Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16 августа 2019 г. N 15АП-8905/19

город Ростов-на-Дону

16 августа 2019 г.

дело N А53-6946/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 07 августа 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 16 августа 2019 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Соловьевой М.В.,

судей Ильиной М.В., Филимоновой С.С.,

при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания Струкачевой Н.П.,

при участии:

от заявителя: представитель Ковалева Н.Б. по доверенности от 25.03.2019, удостоверение N 438;

от заинтересованного лица: адвокат Сокорева Е.А. по доверенности от 04.03.2019, удостоверение адвоката;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "ДРСУ-Дон"

на решение Арбитражного суда Ростовской области

от 06.05.2019 по делу N А53-6946/2019, принятое судьей Ширинской И.Б.,

по заявлению Региональной службы государственного строительного надзора Ростовской области к обществу с ограниченной ответственностью "ДРСУ-Дон"

о привлечении к административной ответственности,

УСТАНОВИЛ:

Региональная служба государственного строительного надзора Ростовской области (далее - заявитель, административный орган, Региональная служба ГСН РО) обратилась в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением о привлечении общества с ограниченной ответственностью "ДРСУ-Дон" (далее - ООО "ДРСУ-Дон", общество) к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях на основании протокола об административном правонарушении от 11.12.2018 N 184104.

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 06.05.2019 ООО "ДРСУ-Дон" привлечено к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в виде административного штрафа в размере 500 000 рублей.

Не согласившись с принятым судебным актом, общество с ограниченной ответственностью "ДРСУ-Дон" обратилось в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, отказать в привлечении общества к административной ответственности.

Апелляционная жалоба мотивирована тем, что в действия ООО "ДРСУ-Дон" отсутствуют признаки состава правонарушения предусмотренного ч.1 ст.9.5 КоАП РФ. ООО "ДРСУ-Дон" приняло все зависящие от него меры по соблюдению положений действующего законодательства, то есть надлежащего исполнения своих обязанностей. Общество ссылается на то, что заказчик, исполняя требования Градостроительного кодекса РФ осуществил проведение экспертизы проектной документации.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд рассматривает апелляционную жалобу в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Определением и.о. председателя судебной коллегии по рассмотрению споров, возникающих из административных правоотношений от 01.08.2019 в связи с нахождением судьи Ефимовой О.Ю.в отпуске, в составе суда произведена замена на судью Филимонову С.С., в связи с чем, рассмотрение дела начинается с самого начала в порядке статьи 18 АПК РФ.

В судебном заседании представитель ООО "ДРСУ-Дон" поддержал доводы апелляционной жалобы в полном объеме, просил решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт. Представитель Региональной службы государственного строительного надзора Ростовской области не согласился с доводами апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в отзыве, просил решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, в Региональную службу государственного строительного надзора Ростовской области (далее - Региональная служба) 16.10.2018 поступили материалы проверки прокуратуры Зерноградского района N 07-34-2018 согласно которым, Администрацией Зерноградского района (застройщик) произведена реконструкция объекта капитального строительства - "реконструкция внутригородской автомобильной дороги по ул. Карла Маркса от ПК0+00 до пер. Западный в г. Зернограде, РО" без разрешения на строительство.

Вместе с тем на основании муниципального контракта N Ф-2017-317938 от 31.07.2017 подрядчиком указанной реконструкции выступало общество с ограниченной ответственностью "ДРСУ-Дон".

В ходе проверки прокуратурой установлено, что проектная документация по реконструкции внутригородской автомобильной дороги по ул. им. К. Маркса от ПК 0+00 до пер. Западный в г. Зернограде Зерноградского района Ростовской области, включающей участок N 1 (от ул. Шукшина до ул. Ленина), прошла государственную экспертизу. Получено положительное заключение ГАУ РО "Государственная экспертиза проектной документации и результатов инженерных изысканий" от 05.06.2015 N 2-6-1-0186-15.

Поскольку государственная экспертиза проекта проведена, с учетом положений статей 49 и 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, для реконструкции автомобильной дороги по ул. Карла Маркса в г. Зернограде требовалось разрешение на строительство, которое в силу указанных норм подлежит направлению в ГСН РО для осуществления надзора за безопасностью проводимых работ. Однако разрешение на реконструкцию улицы К.Маркса в г. Зернограде не получалось, работы выполнены в его отсутствие.

Таким образом, Региональной службой установлено, что обществом с ограниченной ответственностью "ДРСУ-Дон" нарушена статья 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, что является правонарушением предусмотренным частью 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Региональной службой 11.12.2018 по фактам, установленным в результате проверки, в присутствии законного представителя общества, в отношении заинтересованного лица составлен протокол об административном правонарушении N 184104, по части 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

На основании статьи 23.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, статьи 202 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации материалы административного дела вместе с заявлением о привлечении к административной ответственности по части 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях были направлены в арбитражный суд для рассмотрения по подведомственности.

В соответствии с частью 6 статьи 205 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании устанавливает, имелось ли событие административного правонарушения и имелся ли факт его совершения лицом, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, имелись ли основания для составления протокола об административном правонарушении и полномочия административного органа, составившего протокол, предусмотрена ли законом административная ответственность за совершение данного правонарушения и имеются ли основания для привлечения к административной ответственности лица, в отношении которого составлен протокол, а также определяет меры административной ответственности.

Административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность (статья 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Частью 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность должностных и юридических лиц за строительство, реконструкцию объектов капитального строительства без разрешения на строительство в случае, если для осуществления строительства, реконструкции объектов капитального строительства предусмотрено получение разрешений на строительство.

Объектом посягательства правонарушений, предусмотренных данной статьей, является установленный государством порядок строительства зданий и сооружений производственного и непроизводственного назначения, в том числе жилых зданий, а также объектов индивидуального строительства, приемки и ввода указанных объектов строительства в эксплуатацию.

Объективная сторона указанного правонарушения состоит в совершении действий по строительству (реконструкции) объекта при отсутствии разрешения на строительство.

Согласно статье 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации объект капитального строительства - это здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено, за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек.

В силу пункта 14 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации реконструкция объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) - это изменение параметров объекта капитального строительства, его частей (высоты, количества этажей, площади, объема), в том числе надстройка, перестройка, расширение объекта капитального строительства, а также замена и (или) восстановление несущих строительных конструкций объекта капитального строительства, за исключением замены отдельных элементов таких конструкций на аналогичные или иные улучшающие показатели таких конструкций элементы и (или) восстановления указанных элементов).

Частями 1 и 2 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных Кодексом.

Из содержания приведенных норм следует, что при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства наличие соответствующего разрешения является обязательным, данное разрешение выдается до начала осуществления строительства.

В абзаце 2 пункта 6 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17.02.2011 N 11 "О некоторых вопросах применения Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" разъяснено, что субъектами ответственности за административное правонарушение, предусмотренное частью 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, могут являться застройщик (заказчик по договору строительного подряда), поскольку в силу статьи 51 Градостроительного кодекса, на нем лежит обязанность по получению разрешения на строительство, а также иные лица, осуществляющие соответствующие работы, например, подрядчик или субподрядчик, так как они обязаны удостовериться в том, что застройщик, привлекая их к осуществлению работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, обладает соответствующим разрешением на строительство.

Статья 58 Градостроительного кодекса Российской Федерации устанавливает ответственность за нарушение законодательства о градостроительной деятельности. Так, лица, виновные в нарушении законодательства о градостроительной деятельности, несут дисциплинарную, имущественную, административную, уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В силу части 2.1 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации в случае, если строительство, реконструкцию указанных в пунктах 2 - 6 части 2 названной статьи объектов капитального строительства планируется осуществлять в границах охранных зон трубопроводов, экспертиза проектной документации на осуществление строительства, реконструкции указанных объектов капитального строительства является обязательной.

Из писем ресурсоснабжающих организаций, представленных в материалы дела, следует, что по ул. К. Маркса проходит газопровод среднего и низкого давления, относящийся к трубопроводному транспорту, охранная зона которого составляет 2 м с каждой стороны (письмо филиала Газпром в г. Зернограде от 02.02.2018 N 01.5-08/66).

Под автомобильной дорогой по ул. К. Маркса в районе "Семейного магнита" и вдоль здания, в котором размещено отделение Сбербанка России, проходит КЛ-10кВ Л-103 от ТП-3 до ТП-043. Вдоль тротуара по ул. К. Маркса от ул. Шукшина до пер. Куйбышева проходит ВЛ-0,4 кВ Л-5 от ТП-3, от ул. Шукшина до ул. Матросова ВЛ-0,4 кВ Л-3 от ТП-23. (письмо АО "ДОНЭНЕРГО" от 07.02.2018).

Проектная документация по реконструкции внутригородской автомобильной дороги по ул. им. К. Маркса от ПК 0+00 до пер. Западный в г. Зернограде Зерноградского района Ростовской области, включающей участок N 1 (от ул. Шукшина до ул. Ленина), прошла государственную экспертизу. Получено положительное заключение ГАУ РО "Государственная экспертиза проектной документации и результатов инженерных изысканий" от 05.06.2015 N 2-6-1-0186-15.

Поскольку государственная экспертиза проекта проведена, с учетом положений ст. 49 и ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, для реконструкции автомобильной дороги по ул. Карла Маркса в г. Зернограде требовалось разрешение на строительство, которое в силу указанных норм подлежит направлению в ГСН РО для осуществления надзора за безопасностью проводимых работ.

Вместе с тем разрешение на реконструкцию улицы К.Маркса в г. Зернограде не получалось, работы выполнены в его отсутствие.

Факт осуществления обществом с ограниченной ответственностью "ДРСУ-Дон", являющимся подрядчиком реконструкции объекта капитального строительства "реконструкция внутригородской автомобильной дороги по ул. Карла Маркса от ПК0+00 до пер. Западный в г. Зернограде, РО" в отсутствие разрешения на строительство подтвержден представленными в материалы дела доказательствами, в том числе письмом прокуратуры Зерноградского района N 07-34-2018 от 13.09.2018.

В силу абзаца 2 пункта 6 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17.02.2011 N 11 общество с ограниченной ответственностью "ДРСУ-Дон" является субъектом административного правонарушения.

С учетом вышеизложенного, наличие в действиях общества объективной стороны правонарушения, ответственность за которое установлена, частью 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях является доказанным.

Довод общества о том, что разрешение на строительство автомобильных дорог не требуется со ссылкой на пункт 1.2 постановления Правительства Ростовской области от 06.03.2014 N 137 "Об утверждении перечня случаев, при которых не требуется получение разрешения на строительство на территории Ростовской области" обоснованно отклонен судом первой инстанции.

Указанный довод приведен в апелляционной жалобе. Он подлежит отклонению по следующим основаниям.

В силу пункта 5 части 17 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации выдача разрешения на строительство не требуется в иных случаях, установленных настоящим Кодексом, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации о градостроительной деятельности.

Согласно пункту 1.2 Перечня в редакции, действовавшей до 12.10.2017, получение разрешения на строительство на территории Ростовской области не требуется в случаях, установленных Градостроительным кодексом Российской Федерации, Областным законом от 14.01.2008 N 853-ЗС "О градостроительной деятельности в Ростовской области", а также в случае реконструкции линейных объектов и других связанных с ними сооружений (элементов) электро-, тепло-, газо- и водоснабжения, канализации (водоотведения), связи, автомобильных дорог местного значения, если не требуется изменение границ полос отвода и (или) охранных зон таких объектов.

Вместе с тем обществом не представлены доказательства того, что в данном случае при выполнении спорных работ не подлежали изменению границы полос отвода и (или) охранных зон таких объектов.

Анализ проектной документации объекта капитального строительства на предмет наличия (отсутствия) необходимости указанных изменений администрацией не проводился.

Довод апелляционной жалобы о наличии письма Министерства строительства, архитектуры и территориального развития Ростовской области N 26.5.2670 от 07.12.2018 (далее - Министерство), согласно которому, по мнению администрации, в данном случае получение разрешения на строительство не требовалось, подлежит отклонению на основании следующего.

В соответствии с частями 1 и 8 статьи 75 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации письменными доказательствами являются содержащие сведения об обстоятельствах, имеющих значение для дела, договоры, акты, справки, деловая корреспонденция, иные документы, выполненные в форме цифровой, графической записи или иным способом, позволяющим установить достоверность документа.

Письменные доказательства представляются в арбитражный суд в подлиннике или в форме надлежащим образом заверенной копии. Если к рассматриваемому делу имеет отношение только часть документа, представляется заверенная выписка из него.

Вместе с тем письмо Министерства не имеет даты, номера, а также подписи должностного лица. Правовая природа указанного документа обществом не пояснена.

Кроме того, в указанном документе содержится общее указание на необходимость соответствия спорного объекта требованиям градостроительного и иного законодательства.

Более того Министерство в указанном письме указало, что оно не наделено полномочиями по официальному разъяснению законодательства Российской Федерации, а также практики его применения.

Доводы общества о том, что оно обращалось в адрес Администрации Зерноградского района с требованием о предоставлении разрешения на строительство, судом правомерно не приняты во внимание, виду того, что общество обязано было удостовериться в том, что застройщик, привлекая его к осуществлению работ по реконструкции объекта капитального строительства, обладает соответствующим разрешением на строительство.

Общество, имея возможность для соблюдения требований градостроительного законодательства, не приняло мер к их соблюдению, не обеспечило получение разрешительной документации в целях осуществления строительства объекта капитального строительства, а будучи генеральным подрядчиком, является субъектом правонарушения, ответственность за которое установлена частью 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

В соответствии с частью 2 статьи 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

По смыслу этой нормы права критерии виновности юридического лица означают необходимость оценки его фактического поведения как коллективного субъекта права, располагающего иными, нежели физическое лицо возможностями и условиями для реализации требований публичного порядка.

Обществом в материалы дела не представлено доказательств принятия необходимых и достаточных мер в целях недопущения производства на подведомственном объекте строительных работ в отсутствие разрешительной документации.

Поскольку событие административного правонарушения и вина общества в его совершении подтверждены материалами дела, административным органом правомерно сделан вывод о наличии в действиях заявителя состава административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 9.5 КоАП РФ.

Указанная позиция согласуется с позицией, изложенной в Постановлении Арбитражного суда Северо-Кавказского округа по делу N А53-1900/2019 от 22.07.2019.

Нарушений процедуры и срока давности привлечения к административной ответственности, предусмотренного статьей 4.5 КоАП РФ для данной категории дел, не установлено.

Штраф назначен в минимальном размере санкции соответствующей нормы, является соразмерным, соответствует характеру и тяжести совершенного административного правонарушения. По мнению апелляционного суда, назначенное наказание отвечает принципам разумности и справедливости, обеспечивает достижение целей административного наказания, предусмотренных частью 1 статьи 3.1 КоАП РФ.

Оценив характер правонарушения с учетом объекта его посягательства, степени вины правонарушителя и общественной опасности, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для освобождения от административной ответственности на основании статьи 2.9 КоАП РФ по малозначительности правонарушения, поскольку оно содержит угрозу охраняемым общественным отношениям в области строительства, так как осуществление строительства, реконструкции объекта в отсутствие соответствующего разрешения приводит к невозможности осуществления предшествующего допуска и последующего государственного контроля за этими работами.

Исключительных и достаточных оснований для снижения штрафа ниже минимального размера, предусмотренных частью 3.2 статьи 4.1 КоАП РФ, в том числе по причине тяжелого имущественного и финансового положения, избыточного ограничения экономического состояния размером штрафа, судом не установлено.

Апелляционной коллегией не принимается довод общества о применении статьи 4.1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в части замены административного наказания на предупреждение.

Согласно части 1 статьи 4.1.1 названного Кодекса являющимся субъектами малого и среднего предпринимательства лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, и юридическим лицам, а также их работникам за впервые совершенное административное правонарушение, выявленное в ходе осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля, в случаях, если назначение административного наказания в виде предупреждения не предусмотрено соответствующей статьей раздела II настоящего Кодекса или закона субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях, административное наказание в виде административного штрафа подлежит замене на предупреждение при наличии обстоятельств, предусмотренных частью 2 статьи 3.4 настоящего Кодекса, за исключением случаев, предусмотренных частью 2 настоящей статьи.

В соответствии с частью 2 статьи 3.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предупреждение устанавливается за впервые совершенные административные правонарушения при отсутствии причинения вреда или возникновения угрозы причинения вреда жизни и здоровью людей, объектам животного и растительного мира, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также при отсутствии имущественного ущерба.

Принимая во внимание, что допущенное обществом правонарушение может причинить существенную угрозу охраняемым общественным отношениям в сфере строительства (реконструкции) капитальных объектов, в рассматриваемом случае отсутствует совокупность условий, необходимых для применения статьи 4.1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Судом первой инстанции правильно установлены обстоятельства дела, в соответствии со статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации исследованы и оценены имеющиеся в деле доказательства, применены нормы материального права, подлежащие применению в данном споре, и нормы процессуального права при рассмотрении дела не нарушены, обжалуемое решение является законным и обоснованным и отмене не подлежит.

Нарушения и неправильного применения норм процессуального права, влекущих отмену судебного акта в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом апелляционной инстанции не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 06.05.2019 по делу N А53-6946/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

В соответствии с частью 4.1 статьи 206 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа через арбитражный суд первой инстанции в течение двух месяцев.

Председательствующий

М.В. Соловьева

Судьи

М.В. Ильина С.С. Филимонова