательства о государственном регулировании цен (тарифов) на коммунальные услуги.

Цены на коммунальные услуги формируются с учётом тарифов, установленных ресурсоснабжающим предприятиям.

Таким образом, осуществление надзора за исполнением филиалом общества законодательства о ценообразовании на коммунальные услуги в жилищно-коммунальной сфере является обязанностью прокурора города Абакана.

В апелляционной жалобе заявитель ссылается на то, что у прокуратуры отсутствовали основания для проведения проверки.

При поступлении из прокуратуры г. Черногорска информации, содержащей в себе доводы о возможном нарушении обществом закона при определении цены за поставленную электроэнергию для ресурсосснабжающих организаций г. Черногорска, прокуратурой города 27.11.2018 вынесено решение о проведении проверки соблюдения филиалом общества законодательства о ценообразовании на коммунальные услуги, выполнения инвестиционных и производственных программ, полноты выполненных работ, включенных в тариф на 2019 год, на что указано в пункте 4 оспариваемого решения о проверки.

Прокурорская проверка проведена в связи с осуществлением прокуратурой г. Абакана надзорной деятельности, в рамках проверки исполнения заявителем законодательства в жилищно-коммунальной сфере. Проверка проведена по территориальному признаку - осуществление деятельности ПАО "МРСК Сибири" на территории Республики Хакасия его филиалом и регистрация филиала в г. Абакане.

Материалами дела подтверждается наличие у прокуратуры г. Абакана законных оснований для проведения в отношении филиала ПАО "МРСК Сибири" - "Хакасэнерго" проверки, в связи, с чем соответствующие доводы заявителя подлежат отклонению, как основанные на неверном толковании положений Закона о прокуратуре.

Довод заявителя указанный в апелляционной жалобе о том, что общество не подпадает под круг лиц, определенных в законе, в отношении которых может проводиться проверка, подлежит судом апелляционной инстанции отклонению, как не соответствующий фактическим обстоятельствам дела.

Довод общества, указанный в апелляционной жалобе о том, что является ошибочным вывод суда об осуществлении филиалом общества деятельности в сфере законодательства о ценообразовании на коммунальные услуги в жилищно-коммунальной сфере, подлежит судом апелляционной инстанции отклонению, поскольку в силу статьи 3 Федерального закона от 26.03.2003 N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" ПАО "МРСК Сибири" является территориальной сетевой организацией и оказывает услуги по передаче электрической энергии, его деятельность по передаче коммунального ресурса затрагивает права неопределенного круга лиц в жилищно-коммунальной сфере.

Довод заявителя указанный в апелляционной жалобе о том, что решение прокурора не содержит цель проверки, подлежит отклонению судом апелляционной инстанции в силу следующего.

Согласно пункту 2 оспариваемого решения целью проверки является соблюдение законодательства о ценообразовании на коммунальные услуги, а не правомерность установления органом тарифного регулирования тарифов на передачу электрической энергии. Из этого следует, что в ходе прокурорской проверки предполагалось дать оценку достоверности и полноте сведений, представляемых хозяйствующими субъектами в органы тарифного регулирования, что не противоречит требованиям федерального законодательства.

Целью прокурорской проверки являлась оценка достоверности и полноты сведений, предоставленных обществом, как организацией, осуществляющей регулируемые виды деятельности, в органы тарифного регулирования, в том числе выполнение инвестиционных и производственных программ, полноты выполненных работ, включенных в тариф на 2019 год.

Таким образом, решение о проведении проверки от 27.11.2018 N 476 вынесено и.о. заместителя прокурора г. Абакана Зуб. М.С. в пределах предоставленных органам прокуратуры полномочий и при наличии законных оснований, а оспариваемые действия прокуратуры по проведению проверки являются законными и обоснованными, в связи с чем ссылка заявителя на то, что прокуратура не могла подменять действия органов уполномоченных по проведению проверки и провести проверку, также подлежит отклонению.

Довод ответчика указанный в апелляционной жалобе о том, что действия прокуратуры по истребованию сведений и документов, нарушают права и законные интересы общества, подлежит судом апелляционной инстанции отклонению.

Вместе с тем, как указано судом апелляционной инстанции ранее, частью 1 статьи 6 Закона о прокуратуре предусмотрено, что требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статьях 9.1, 22, 27, 30 и 33 настоящего Федерального закона, подлежат безусловном исполнению в установленный срок.

В соответствии с частью 3 статьи 6 Закона о прокуратуре неисполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, влечет за собой установленную законом ответственность.

Таким образом, требования о предоставлении документов и информации в рамках проведения проверки законны, следовательно, не нарушают прав и законных интересов общества.

Довод заявителя указанный в апелляционной жалобе о том, что решение нарушает права и законные интересы общества, несостоятелен.

Установленные обстоятельства в совокупности свидетельствуют о законности решения прокуратуры г. Абакана от 27.11.2018 N 476 о проведении проверки в отношении филиала общества - ПАО "МРСК Сибири" - "Хакасэнерго" и действий по проведению проверки на основании указанного решения.

При изложенных обстоятельствах, судом апелляционной инстанции не установлено оснований для отмены решения суда первой инстанции и для удовлетворения апелляционной жалобы. Согласно статье 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, решение Арбитражного суда Красноярского края "14" марта 2019 года по делу N А74-20188/2018 подлежит оставлению без изменения, апелляционная жалоба - без удовлетворения.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по уплате государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы относятся на заявителя.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Третий арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Хакасия от "14" марта 2019 года по делу N А74-20188/2018 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Настоящее постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через арбитражный суд, принявший решение.

Председательствующий

Д.В. Юдин

Судьи

А.Н. Бабенко Д.И. Шелег