Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 5 августа 2019 г. N 09АП-28825/19

г. Москва

05 августа 2019 г.

Дело N А40-281096/18

Резолютивная часть постановления объявлена 30 июля 2019 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 05 августа 2019 года.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Л.А.Москвиной

судей:	Е.В.Пронниковой, И.А.Чеботаревой
при ведении протокола	секретарем судебного заседания М.М. Пахомовым,

рассмотрев в открытом судебном заседании в зале N 13 апелляционную жалобу

ФАС России

на решение Арбитражного суда г. Москвы от 28.03.2019 по делу N А40-281096/18 (154-2934)

по заявлению ОАО "РЖД" (ОГРН 1037739877295)

к ФАС России

третье лицо: ООО "ОНИКС"

о признании недействительными в части решения

при участии:

от заявителя:	Маллаева К.А. по дов. от 03.09.2018
от ответчика:	Эминова В.Г. по дов. от 21.05.2019
от третьего лица:	не явился, извещен;

УСТАНОВИЛ:

ОАО "РЖД" обратилось в Арбитражный суд г. Москвы с заявлением о признании недействительными пунктов 2, 3, 4 резолютивной части решения, а также пунктов 4-5 мотивировочной части решения ФАС России от 25.09.2018 N 223-ФЗ-720/18 и предписание ФАС России от 25.09.2018 N223ФЗ-720/18.

В ходе рассмотрения дела заявитель представил суду заявление об уточнении исковых требований, в котором просит суд признать недействительными пункты 4, 5 мотивировочной части и соответствующий им пункт 2 резолютивной части решения ФАС России от 25.09.2018 N 223-ФЗ-720/18 (в части признания ОАО "РЖД" нарушившим ч.1 ст.2, ч.25 ст. 3.2 Закона о закупках), пункт 4 резолютивной части решения ФАС России от 25.09.2018 N223ФЗ-720/18.

Указанное заявление было принято судом в порядке ст. 49 АПК РФ протокольным определением от 25.03.2019.

Решением Арбитражного суда города Москвы от 28.03.2019 заявленные требования удовлетворены в полном объеме.

Не согласившись с принятым решением, ответчик обратился с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. Указал на неполное исследование судом материалов дела, а также несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела.

В судебном заседании представитель ответчика доводы апелляционной жалобы поддержал в полном объеме, изложил свою позицию, указанную в апелляционной жалобе, просил отменить решение суда первой инстанции, поскольку считает его незаконным и необоснованным, и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Представитель заявителя поддержал решение суда первой инстанции, с доводами апелляционной жалобы не согласился, считает жалобу необоснованной, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, а в удовлетворении апелляционной жалобы отказать.

Представитель третьего лица, надлежащим образом извещенный о времени и месте судебного разбирательства, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явился. При указанных обстоятельствах, с учетом своевременного размещения информации о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы на официальном сайте арбитражного суда в сети Интернет, суд апелляционной инстанции, руководствуясь ст.ст.121, 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе разъяснений, данных в п.5 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17.02.2011 г. N 12 "О некоторых вопросах применения АПК РФ в редакции Федерального закона от 27.07.2010 N 228-ФЗ "О внесении изменений в АПК РФ", рассмотрел дело в отсутствие указанного лица, надлежащим образом извещенного о времени и месте судебного заседания.

Законность и обоснованность принятого решения проверены апелляционной инстанцией в порядке ст. ст. 266, 268 АПК РФ.

Изучив все представленные в деле доказательства, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, рассмотрев доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены решения и удовлетворения апелляционной жалобы, исходя из следующего.

В соответствии со ст. 198 АПК РФ, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов и действий государственных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта, оспариваемых действий и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт и действия права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Срок на обращение в суд, предусмотренный ст. 198 АПК РФ, заявителем не пропущен.

Как установлено судом и следует из материалов дела, обжалуемым решением ФАС России жалоба ООО "Оникс" от 18.09.2018 N 105-п на действия (бездействие) заказчика ОАО "РЖД" при проведении открытого конкурса среди субъектов малого и среднего предпринимательства в электронной форме N 643/ОКЭ-ЦДПО/18 на право заключения договора выполнения работ по текущему ремонту объектов основных средств Северо-Кавказской дирекции пассажирских обустройств (извещение N 31806873584) была признана обоснованной.

В соответствии с пунктом 2 резолютивной части решения ОАО "РЖД" признано нарушившим часть 1 статьи 2, часть 25 статьи 3.2 Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц".

В соответствии с п. 4 резолютивной части решения материалы дела от 25.09.2018 N 223-ФЗ-720/18 переданы соответствующему должностному лицу Управления контроля размещения государственного заказа ФАС России для рассмотрения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении.

Также на основании указанного решения ФАС России было выдано обязательное к исполнению предписание.

Не согласившись с указанным выше решением в части пунктов 4, 5 мотивировочной части и соответствующего им пункта 2 резолютивной части решения ФАС России от 25.09.2018 N 223-ФЗ-720/18 (в части признания ОАО "РЖД" нарушившим ч.1 ст.2, ч.25 ст. 3.2 Закона о закупках), а также пункта 4 резолютивной части решения антимонопольного органа, заявитель обжаловал их в Арбитражный суд города Москвы.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что совокупность условий, предусмотренных статьей 198 АПК РФ, необходимых для удовлетворения заявленных требований, в данном случае установлена.

Суд апелляционной инстанции полагает, что суд первой инстанции в рассматриваемом случае пришел к обоснованному выводу о том, что ФАС России превышены полномочия при рассмотрении жалобы, а именно антимонопольный орган вышел за рамки доводов, составляющих предмет жалобы, что прямо запрещено частью 13 статьи 3 Закона о закупках.

Материалами дела установлено, что ФАС России при рассмотрении жалобы ООО "ОНИКС" в порядке части 17 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции были выявлены иные нарушения, не указанные в жалобе заявителя.

В соответствии с частью 13 статьи 3 Закона о закупках рассмотрение жалобы антимонопольным органом должно ограничиваться только доводами, составляющими предмет обжалования.

Согласно жалобе ООО "ОНИКС" заявитель обжаловал действия ОАО "РЖД", связанные с неправомерным установлением в документации требований: о предоставлении до заключения договора по результатам закупки сведений о свих владельцах включая конечных бенефициаров; о наличии опыта по предмету закупки; о наличии квалифицированного персонала.

Данные обстоятельства подтверждаются и самим решением ФАС России, в котором указанный довод указан на странице 3-6 решения ФАС России от 25.09.2018 N 223-ФЗ-720/18. Каких-либо иных доводов ООО "ОНИКС" не было заявлено в жалобе.

Соответственно, ФАС России не имела правовых оснований выявлять иные нарушения в отношении иных действий ОАО "РЖД" и других условий документации, поскольку Закон о закупках, регулирующий закупочную деятельность ОАО "РЖД", императивно определяет, что антимонопольный орган вправе рассматривать жалобу по закупке, проведенной на основании Закона о закупках, исключительно по доводам, указанным в такой жалобе.

Указанная норма носит императивный характер и ограничение, установленное в ней, является для антимонопольного органа обязательным.

Суд отмечает, что правила рассмотрения жалоб, которыми руководствовалось ФАС России, установленные статьей 18.1 Закона о защите конкуренции согласно пункту 1 части 1 данной статьи, применяются при рассмотрении различного рода жалоб, в том числе при обжаловании действий (бездействия) при организации и проведении торгов, заключении договоров по результатам торгов или в случае, если торги, проведение которых является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, признаны несостоявшимися.

Соответственно, помимо рассмотрения жалоб на закупки, проведенные в соответствии с Законом о закупках, согласно ст. 18.1 Закона о защите конкуренции в указанном порядке также рассматриваются жалобы на иные процедуры закупок, торгов.

Данная статья предусматривает общий порядок рассмотрения таких жалоб с применением особенностей, предусмотренных конкретными специализированными законами.

Закупки ОАО "РЖД" регулируются Законом о закупках, который является специализированным отраслевым федеральным законом, регулирующим сферу закупочной деятельности определенной категории лиц, что следует из части 2 статьи 1 Закона о закупках.

Нормы статьи 18.1 Закона о защите конкуренции в настоящем случае применяются с учетом особенностей и исключений, предусмотренных Законом о закупках, который регулирует закупки субъекта, применяющего данный закон.

Поскольку при осуществлении закупочной деятельности ОАО "РЖД" является субъектом применения Закона о закупках, порядок рассмотрения жалоб на закупки ОАО "РЖД", установленный статьей 18.1 Закона о защите конкуренции должен применяться с учетом требований и особенностей Закона о закупках, в том числе установленных частью 13 статьи 3 Закона о закупках.

Ограничение, установленное частью 13 статьи 3 Закона о закупках, внесено в Закон о закупках Федеральным законом от 31.12.2017 N 505-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 505-ФЗ).

Установление данного ограничения связано с тем, что антимонопольный орган в рамках рассмотрения жалоб по статье 18.1 Закона о защите конкуренции, бесконтрольно выявляет иные нарушения при рассмотрении каждой жалобы и тем самым массово срывает закупки всех субъектов, проводимые по правилам Закона о закупках. Данные действия противоречат целям Закона о закупках, поскольку первоочередной целью регулирования таких закупок является своевременное удовлетворение потребностей заказчиков, а порядок, предусмотренный в таком законе, направлен на свободу действий при проведении закупок заказчиками, по причине того, что заказчики расходуют собственные денежные средства, а не бюджетные.

Неприменение антимонопольным органом ограничения, установленного частью 13 статьи 3 Закона о закупках, исключает какую-либо логику целенаправленного включения данной нормы в Закон о закупках Федеральным законом от 31.12.2017 N 505-ФЗ.

В отличие от Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" Закон о закупках не предусматривает жестких требований к проведению закупок, он определяет для заказчиков общие цели и принципы при проведении закупок, которые установлены в статьях 1 и 2 Закона о закупках. Учитывая указанные цели и принципы Закон о закупках, напротив, позволяет заказчикам разработать собственное положение о закупках и проводить закупки по правилам и условиям, которые предусмотрены таким положением, при этом согласно статье 2 Закона о закупках, положение о закупке признается основным документом, определяющим закупочную деятельность заказчика и устанавливающим правила и условия проведения закупок.

Вместе с тем ФАС России, неверно толкуя требования статьи 18.1 Закона о защите конкуренции без применения требований Закона о закупках, злоупотребляет своим правом и неправомерно возлагает на себя функцию выявления при рассмотрении жалоб по правилам статьи 18.1 Закона о защите конкуренции, иных нарушений, установление которых в силу требования части 13 статьи 3 Законом о закупках запрещено. Вследствие чего антимонопольный орган, не имея правовых оснований, вменяет субъектам Закона о закупках нарушения по требованиям, которые не обжаловались участниками. Более того, большинство иных нарушений, выявленных ФАС России при проведении закупок, касается несогласия антимонопольного органа с условиями документации, которые установлены в полном соответствии с требованиями Положения о закупке. При этом Положение о закупке в силу требований части 1 статьи 2 Закона о закупках является обязательным для разработки, утверждения и применения заказчиками, в том числе и ОАО "РЖД".

Неправомерность таких действий со стороны антимонопольного органа, а именно выявление при рассмотрении жалоб иных нарушений, не указанных в жалобе, подтверждается судебной практикой: Обзором судебной практики по вопросам, связанным с применением Закона о закупках, утвержденным Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.05.2018.

В частности в пункте 17 Обзора судебной практики по вопросам, связанным с применением Закона о закупках (утвержден Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.05.2018), указано, что согласно части 13 статьи 3 Закона о закупках (в редакции Закона N 505-ФЗ), рассмотрение жалобы антимонопольным органом должно ограничиваться только доводами, составляющими предмет обжалования.

Таким образом, антимонопольный орган не вправе выходить за пределы доводов жалобы, по собственной инициативе устанавливать иные нарушения в действиях (бездействии) заказчика при рассмотрении жалоб.

При этом в рассматриваемом случае, антимонопольный орган, признав обоснованной жалобу ООО "ОНИКС", тем не менее, осуществил проверку действий заявителя при проведении запроса котировок на предмет иных нарушений, выйдя за пределы доводов жалобы. Вместе с тем, нарушения Закона о закупках, вменяемых заявителю в оспариваемом решении, выявленных за рамками доводов жалобы, а именно: о праве заказчика проводить выездные проверки и дозапросы информации в отношении участников аукциона, несоответствие размера обеспечения заявки требованиям Постановления Правительства Российской Федерации от 11.12.2014 N 1352 "Об особенностях участия субъектов малого и среднего предпринимательства в закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц".

Обоснование возможности выйти за пределы жалобы в оспариваемом решении также не содержится.

Указанная норма носит императивный характер и ограничение, установленное в ней, является для антимонопольного органа обязательным.

Таким образом, антимонопольный орган, не имея на то правовых оснований, неправомерно срывает закупки субъектов Закона о закупках и вынуждает заказчиков, в том числе и ОАО "РЖД" нарушать свои положения о закупах, которыми они обязаны руководствоваться в соответствии с требованиями части 1 статьи 2 Закона о закупках.

Соответственно выявленные антимонопольным органом нарушения за рамками доводов заявителя жалобы являются необоснованными.

В соответствии с частью 1 статьи 4 Арбитражного процессуального кодекса РФ (далее - АПК РФ), заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном АПК РФ.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, предъявление любого иска должно иметь своей целью восстановление нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов обратившегося в суд лица.

Судом первой инстанции обоснованно сделан вывод о том, что обжалуемые акты нарушают права и законные интересы ОАО "РЖД", поскольку заявителю вменяются нарушения требований законодательства, которых он не совершал, в связи с чем нарушены права и законные интересы ОАО "РЖД", установленные статьей 1 Закона о закупках, связанные с обеспечением удовлетворения своих нужд и обеспечением осуществления коммерческой деятельности в порядке, установленном Положением о закупке ОАО "РЖД".

Кроме того, в адрес ОАО "РЖД" выдано предписание, в соответствии с которым заказчик обязан совершить определенные действия в отношении проводимой закупки, в связи с чем обжалуемые акты незаконно вмешиваются в хозяйственную деятельность заказчика и нарушают его права и законные интересы в сфере закупочной деятельности.

Данное предписание заказчиком не исполнено, о чем проинформировано ФАС России.

Основываясь на изложенном, суд с учетом фактических обстоятельств дела, имеющихся в материалах дела доказательств, а также действующих нормативных актов в сфере закупочной деятельности, правомерно признал недействительными обжалуемые решение и предписание ФАС России.

В соответствии со статьями 269 и 270 АПК РФ по результатам рассмотрения апелляционной жалобы арбитражный суд апелляционной инстанции вправе отменить или изменить решение суда первой инстанции полностью или в части и принять по делу новый судебный акт, при этом основаниями для изменения или отмены решения арбитражного суда первой инстанции являются: неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела; недоказанность имеющих значение для дела обстоятельств, которые суд считал установленными; несоответствие выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

При вынесении обжалуемого решения суда указанные обстоятельства отсутствовали, обратное апелляционной жалобой ФАС России не подтверждается.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, сводятся к ссылкам на уже исследованные и оцененные надлежащим образом судом первой инстанции доказательства и обстоятельства.

Возражения истца, изложенные в апелляционной жалобе, апелляционным судом проверены в полном объеме, однако не могут быть приняты во внимание, поскольку не влекут иных выводов апелляционного суда, чем тех, которые суд изложил в настоящем судебном акте.

Разрешая спор, суд первой инстанции правильно определил юридически значимые обстоятельства, дал правовую оценку установленным обстоятельствам и постановил законное и обоснованное решение. Выводы суда первой инстанции соответствуют обстоятельствам дела.

Доводы апелляционной жалобы не опровергают выводов решения суда первой инстанции и не содержат указаний на новые имеющие значение для дела обстоятельства, не исследованные судом первой инстанции, в связи с чем оснований для отмены решения суда первой инстанции по доводам апелляционной жалобы не имеется.

Нарушений норм процессуального права, являющихся безусловным основанием к отмене судебного акта, в соответствии с частью 4 статьи 270 АПК РФ, судом первой инстанции не допущено.

Руководствуясь ст.ст. 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Москвы от 28 марта 2019 года по делу N А40-281096/18 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Арбитражном суде Московского округа.

Председательствующий судья

Л.А.Москвина

Судьи

Е.В.Пронникова И.А.Чеботарева