Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 14 августа 2019 г. N 09АП-36977/19

г. Москва

14 августа 2019 г.

Дело N А40-26304/19

Резолютивная часть постановления объявлена 07 августа 2019 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 14 августа 2019 года.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи С.Л.Захарова

судей:	Л.А.Москвиной, И.А.Чеботаревой,
при ведении протокола	секретарем судебного заседания М.М.Пахомовым,

рассмотрев в открытом судебном заседании в зале N 13 апелляционную жалобу акционерного общества "Мособлгаз"

на решение Арбитражного суда г. Москвы от 06.05.2019, принятое судьей Яцевой В.А., по делу N А40- 26304/19 (146-224),

по заявлению акционерного общества "Мособлгаз"

к Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору

о признании недействительным предписания

при участии:

от заявителя: от ответчика:

Никонова Е.В. по дов. от 29.12.2018; Гриб М.М. по дов. от 29.12.2018 Родин Д.Р. по дов. от 22.07.2019; Бахмутов С.В. по дов. от 31.05.2019

УСТАНОВИЛ:

Акционерное общество "Мособлгаз" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) о признании незаконным предписания Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 02.11.2018 N 570-рп/П в части пунктов 1, 2, 15, 16, 17, 19, 27, 39, 52, 54, 56, 57, 76, 80, 97, 102, 124, 127, 131, 133, 134, 135, 143, 167.

Решением суда от 06.05.2019 признаны недействительными пункты 15, 52, 97, 102, 127, 135, 143 указанного предписания, в остальной части в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с указанным решением общество обратилось в Девятый арбитражный апелляционной суд с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить в части отказа в удовлетворении заявленных требований и принять новый судебный акт об удовлетворении требований в полном объеме.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представители общества поддержали апелляционную жалобу по изложенным в ней доводам. Представители Ростехнадзора против удовлетворения апелляционной жалобы возражали по доводам, изложенным в отзыве на нее.

Законность и обоснованность принятого решения проверены апелляционным судом в порядке части 5 статьи 268 АПК РФ в обжалуемой части.

Изучив материалы дела, выслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, рассмотрев доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, апелляционный суд приходит к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению.

Как следует из материалов дела, ЦУ Ростехнадзора в отношении общества проведена плановая выездная проверка на предмет соблюдения обязательных требований в области промышленной безопасности при эксплуатации опасных производственных объектов.

По результатам проверки были выявлены нарушения обществом обязательных требований в области промышленной безопасности, которые отражены в акте проверки от 02.11.2018 N 570-рп/А.

С целью устранения выявленных нарушений обществу выдано предписание от 02.11.2018 N 570-рп/П.

Не согласившись с пунктами 1, 2, 15, 16, 17, 19, 27, 39, 52, 54, 56, 57, 76, 80, 97, 102, 124, 127, 131, 133, 134, 135, 143, 167 указанного предписания, заявитель обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Разрешая настоящий спор, и отказывая в удовлетворении требований в части пунктов 1, 2, 16, 17, 19, 27, 39, 54, 56, 57, 76, 80, 124, 131, 133, 134, 167, суд первой инстанции признал правомерными выводы Ростехнадзора о том, что обществом были допущены нарушения обязательных требований в области промышленной безопасности, в связи с чем на него возложена обязанность по их устранению.

В апелляционной жалобе общество выражает несогласие с решением суда, ссылаясь на неправильное применение им норм материального права, а также несоответствие сделанных им выводов обстоятельствам дела и имеющимся в материалах дела доказательствам.

Апелляционный суд рассмотрел доводы, приведенные в жалобе, и пришел к следующим выводам.

Исходя из пункта 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" предписание как ненормативный правовой акт, содержащий обязательные для исполнения требования властно-распорядительного характера, выносится в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения.

Как установлено при рассмотрении настоящего дела, обществу выдано оспариваемое предписание с целью устранения выявленных в ходе проверки нарушений.

Согласно пункту 1 предписания на общество возложена обязанность устранить нарушение, выразившееся в непереоформлении выданной ему лицензии на эксплуатацию взрывопожароопасных и химически опасных производственных объектов в связи с изменением адресов мест осуществления лицензируемого вида деятельности, поскольку им фактически осуществляется эксплуатация опасного производственного объекта - "Станция газораспределительная "АГРС Домодедово" Снежеть-150 филиал "Подольскмежрайгаз" (peг. N А02-30690- 0253): Московская область, Домодедовский район, дер. Павловское, по адресам, не указанным в действующей лицензии.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Закон N 99) в лицензию включаются, в том числе адреса мест осуществления лицензируемого вида деятельности.

Местом осуществления отдельного вида деятельности, подлежащего лицензированию является объект (помещение, здание, сооружение, иной объект), который предназначен для осуществления лицензируемого вида деятельности и (или) используется при его осуществлении, соответствует лицензионным требованиям, принадлежит соискателю лицензии или лицензиату на праве собственности либо ином законном основании, имеет почтовый адрес или другие позволяющие идентифицировать объект данные (пункт 8 статьи 3 Закона N 99-ФЗ).

В силу части 1 статьи 18 Закона N 99-ФЗ лицензия подлежит переоформлению, в том числе в случае изменения адресов мест осуществления юридическим лицом лицензируемого вида деятельности.

Согласно сведениям, содержащимся в государственном реестре опасных производственных объектов, местоположение объекта "Станция газораспределительная "АГРС Домодедово" Снежеть-150 филиал "Подольскмежрайгаз" (peг. N А02-30690- 0253) - Московская область, Домодедовский район, дер. Павловское

Между тем в выданной обществу лицензии кроме прочих мест осуществления лицензируемого вида деятельности указаны: Домодедовский район и г. Домодедово Московской области.

Общество ссылается на то, что в лицензии для указания места осуществления отдельного вида деятельности достаточно указания области или района и не обязательно указывать почтовый адрес объекта.

Однако данный довод не соответствует положениям Закона N 99-ФЗ, который в этой части исходит из необходимости указания в лицензии точных (полных) идентификационных данных объекта, в том числе его почтового адреса. В данном случае эти требования обществом соблюдены не были, а именно адрес объекта в лицензии был указан неточный.

Таким образом, данный пункт предписания является правомерным.

Согласно пункту 2 предписания на общество возложена обязанность устранить нарушение, выразившееся в непринадлежности ему на праве собственности или на ином законном основании объекта недвижимости - газопровода-отвода к "ГРС Кубинка" Ду160,100 протяженностью 21,500 км., входящего в состав ОПО Станция газораспределительная "ГРС N 54 Кубинка" филиал "Наро-Фоминскмежрайгаз" (peг. N А02-30690-0189).

Общество ссылается на то, что данный объект принадлежит ему на праве собственности, в подтверждение чего проверяющим были представлены правоустанавливающие документы, в том числе копия приказа заместителя Министерства обороны РФ N 1094 от 29.11.2013 согласно которому указанный объект передан в собственность Московской области, копия распоряжения Распоряжением Министерства имущественных отношений Московской области N 13ВР-1329 от 21.08.2015 согласно которому объект закреплен за ГУП МО "Мособлгаз" на праве хозяйственного ведения, выписка из Закона Московской области N 172/2017-03 "Об условиях приватизации имущественного комплекса Государственного унитарного предприятия газового хозяйства Московской области" (п. 405 раздела 1.1.2 приложения 1).

Данный довод подлежит отклонению исходя из следующего.

В силу пункта 1 статьи 131 Гражданского кодекса Российской Федерации право собственности и другие вещные права на недвижимые вещи, ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение подлежат государственной регистрации в едином государственном реестре органами, осуществляющими государственную регистрацию прав на недвижимость и сделок с ней.

В соответствии с частью 5 статьи 1 Федерального закона от 13.07.2015 N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" государственная регистрация права на недвижимое имущество в ЕГРН является единственным доказательством существования зарегистрированного права.

Из указанных норм права следует обязательность государственной регистрации прав на недвижимое имущество.

В ходе проверки установлено, что право общества на указанный объект недвижимости (газопровод) в установленном порядке не зарегистрировано, в связи с чем предписано устранить допущенное нарушение.

Таким образом, указанный пункт предписания является правомерным.

В соответствии с пунктом 16 предписания обществу предписано обеспечить соблюдение требований промышленной безопасности, эксплуатируемого опасного производственного объекта сети газоснабжения по достижении предельных сроков эксплуатации, установленных проектной документацией, а именно перехода (газопровода) через реку р. Клязьма (проект 1988 г.) и перехода через р. Поля (проект 1994 г.).

Признавая данный пункт соответствующим закону, суд первой инстанции вопреки доводам жалобы, правомерно исходил из следующего.

В соответствии со статьей 13 Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (далее - Закон N 116-ФЗ) экспертизе промышленной безопасности подлежат, в том числе здания и сооружения на опасном производственном объекте, предназначенные для осуществления технологических процессов, хранения сырья или продукции, перемещения людей и грузов, локализации и ликвидации последствий аварии.

На основании пункта 2 статьи 33 Федерального закона от 30.12.2009 N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" (далее - Закон N 384-ФЗ) в проектной документации здания или сооружения должна содержаться информация о сроке эксплуатации здания или сооружения и их частей.

Пунктом 7 Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности "Правила проведения экспертизы промышленной безопасности", утвержденных приказом Ростехнадзора от 14.11.2013 N 538 установлены требования по проведению экспертизы промышленной безопасности зданий и сооружений на опасном производственном объекте, в том числе в случае отсутствия проектной документации, либо отсутствия в проектной документации данных о сроке эксплуатации здания или сооружения при наличии соответствующих требований промышленной безопасности к таким зданиям и сооружениям.

Согласно пункту 4 Правил безопасности сетей газораспределения и газопотребления, утвержденных приказом Ростехнадзора от 15.11.2013 N 542 эксплуатация, техническое перевооружение, ремонт, консервация и ликвидация сетей газораспределения и газопотребления должны осуществляться в соответствии с требованиями Федерального закона N 116-ФЗ, Технического регламента о безопасности сетей газораспределения и газопотребления и указанных Правил.

Требования к газорегуляторным пунктам определены техническим регламентом о безопасности сетей газораспределения и газопотребления, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 29.10.2010 N 870 (пункты 35-38).

Судом установлено, что общество в ходе проверки не представило заключения экспертиз промышленной безопасности на газопроводы, газовое оборудование и здания газорегуляторных пунктов, подтверждающие безопасность эксплуатируемых объектов.

Соответственно, данный пункт предписания обоснован.

Согласно пунктам 17 и 80 предписания обществу было предписано не допускать эксплуатацию технических устройств (линзовых компенсаторов) с фактическим сроком службы, превышающим двадцать лет, в отсутствии продления срока службы.

Суд первой инстанции, отклоняя доводы общества о том, что линзовый компенсатор в соответствии со статьей 1 Закона N 116-ФЗ не является техническим устройством, правомерно исходил из того, что определенное названным законом понятие технического устройства конкретизируется в отдельных подзаконных правовых актах.

Так в соответствии с пунктом 7 Технического регламента о безопасности сетей газораспределения и газопотребления, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 29.10.2010 N 870, техническое устройство - составная часть сети газораспределения и сети газопотребления (арматура трубопроводная, компенсаторы (линзовые, сильфонные), конденсатосборники, гидрозатворы, электроизолирующие соединения, регуляторы давления, фильтры, узлы учета газа, средства электрохимической защиты от коррозии, горелки, средства телемеханики и автоматики управления технологическими процессами транспортирования природного газа, контрольно-измерительные приборы, средства автоматики безопасности и настройки параметров сжигания газа) и иные составные части сети газораспределения и сети газопотребления.

Приводимый обществом довод о том, что указанный регламент не относится к нормативным документам в сфере регулирования промышленной безопасности и потому не может быть применен в данном случае, не обоснован и противоречит пункту 4 Правил безопасности сетей газораспределения и газопотребления.

В соответствии с пунктами 19 и 76 Предписания на общества возложена обязанность устранить нарушения выразившиеся в техническом перевооружении опасного производственного объекта сети газоснабжения без документации, проведения и получения положительного заключения экспертизы промышленной безопасности (осуществление автоматизация опасного производственного объекта или его отдельных частей приборами телеметрии).

В статье 1 Закона N 116-ФЗ техническое перевооружение опасного производственного объекта определено как приводящие к изменению технологического процесса на опасном производственном объекте внедрение новой технологии, автоматизация опасного производственного объекта или его отдельных частей, модернизация или замена применяемых на опасном производственном объекте технических устройств.

Отклоняя доводы общества о неправомености оспариваемого пункта, суд правильно указал, что оснащение производственного объекта (газопроводов) приборами телеметрии позволяет автоматизировать производственные процессы по централизованному сбору и обработке информации о параметрах производственной среды, способствует повышению уровня технической оснащенности, внедрению технологий, ускоряющих и упрощающих производство работ, на основании чего подпадает под понятие технического перевооружения опасного производственного объекта.

Доводы общества о том, что оснащение указанными приборами газопроводов не может оказать влияние на технологический процесс объективно не подтверждены, в связи с чем не могут быть приняты во внимание.

В соответствии с пунктами 27, 39 и 131 предписания на общество была правомерно возложена обязанность по выполнению комплекса мероприятий, обеспечивающих содержание в исправном и безопасном состоянии KII3-50B и КПЗ-1 ООН (обществом соответствующие мероприятия проводились 1 раз в три месяца вместо 1 раза в месяц) и также предписано не нарушать сроки проведения проверки настройки и срабатывания ПЗК (1 раз в 2 месяца).

Так в соответствии с пунктом 9 Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности "Правила безопасности сетей газораспределения и газопотребления", организации, осуществляющие деятельность по эксплуатации, техническому перевооружению, ремонту, консервации и ликвидации сетей газораспределения и газопотребления, помимо прочего, должны выполнять комплекс мероприятий, включая мониторинг, техническое обслуживание и ремонт сетей газораспределения и газопотребления, обеспечивающих содержание сетей газораспределения и газопотребления в исправном и безопасном состоянии.

Пунктами 71, 72 Технического регламента о безопасности сетей газораспределения и газопотребления, предусматривается, что при эксплуатации технологических устройств эксплуатирующая организация должна обеспечить мониторинг и устранение утечек природного газа, проверку срабатывания предохранительных и сбросных клапанов, техническое обслуживание, текущие ремонты и наладку. Проверка срабатывания предохранительных и сбросных клапанов, техническое обслуживание, текущий ремонт и наладка технологических устройств должны проводиться в соответствии с инструкциями изготовителей.

В ходе проверки было установлено, что в нарушение требований вышеназванных нормативных правовых актов, а также требований эксплуатационной документации (паспортов, инструкций) производителей технических устройств на опасных производственных объектах сети газоснабжения обществом не выполнялся с установленной периодичностью комплекс мероприятий, обеспечивающих содержание сети газоснабжения в исправном и безопасном состоянии.

При этом отклоняя доводы общества, суд правомерно указал, что письма производителей технических устройств о возможности отступления от разработанной и принятой ими нормативной технической (эксплуатационной) документации не обладают признаками нормативности и не могут служить основанием для несоблюдения обязательных требований в области промышленной безопасности и нормативной технической документации изготовителей оборудования.

В пунктах 56 и 167 предписания обществу было предписано устранить нарушения, выразившиеся в техническом перевооружении сети газоснабжения с нарушением требований промышленной безопасности (произведена установка ПКЗ-АР-Е2-2,0 (оснащенной приборами телеметрии) взамен СКЗМ-2,0, монтаж СКЗ типа ПКЗ-АР-Е2-Т-2-У1 эл. мощностью 2 кВт, оснащенной средствами АСУ ТП взамен В-ОПЕ-63-48 эл. мощностью 1,2 кВт без положительного заключения экспертизы промышленной безопасности документации).

Доводы общества в данной части аналогичны тем, что заявлялись и при оспаривании им пунктов 17, 80 предписания, и сводятся к тому, что замена указанных устройств, по его мнению, не оказывает влияния на технологический процесс на объекте и уровень безопасности, в связи с чем не требуется получения положительного заключения экспертизы промышленной безопасности документации.

Однако документально данные доводы не подтверждены, в связи с чем они не могут быть приняты по внимание.

Согласно пунктам 57, 133 и 134 предписания на общество возложена обязанность не допускать оформление нарядов-допусков на проведение газоопасных работ с нарушением требований промышленной безопасности, а именно без согласования с профессиональным аварийно-спасательным формированием.

Общество ссылается на то, что оно согласовало с профессиональным аварийно-спасательным формированием перечень газоопасных работ, выполняемых по наряду-допуску на производство газоопасных работ, а также газоопасных работ, выполняемых без оформления наряда-допуска по производственным инструкциям, с учетом мероприятий по безопасному проведению работ, в связи с чем каждый наряд-допуск не требует согласования с аварийно-спасательным формированием.

Данные доводы правомерно не были приняты судом первой инстанции.

Так в соответствии с пунктом 1.9 Правил безопасного ведения газоопасных, огневых и ремонтных работ, проводимых на сетях газораспределения и газопотребления, работы выполняются в порядке, установленном требованиями Правил безопасности сетей газораспределения и газопотребления с учетом требований настоящих Правил.

В соответствии с пунктом 140 Правил безопасности сетей газораспределения и газопотребления на производство газоопасных работ выдается наряд-допуск, оформленный по рекомендуемому образцу (приложение N 1 к настоящим Правилам), предусматривающий разработку и последующее осуществление комплекса мероприятий по подготовке и безопасному проведению этих работ.

Данное требование указывает на порядок оформления наряда-допуска, при этом не отменяет обязанности по соблюдению требований, установленных в Правилах безопасного ведения газоопасных, огневых работ, в том числе касающихся согласования наряда-допуска с профессиональными аварийно-спасательными службами (формированиями) согласно пункту 2.2.4 данных Правил.

Таким образом, указанный пункт предписания является правомерным.

Отказывая в признании недействительным пункта 124 предписания, которым на общество была возложена обязанность не допускать эксплуатацию установок станций катодной защиты при превышении срока их службы, суд первой инстанции правомерно исходил из следующего.

В соответствии с пунктом 1 статьи 13 Закона N 116-ФЗ экспертизе промышленной безопасности подлежат, помимо прочего, технические устройства, применяемые на опасном производственном объекте, в случаях, установленных статьей 7 настоящего Федерального закона.

В пункте 2 статьи 7 данного Закона закреплено требование, в соответствии с которым в случае, если техническим регламентом не установлена иная форма оценки соответствия технического устройства, применяемого на опасном производственном объекте, обязательным требованиям к такому техническому устройству, оно подлежит экспертизе промышленной безопасности, в том числе при отсутствии в технической документации данных о сроке службы такого технического устройства, если фактический срок его службы превышает двадцать лет.

Пункт 6 Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности "Правила проведения экспертизы промышленной безопасности" это требование повторяет.

В рассматриваемом случае фактический срок эксплуатации установок станции катодной защиты N 23, 24 Малаховка (ОПХ "Коренево", Мазутонасосная) типа ПСКМ-5,0 N КТК превышает двадцать лет (акт приемки от 1987 г.). При этом экспертиза промышленной безопасности данных технических устройств не проводилась.

Доводы общества о том, что результаты мониторинга работы установок катодной защиты и контуров анодных заземлений выявили параметры их работы ниже проектных, на основании чего срок службы продлен до 35 лет, которые приводятся им, в том числе в апелляционной жалобе, правомерно не приняты судом, как не имеющие правового обоснования.

В соответствии с пунктом 54 предписания на общество возложена обязанность устранить несанкционированное изменение сети, путем присоединения к данной сети участков (частей), по которым осуществляется транспортировка газа к сетям газопотребления жилых домов без проведения идентификации, как объектов технического регулирования, а также без проведения оценки соответствия при завершении строительства или реконструкции этих участков (частей) сети газораспределения требованиям, установленным техническим регламентом.

В соответствии с пунктом 4 Правил безопасности сетей газораспределения и газопотребления эксплуатация, техническое перевооружение, ремонт, консервация и ликвидация сетей газораспределения и газопотребления должны осуществляться в соответствии с требованиями Закона N 116-ФЗ, Технического регламента о безопасности сетей газораспределения и газопотребления и настоящих Правил.

Пунктом 80 Технического регламента о безопасности сетей газораспределения и газопотребления установлено, что при эксплуатации сетей газораспределения и газопотребления исключается возможность их несанкционированного изменения.

Оценив представленные в материалы дела документы, в том числе акт приёмки законченного строительством объекта по адресу: М.О., Ногинский район, сп. Аксеново-Бутырское, д. Ельня, мкр. Западный, участок N 17 на участке с к.н. 50:16:0103040:1430 от 02.03.2018, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что предъявленный обществом к сдаче газопровод среднего давления общей протяжённостью 2,0 м от точки подключения до границы сети газораспределения и сети газопотребления, не является сетью газопотребления жилого здания.

Таким образом, установлено, что общество эксплуатирует опасный производственный объект - сеть газораспределения с нарушением требований промышленной безопасности.

Апелляционный суд оснований для переоценки данного вывода не усматривает.

При указанных обстоятельствах, апелляционный суд приходит к выводу о правомерности спорных пунктов предписания.

В апелляционной жалобе общество также указывает на то, что оспариваемые пункты предписания являются неисполнимыми, поскольку Ростехнадзором не были указаны конкретные действия, которые необходимо совершить обществу для устранения допущенных нарушений.

Вместе с тем решение вопроса о порядке и способах исполнения предписания относится к компетенции общества. Контролирующий орган не вправе указывать хозяйствующему субъекту перечень и последовательность действий, которые тот должен совершить в целях устранения нарушения.

При этом общество могло в случае наличия такой необходимости обратиться в Ростехнадзор за разъяснениями касательно порядка исполнения выданного ему предписания в части оспариваемых пунктов. Вместе с тем этим своим правом оно не воспользовалось. Обратное из материалов дела не усматривается.

В этой связи указанные доводы общества не принимаются апелляционным судом.

Учитывая изложенное, руководствуясь ст.ст. 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда города Москвы от 06.05.2019 по делу N А40-26304/19 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения

Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Арбитражном суде Московского округа.

Председательствующий судья

С.Л.Захаров

Судьи

Л.А.Москвина И.А.Чеботарева