Постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 20 августа 2019 г. N 06АП-4165/19

г. Хабаровск

20 августа 2019 г.

А73-14460/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 14 августа 2019 года.

Полный текст постановления изготовлен 20 августа 2019 года.

Шестой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Швец Е.А.

судей Вертопраховой Е.В., Харьковской Е.Г.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Черкасовым А.К.

при участии в заседании:

от Министерства сельского хозяйства Хабаровского края: Чагай Антон Олегович представитель по доверенности 10.01.2019 N 5-11-22;

от Федерального казначейства: Петренко В.А., представитель по доверенности от 10.01.2019;

от Управления Федерального казначейства по Хабаровскому краю: Петренко В.А., представитель по доверенности от 29.12.2018;

от Министерства финансов Российской Федерации: не явились;

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Министерства сельского хозяйства Хабаровского края

на решение от 28.05.2019

по делу N А73-14460/2018

Арбитражного суда Хабаровского края

принятое судьей Сергой Д.Г.

по заявлению Министерства сельскохозяйственного производства и развития сельских территорий Хабаровского края

к Федеральному казначейству; Управлению Федерального казначейства по Хабаровскому краю; Министерству финансов Российской Федерации

о признании недействительными: представления, уведомления, приказа, извещения

УСТАНОВИЛ:

Министерство сельскохозяйственного производства и развития сельских территорий Хабаровского края (произведена смена наименования на Министерство сельского хозяйства Хабаровского края) (далее - заявитель, Минсельхоз края, министерство) обратилось в Арбитражный суд Хабаровского края с заявлением, с учетом уточнений в порядке статьи 49 АПК РФ, к Управлению Федерального казначейства по Хабаровскому краю (далее - УФК по Хабаровскому краю), к Министерству финансов Российской Федерации (далее - Минфин России), к Федеральному казначейству о признании недействительным представления УФК по Хабаровскому краю от 01.06.2018 N 22-14-85/51-9150, о признании недействительным уведомления Федерального казначейства о применении бюджетных мер принуждения от 25.06.2018 N07-04-04/09-13078, о признании недействительным приказа Минфина России от 19.07.2018 N 1648 "О бесспорном взыскании суммы средств, предоставленных их федерального бюджета другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, платы за пользование ими и (или) пеней за несвоевременный возврат средств федерального бюджета", о признании недействительным извещения Минфина России о принятии решения о бесспорном взыскании от 19.07.2018 N 19-09-05/50580.

Решением от 28.05.2019 суд прекратил производство по делу А73-14460/2018 в части требований о признании недействительными: уведомления Федерального казначейства о применении бюджетных мер принуждения от 25.06.2018 N 07-04-04/09-13078; извещения Министерства финансов Российской Федерации о принятии решения о бесспорном взыскании от 19.07.2018 N 19-09-05/50580. В удовлетворении остальных заявленных требований суд отказал.

Не согласившись с решением суда, Минсельхоз края заявило апелляционную жалобу, в которой просит отменить решение суда первой инстанции, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении требований министерства. В обоснование жалобы министерство указало на нарушение судом норм материального права.

В судебном заседании представитель Минсельхоза края поддержал доводы апелляционной жалобы.

Представитель УФК по Хабаровскому краю, Федерального казначейства, в представленном отзыве, в судебном заседании отклонил доводы апелляционной жалобы, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, как законное и обоснованное, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Минфин России, в представленном отзыве, просило отказать в удовлетворении апелляционной жалобы, в судебном заседании апелляционной инстанции участие не принимало.

Исследовав представленные материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, отзывов, выслушав явившихся представителей, апелляционный суд не находит оснований для отмены решения суда первой инстанции.

Как следует из материалов дела, управлением проведена внеплановая камеральная проверка министерства по вопросу соблюдения в 2015 году условий софинансирования субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на мероприятия по комплексному обустройству объектами социальной инженерной инфраструктуры населенных пунктов, расположенных в сельской местности в рамках Государственной программы Российской Федерации "Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы".

Проверкой установлено, что между Министерством сельского хозяйства Российской Федерации и Правительством Хабаровского края 26.05.2015 заключено Соглашение N 775/10-с (далее - Соглашение N 775/10-с) на софинансирование расходных обязательств Хабаровского края по реализации мероприятий (приложение N 5):

- улучшение жилищных условий граждан, проживающих в сельской местности, в том числе молодых семей и молодых специалистов;

- на реализацию проектов комплексного обустройства площадок под компактную жилищную застройку в сельской местности.

Приложением N 1 к Соглашению N 775/10-с было определено, что субсидия из федерального бюджета на мероприятия по комплексному обустройству площадок под компактную жилищную застройку в сельской местности составляет 3 820 000 руб.

Приложением N 2 к Соглашению N 775/10-с предусмотрено обязательство Хабаровского края обеспечить финансирование мероприятий по комплексному обустройству площадок под компактную жилищную застройку в сельской местности в размере 10 100 000 руб. (в том числе 8 600 000 руб. за счет средств краевого бюджета и 1 500 000 руб. за счет бюджетов муниципальных образований).

Вместе с тем, согласно Отчетам об исполнении бюджета фактические расходы составили 9 839 590,80 руб., в том числе:

- 3 443 856,78 руб. - за счет средств субсидии, предоставленной из федерального бюджета;

- 6 395 734,02 руб. - за счет средств бюджета Хабаровского края.

По результатам проверки составлен акт, в соответствии с которым, управлением установлено нарушение бюджетного законодательства.

Так, в нарушение пункта 3 статьи 132 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), приложений N 1, N 2 к Соглашению N 775/10-с министерством не соблюдено условие представления (расходования) межбюджетных трансферов (субсидий) из федерального бюджета Хабаровского края, что повлекло перерасход средств федерального бюджета в сумме 743 624,26 руб.

Министерству направлено представление от 01.06.2018 N 22-14-85/51-9150, в соответствии с которым УФК по Хабаровскому краю потребовало рассмотреть информацию о выявленных нарушениях, а также принять меры по устранению причин и условий их совершения в срок не позднее 30 рабочих дней с даты получения представления, информировать управление о результатах исполнения представления.

Федеральное казначейство направило в Минфин России уведомление о применении бюджетных мер принуждения от 25.06.2018 N 07-04-04/09-13078.

Минфином России вынесен приказ от 19.07.2018 N 1648 "О бесспорном взыскании суммы средств, представляемых из федерального бюджета другому бюджету бюджетной системы Российской федерации, платы за пользование ими и (или) пеней за несвоевременный возврат средств федерального бюджета (далее - приказ Минфина России от 19.07.2018 N 1648).

Извещением о принятии решения о бесспорном взыскании от 19.07.2018 N 19-07-05/50580 Минфин России известил Федеральное казначейство о принятии решения о взыскании из бюджета Хабаровского края и перечислении в доход федерального бюджета денежных средств в сумме 743 624,26 руб.

Не согласившись с представлением, уведомлением, приказом и извещением министерство обратилось с заявлением в арбитражный суд.

Из положений части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 АПК РФ следует, что основанием для принятия решения суда о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц являются одновременно два условия, несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Суд первой инстанции, прекращая производство по делу в части признания недействительными уведомления, извещения и отказывая в удовлетворении в остальной части заявленных требований, пришел к выводу об отсутствии указанных условий. При этом обоснованно суд исходил из следующего.

Согласно пункту 1 статьи 306.1 БК РФ бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 Кодекса предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

В силу пункта 2 статьи 270.2 БК РФ представление - это документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.

В соответствии с пунктом 2 статьи 26.19 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" из федерального бюджета могут предоставляться субсидии бюджету субъекта Российской Федерации для долевого финансирования расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации.

Консолидированный бюджет области в соответствии со статьей 6 БК РФ определяется как совокупность средств областного бюджета и бюджетов муниципальных образований, находящихся в данном субъекте Российской Федерации.

Согласно абзацу двадцатому статьи 6 БК РФ под расходными обязательствами понимаются обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета.

Под бюджетными обязательствами понимаются расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году (абзац 21 статьи 6 БК РФ).

Кроме того, указанные обязательства одновременно являются публичными обязательствами Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в силу абзаца 22 статьи 6 БК РФ, согласно которому под публичными обязательствами понимаются обусловленные законом, иным нормативным правовым актом расходные обязательства публично-правового образования перед физическим или юридическим лицом, иным публично-правовым образованием, подлежащие исполнению в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный указанным законом, актом порядок его определения (расчета, индексации).

Согласно пункту 2 статьи 85 БК РФ расходные обязательства субъекта Российской Федерации, указанные в абзацах втором - пятом пункта 1 данной статьи, устанавливаются органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации.

Статьей 132 БК РФ предусмотрена возможность представления финансовой помощи субъектам Российской Федерации в форме субсидий из федерального бюджета в целях софинансирования расходных обязательств, возникших при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

Между тем, исходя из правовой позиции, изложенной в определении Верховного Суда Российской Федерации от 21.10.2015 N 307-ЭС15-7013, которой обоснованно руководствовался суд первой инстанции, предоставление финансовой помощи в форме субсидий не влечет за собой переход расходного обязательства к Российской Федерации, что соответствует принципу разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджетов (статья 30 БК РФ) и принципу самостоятельности бюджетов (статья 31 БК РФ), согласно которому недопустимо установление расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет других бюджетов.

В силу пункта 8 Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным в российских кредитных организациях, и займам, полученным в сельскохозяйственных кредитных потребительских кооперативах, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28.12.2012 N 1460 и достававших в период спорных отношений, (далее - Правила), средства на возмещение части затрат, предоставляемые заемщикам, не должны превышать фактические затраты заемщиков на уплату процентов по кредитам (займам), а также предельного расчетного объема указанных средств на текущий год, указанного в соглашении, заключаемом между заемщиком и уполномоченным органом.

Уровень финансирования расходного обязательства субъекта Российской Федерации по отношению к консолидированному бюджету должен составлять не менее 5 процентов, за исключением инвестиционных кредитов, полученных на развитие мясного скотоводства.

Пунктом 23 данных Правил предусмотрено, что предоставление субсидий осуществляется на основании соглашения о предоставлении субсидий.

Форма соглашения о предоставлении субсидий утверждается Министерством сельского хозяйства Российской Федерации в соответствии с положениями, определенными постановлением Правительства Российской Федерации от 30.09.2014 N 999.

Вместе с тем, в силу пункта 25 Правил N 1460, в случае если размер бюджетных ассигнований, предусмотренных в бюджете субъекта Российской Федерации на финансовое обеспечение субсидий, не соответствует уровню софинансирования из федерального бюджета, то размер субсидии, предоставляемой бюджету субъекта Российской Федерации, подлежит сокращению до соответствующего уровня софинансирования, а высвобождающиеся средства могут быть перераспределены между бюджетами других субъектов Российской Федерации, имеющих право на получение субсидии в соответствии с настоящими Правилами.

Таким образом, как верно указал суд первой инстанции, Правила N 1460 устанавливают условие о соблюдении субъектом Российской Федерации уровней софинансирования между двух бюджетов - федерального и регионального, что сохраняется в соотношении между объемами средств предоставления субсидий из федерального бюджета и средств, предусмотренных в бюджете субъекта Российской Федерации на исполнение расходных обязательств на установленные цели.

Приложением N 1 к Соглашению N 775/10-с было определено, что субсидия из федерального бюджета на мероприятия по комплексному обустройству площадок под компактную жилищную застройку в сельской местности составляет 3 820 000 руб.

Приложением N 2 к Соглашению N 775/10-с предусмотрено обязательство Хабаровского края обеспечить финансирование мероприятий по комплексному обустройству площадок под компактную жилищную застройку в сельской местности в размере 10 100 000 руб. (в том числе 8 600 000 руб. за счет средств краевого бюджета и 1 500 000 руб. за счет бюджетов муниципальных образований).

Однако по состоянию на 01.01.2016 министерством исполнено (израсходовано) на мероприятия по комплексному обустройству объектами социальной инженерной инфраструктуры населенных пунктов, расположенных в сельской местности 9 839 590,80 руб., в том числе: за счет субсидии из федерального бюджета в сумме 3 443 856,78 руб.; за счет средств бюджета Хабаровского края в сумме 6 395 734,02 руб.

Указанное свидетельствует, что министерством (на счета которого поступили средства федерального бюджета по Соглашению) нарушен фактический уровень софинансирования при исполнении расходных обязательств края (публичных расходов), объемы которых в отсутствие экономических обоснований были сокращены, и, как следствие, повлекли сокращение общего объема расходных обязательств за счет двух бюджетов (федерального и краевого) относительно первоначального объема расходных обязательств края, под который выделялся установленный Соглашением о предоставлении субсидии объем средств федерального бюджета.

Таким образом, министерством в одностороннем порядке не исполнены принятые на себя в соответствии с Соглашением N 775/10-с расходные обязательства в указанном в нем объеме, что привело к избыточному расходованию средств федерального бюджета при одновременной экономии собственных средств бюджета края, что в силу изложенных выше норм бюджетного законодательства недопустимо.

Вместе с тем, Соглашение о предоставлении субсидии бюджету Хабаровского края является окончательным документом, в котором стороны согласуют соответствующие взаимные расходные обязательства на исполнение программных мероприятий, устанавливая конкретные суммы средств в рублях, находящихся фактически в соответствующей пропорции по отношению к общему объему средств за счет двух бюджетов. Получатель бюджетных средств должен был обеспечить в соответствующем году такой уровень софинансирования (то есть процентного соотношения средств федерального бюджета и средств регионального бюджета), какой был определен при принятии решения о предоставлении субсидии из федерального бюджета (при заключении Соглашения N 775/10-с).

Изменение такого соотношения средств при исполнении расходных обязательств влечет нарушение баланса интересов публично-правовых образований, как отмечено выше. Субъект получил неосновательно экономическую выгоду, сократив свои расходные обязательства, чем нарушил условия софинансирования расходных обязательств, допустив при этом избыточный расход средств федерального бюджета.

Расчет размера перерасхода средств федерального бюджета выполнен по методике, утвержденной приказом Минфина России от 31.03.2017 N 53н, и основан на математических принципах расчета долей в общем объеме средств.

Довод министерства о том, что фактически выделенных средств краевого бюджета было достаточно для достижения показателей результативности использования субсидии, правомерно отклонен судом первой инстанции, поскольку при установленных обстоятельствах это не оправдывает избыточный расход средств федерального бюджета при одновременной экономии собственных средств бюджета субъекта.

Кроме этого, разделом V Соглашения N 775/10-с предусмотрена возможность изменения и дополнения соглашения, что и могло реализовать министерство для исключения ненадлежащего выполнения своих обязательств, ответственность за которые также предусмотрена пунктом 3.1 Соглашения N 775/10-с.

Оценив представленные доказательства в их совокупности и взаимосвязи, суд первой инстанции, пришел к обоснованному выводу о законности и оспариваемого представления УФК по Хабаровскому краю, что является основанием для отказа в удовлетворении требований в данной части.

Заявленное министерством требование в части признания недействительным приказа Министерства финансов Российской Федерации N 1648 от 19.07.2018 также удовлетворению не подлежит, поскольку он принят в рамках реализации полномочий, предусмотренных статьей 306.3 БК РФ в связи с выявлением факта нарушения условий предоставления (расходования) субсидии из федерального бюджета.

В отношении оспариваемых требований о признании недействительными уведомления Федерального казначейства о применении бюджетных мер принуждения от 25.06.2018 N 07-04-04/09-13078, извещения Минфина России о принятии решения о бесспорном взыскании от 19.07.2018 N 19-09-05/50580 суд первой инстанции, правомерно в соответствии с пунктом 2 статьи 29, пунктом 1 части 1 статьи 150 АПК РФ прекратил производство по делу.

Так как, оспариваемые уведомление и извещение не обладают признаками ненормативного правового акта, поскольку не содержат властных предписаний, обязательных для исполнения, не устанавливают обязанности для заявителя, не затрагивают его интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а носят лишь информационный характер, в связи с чем, не порождают экономического спора.

Судом первой инстанции при рассмотрении дела установлены и исследованы все существенные обстоятельства, им дана надлежащая правовая оценка, выводы, изложенные в судебном акте, соответствуют фактическим обстоятельствам дела и действующему законодательству.

Рассмотренные доводы жалобы арбитражным судом апелляционной инстанции отклоняются, так как они не свидетельствуют о неправильном применении судом первой инстанции перечисленных выше норм права. По существу, сводятся к несогласию с оценкой имеющихся в материалах дела доказательств и установленных судом первой инстанции обстоятельств.

Проверив законность и обоснованность оспариваемого решения суда, апелляционная инстанция не установила оснований для отмены или изменения судебного акта, предусмотренных статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Хабаровского края от 28.05.2019 по делу N А73-14460/2018 оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Дальневосточного округа в течение двух месяцев со дня его принятия через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

Е.А. Швец

Судьи

Е.В. Вертопрахова Е.Г. Харьковская