Постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 23 августа 2019 г. N 06АП-3559/19

г. Хабаровск

23 августа 2019 г.

А04-613/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 22 августа 2019 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 23 августа 2019 года.

Шестой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Тищенко А.П.

судей Вертопраховой Е.В., Харьковской Е.Г.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Черкасовым А.К.

при участии в заседании:

от государственного казенного учреждения управление автомобильных дорог Амурской области "Амурупрадор": Корноухов А.Г. по доверенности от 04.04.2019, Лелюк Е.В. по доверенности от 23.01.2019;

от управления Федерального казначейства по Амурской области: Кравченко Е.Н. по доверенности от 22.08.2019, Кривошеева И.А. по доверенности от 15.03.2019;

от акционерного общества "УСК МОСТ": Моргунов А.И. по доверенности от 08.04.2019,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу государственного казенного учреждения управление автомобильных дорог Амурской области "Амурупрадор" на решение от 30.04.2019 по делу N А04-613/2019 Арбитражного суда Амурской области,

принятое судьей Белоусовой Ю.К.,

по заявлению государственного казенного учреждения управление автомобильных дорог Амурской области "Амурупрадор" (ОГРН 1022800511458, ИНН 2801025890)

к управлению Федерального казначейства по Амурской области (ОГРН 1022800516771, ИНН 2801030434)

об оспаривании ненормативного правового акта и действий территориального органа исполнительной власти,

третье лицо: акционерное общество "УСК МОСТ" (ОГРН 1027739060942, ИНН 7702322731),

установил:

в Арбитражный суд Амурской области обратилось государственное казенное учреждение управление автомобильных дорог Амурской области "Амурупрадор" (далее - заявитель, ГКУ "Амурупрадор") с заявлением о признании недействительным предписания управления Федерального казначейства по Амурской области (далее - Управление, УФК по Амурской области) от 27.12.2018 N 23-22-09/15-7834, а также о признании незаконными действий Управления в части определения сметной стоимости работ по государственному контракту от 01.12.2014 N 4541 на выполнение работ по объекту "Реконструкция автомобильной дороги "Зея -Тыгда" км 33 - км 40 с реконструкцией мостового перехода через р. Уркан на 36 км и мостового перехода через р. Подбиралиха на 34 км".

Заявление было принято судом к рассмотрению, возбуждено производство по делу N А04-613/2019, к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено акционерное общество "УСК МОСТ" (далее - АО "УСК МОСТ").

Решением от 30.04.2019 Арбитражный суд Амурской области отказал в удовлетворении заявления по делу N А04-613/2019.

Определением от 10.06.2019 Шестого арбитражного апелляционного суда была принята к рассмотрению апелляционная жалоба государственного ГКУ "Амурупрадор" на вышеуказанное решение.

Заявитель считает судебное решение незаконным и необоснованным, привел в апелляционной жалобе доводы, которые также заявлялись при рассмотрении дела судом первой инстанции:

- Управлением нарушены требования нормативных правовых актов, регламентирующих основания и порядок назначения и проведения внеплановой выездной проверки;

- отсутствовали правовые основания для назначения и производства внеплановой и выездной проверки. Решение о проведении внеплановой выездной проверки было принято руководителем УФК по Амурской области по результатам рассмотрения акта выездной проверки от 29.08.2018, проведенной планово в период с 10.05.2018 по 29.05.2018, с 17.06.2018 по 26.07.2018. При этом по результатам контрольного мероприятия УФК по Амурской области в отношении ГКУ "Амурупрадор" было вынесено предписание N 23-22-09/13-5873 от 01.10.2018 и назначена внеплановая выездная проверка. Следовательно, УФК по Амурской области по результатам рассмотрения материалов контрольного мероприятия (акта выездной проверки от 29.08.2018), незаконно приняло два решения вместо допустимого одного;

- при проведении внеплановой выездной проверки УФК по Амурской области не были совершены необходимые контрольные действия и не были собраны доказательства наличия нарушения. В ходе проверки не проводились необходимые контрольные действия для подтверждения вменяемого Учреждению нарушения, в том числе обследование результата работ в натуре, которое бы позволило определить фактический объем перевезенных грузов, не запрашивалась необходимая информация, документы, материалы или объяснения проектной организации в целях уточнения необходимости перевозок в оговоренных сметой объемах;

- УФК по Амурской области вышло за пределы своих полномочий, сопоставив документы о приемке с отдельными позициями рабочей документации, разработанной проектной организацией. Действия УФК по Амурской области при проведении проверки и соответственно приятые по результатам проверки выводы и решения, отраженные в акте проверки от 03.12.2018, а также в оспариваемом предписании являются незаконными, т.к. выходят за пределы полномочий данного органа;

- доказательств тому, что ГКУ "Амурупрадор" произвело оплату работ в сумме большей, чем предусмотрено проектно-сметной документацией, материалы проверки не содержат. Вывод Управления и, соответственно, суда о том, что ГКУ "Амурупрадор" были неправомерно использованы денежные средства в сумме 2 822 867,15 руб., является ошибочным. Учреждением получено положительное заключение от 18.12.2013 N 246-13/ХГЭ-1504/04 проверки достоверности определения сметной стоимости объекта капитального строительства по проектной документации "Реконструкция автомобильной дороги "Зея-Тыгда", км 33 - км 40 с реконструкцией мостового перехода через р. Уркан на 36 км и мостового перехода через р. Подбиралиха на 34 км", которая и явилась основанием для согласования и утверждения начальной (максимальной) цены Контракта. ГКУ "Амурупрадор" в силу закона и условий Контракта не имело права в рассматриваемом случае требовать от Генерального подрядчика уменьшения твердой цены Контракта. Законченный строительством (реконструкцией) объект по государственному контракту от 01.12.2014 N 4541 принят по акту от 22.10.2018 (форма КС-11), введен в эксплуатацию разрешением на ввод объекта в эксплуатацию от 17.08.2018 N 28-000-223-2018. Документы о вводе объекта в эксплуатацию не оспаривались и не отменены, являются безусловным доказательством соответствия фактически выполненных объемов требованиям проектной документации, а также соответствия объекта всем предъявляемым требованиям. Ответчик истребовал у заявителя документы, подтверждающие фактический объем перевезенного до 1 км 1 класса груза автомобилями-самосвалами грузоподъемностью до 10 т, работающих вне карьера, включенного в раздел "Грунт для насыпи от нарезки уступов" в актах о приемке выполненных работ формы КС-2 от 27.03.2015 N 2, от 27.04.2015 N 2 в количестве 29 687,42 тонн и 26 326,58 тонн соответственно, за перевозку которого государственным заказчиком произведена оплата. ГКУ "Амурупрадор" в ответ на запрос сообщило УФК Амурской области об отсутствии указанных документов, поскольку РД 11-02-2006 оформление исполнительной документации на транспортировку грузов не предусмотрено. Работы по устройству земляного полотна на объекте выполнялись субподрядной организацией АО "Мостдорстрой" на основании заключенного с АО "УСК МОСТ" договора N 002897К от 26.12.2014. Следовательно, первичные документы (путевые листы на автомобили, наряд-заказы на перевозку грузов, транспортные накладные и иные документы, содержащие показатели о количестве перевезенного грунта) должны были быть запрошены проверочной группой не у АО "УСК МОСТ", а у исполнителя работ - АО "Мостдорстрой". Однако эти необходимые контрольные действия при проверке не производились, запрос адресован ненадлежащему лицу. УФК АО не вправе требовать от государственного заказчика документы, изготовление и наличие которых законом не предусмотрено;

- ГКУ "Амурупрадор" не наделено полномочиями истребовать документы первичной бухгалтерской отчетности у коммерческих организаций, выводы проверочной комиссии об отсутствии документов, подтверждающих объем перевозки грузов при производстве работ по устройству земляного полотна, является ошибочным и не установленным посредством надлежащих контрольных действий. Вместе с тем, заявитель представил в дело путевые листы, запрошенные у субподрядчика;

- выводы, содержащиеся в предписании, являются необоснованными, ненормативный правовой акт ответчика возлагает на Учреждение обязанности по устранению нарушений, которые фактически отсутствуют.

Апелляционная жалоба была принята к рассмотрению определением от 10.06.2019 Шестого арбитражного апелляционного суда.

В отзыве на апелляционную жалобу третье лицо поддержало доводы ГКУ "Амурупрадор", выступило на стороне заявителя.

В дополнении к апелляционной жалобе заявитель сослался на допущенное судом процессуальное нарушение (необоснованное отклонение ходатайства о привлечении в качестве третьего лица организацию, осуществлявшую строительный контроль на объекте), на неправильное применение судом норм материального права (неприменение положений Приказа Казначейства России от 01.03.2017 N 39), нарушение Управлением требований правовых актов, регламентирующих проведение внеплановой выездной проверки, в том числе поручения Федерального казначейства от 13.02.2018 N 07-04-05/18-2301, Приказов Казначейства России от 01.03.2017 N 39, от 29.12.2017 N 385, от 13.07.2018 N 199, Плана контрольных мероприятий, что привело к превышению полномочий контролирующего органа, выходу за пределы предмета контрольного мероприятия и проверяемого периода. Также, по мнению заявителя, проверка проведена незаконно, поскольку приказ Управления о проведении внеплановой выездной проверки от 10.10.2018 N 369 издан с нарушением сроков.

Управление в отзыве на апелляционную жалобу не согласилось с доводами ГКУ "Амурупрадор", просило оставить апелляционную жалобу без удовлетворения, решение - без изменения.

Судебное заседание по рассмотрению апелляционной жалобы было открыто 18.07.2019, проводилось с участием представителей сторон путем использования систем видеоконференцсвязи при содействии Арбитражного суда Амурской области, в отсутствие представителя третьего лица. В судебном заседании объявлялся перерыв, в продолженное судебное заседание без использования систем видеоконференцсвязи лица, участвующие в деле, не явились, стороны заявили ходатайства об отложении судебного разбирательства. Определением от 25.07.2019 суд откладывал рассмотрение апелляционной жалобы.

В дополнительных пояснениях к апелляционной жалобе заявитель подтвердил ранее заявленные позиции, привел довод о том, что все работы, предусмотренные контрактом, выполнены подрядчиком (субподрядчиком), приняты и оплачены заказчиком без переплаты в пределах твердой цены контракта. Учреждение также заявило ходатайство о привлечении к участию в деле специалиста - главного инженера-первого заместителя генерального директора ООО "НТЦ Дальдориспытания".

УФК по Амурской области в дополнительных отзывах подтвердило ранее заявленную позицию по делу, сообщило об обжаловании постановления об отказе в возбуждении уголовного дела по фактам, выявленным по результатам проверки. Кроме этого, Управление в дополнении изложило следующую позицию: объем перевезенного грунта для насыпи дорожного полотна не должен и не может превышать объем грунта, фактически разработанного от нарезки уступов, поэтому не требовалась проверка фактического выполнения работ, указанных в актах формы КС-2 от 27.03.2015 N 2 и от 27.04.2015 N 2, кроме этого, спорные работы не подтверждены документально.

Третье лицо в дополнительных пояснениях сослалось на следующие обстоятельства:

- в ходе исполнения контракта была установлена необходимость производства работ по устройству земляного полотна, непригодность грунта от нарезки уступов для его использования в насыпь дороги, поэтому возникла необходимость разработки грунта в карьере и его транспортировки в земляное полотно;

- непригодный грунт был вывезен в карьер, а в насыпь дороги завезен грунт из карьера, в связи с этим работы по перевозке грунта в земляное полотно фактически выполнены в объеме, превышающем проектный в несколько раз;

- объем разработанного грунта, отраженный в актах о приемке выполненных работ от 27.03.2015 и от 27.04.2015 соответствует фактически уложенному объему грунта в тело земляного полотна, что подтверждается исполнительной документацией, объем перевозки определялся прямо пропорционально физическому объему завезенного в насыпь автомобильной дороги грунта в соответствии с локальным сметным расчетом и сметной документацией;

- таким образом, заказчиком были приняты и оплачены работы фактически выполненные работы в пределах твердой цены контракта.

Третье лицо также заявило ходатайство о принятии дополнительных доказательств, в том числе, имеющихся в материалах дела: копии письма от 30.01.2015 N 062-1/УСК-Х, ведомости подсчета недостающего объема грунта, протокола от 25.02.2015 N 2*-11/1, акта отбора образцов (проб) от 24.02.2015 N 11/1, протокола выездного совещания от 25.02.2015, копии альбома поперечных профилей по объекту.

В судебном заседании представители лиц, участвующих в деле, поддержали доводы, изложенные в письменном виде (апелляционная жалоба, отзывы), включая доводы соответствующих дополнений, при этом заявитель и выступающее на его стороне третье лицо поддержали свои письменные ходатайства о привлечении специалиста и принятии дополнительных доказательств.

Законность решения Арбитражного суда Амурской области проверена Шестым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

На основании ст. 159, ч. 2 ст. 268 АПК РФ ходатайство третьего лица о принятии дополнительных доказательств было отклонено судом, поскольку не приведены доводы о невозможности предоставления в суд первой инстанции копии альбома поперечных профилей по объекту, а также в связи с тем, что другие документы, заявленные в ходатайстве, уже имеются в материалах дела.

Ходатайство заявителя о привлечении специалиста было отклонено судом апелляционной инстанции, поскольку в суде первой инстанции такое ходатайство не заявлялось, суд не усмотрел необходимость участия специалиста (ст. 55.1 АПК РФ), а по возникшим в ходе рассмотрения дела вопросам относительно исполнения контракта заказчик и подрядчик должны дать пояснения и представить доказательства.

Исследовав материалы дела, выслушав пояснения лиц, участвовавших в судебном заседании, суд апелляционной инстанции установил следующие обстоятельства.

Между государственным казенным учреждением управлением автомобильных дорог Амурской области "Амурупрадор" (Государственный заказчик) и открытым акционерным обществом "УСК МОСТ" (Генеральный подрядчик) заключен государственный контракт от 01.12.2014 N 4541 (далее - Контракт).

В соответствии с условиями Контракта Генеральный подрядчик принимал на себя обязательство по выполнению работ по реконструкции автомобильной дороги "Зея-Тыгда", км 33 - км 40 с реконструкцией мостового перехода через р. Уркан на 36 км и мостового перехода через р. Подбиралиха на 34 км. в соответствии с проектно-сметной документацией, а Государственный заказчик - осуществлять приемку выполненных работ и оплачивать их в соответствии с условиями Контракта.

Цена Контракта - 2 323 667 049 руб. (2 186 809 608 руб. в редакции дополнительных соглашений), Контракт оплачивается из средств бюджета по подпрограмме "Развитие сети автомобильных дорог общего пользования Амурской области".

Срок действия Контракта: с момента подписания до его полного исполнения сторонами.

15.02.2018 в УФК по Амурской области от Федерального казначейства России поступило направление централизованного задания от 13.02.2018 N 07-04-05/18-2301, которым территориальным Управлениям поручено провести проверку соблюдения условий предоставления и использования средств бюджета по строительству (реконструкции) автомобильных дорог в рамках, осуществляемых в рамках федеральной целевой программы "Развитие транспортной системы России 2010-2021 годы" и государственной программы РФ "Развитие транспортной системы". Объектами проверок заданием определены, в том числе распорядители и получатели бюджетных средств.

Управлением на основании приказа УФК по Амурской области от 07.05.2018 N 195 "О проведении выездной проверки", в соответствии с планом контрольных мероприятий Управления на 2018 год, поручением Федерального казначейства от 13.02.2018 N 07-04-05/18-2301 проведена проверка государственного казенного учреждения управления автомобильных дорог Амурской области "Амурупрадор" по вопросу соблюдения условий предоставления и использования средств из федерального бюджета на строительство (реконструкцию) автомобильных дорог в рамках подпрограммы "Автомобильные дороги" федеральной целевой программы "Развитие транспортной системы России (2010-2021 годы)" государственной программы Российской Федерации "Развитие транспортной системы", на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог, а также на обеспечение дорожной деятельности в рамках подпрограммы "Дорожное хозяйство" государственной программы Российской Федерации "Развитие транспортной системы".

Проверка проводилась за периоды с 10.05.2018 по 29.05.2018, с 17.06.2018 по 26.07.2018.

По результатам проверки был составлен акт от 29.08.2018 и выдано предписание от 01.10.2018 N 23-22-09/13-5873, которым ГКУ "Амурупрадор" указано принять меры к возврату средств, источником финансового обеспечения которых являлись средства федерального бюджета (субсидии), в сумме 15 389,56 рублей в доход соответствующего бюджета, с целью перечисления их в доход федерального бюджета не основании Правил предоставления субсидий из федерального бюджета на реализацию мероприятий подпрограммы "Автомобильные дороги" федеральной целевой программы "Развитие транспортной системы России (2010-2020 годы)" бюджетам субъектов Российской Федерации, являющихся приложением N 4 подпрограммы "Автомобильные дороги" федеральной целевой программы "Развитие транспортной системы России (2010-2021 годы)", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 05.12.2001 N 848, в течение 30 календарных дней со дня получения предписания.

В ходе проведения вышеуказанной плановой проверки должностные лица УФК по Амурской области пришли к предварительному выводу о том, что ГКУ "Амурупрадор" допустило в 2015 году и иные нарушения, выразившиеся в завышении сметной стоимости строительства при определении НМЦК по завышенной сметной стоимости строительства на сумму 2 768 722, 50 руб., что послужило УФК по Амурской области принятию решения от 20.09.2018 N 22/2 о назначении проведения внеплановой выездной проверки ГКУ "Амурупрадор".

03.10.2018 Казначейством России согласовано и доведено до ФКУ по Амурской области проведение внеплановой проверки в отношении ГКУ "Амурупрадор" (согласование от 03.10.2018 N 21-03-03/21177 поступило в Управление 05.10.2018).

10.10.2018 вр.и.о руководителя УФК по Амурской области на основании решения УФК по Амурской области от 20.09.2018 N 22/2, согласования Федерального казначейства от 03.10.2018 N 21-03-03/21177 вынесен приказ N 369 "О проведении выездной проверки" (в редакции приказа от 23.11.2018 N 430), которым назначено проведение внеплановой проверки ГКУ "Амурупрадор". Тема внеплановой выездной проверки: соответствие объема выполненных в рамках государственного контракта от 01.12.2014 N 4541 работ по перевозке грузов, отраженных в актах о приемке выполненных работ формы КС-2 от 27.03.2015 N 2, от 27.04.2015 N 2 и оплаченных платежными поручениями от 10.04.2015 N 187162, от 06.05.2015 N 251677, фактически выполненных подрядчиком АО "УСК МОСТ". Проверяемый период: 2015 год.

Выездная проверка проведена проверочной группой в составе: заместитель начальника контрольно-ревизионного отдела в сфере деятельности силовых ведомств и судебной системы Н.И. Кривошеева, главный контролер-ревизор контрольно-ревизионного отдела в сфере деятельности силовых ведомств и судебной системы Л.В. Петухова. К проведению проверки привлекался специалист подведомственного Межрегионального филиала Федерального казенного учреждения "Центр по обеспечению деятельности Казначейства России в г. Хабаровске инженер отдела N 3 Межрегиональный филиал ФКУ ЦОКР в г. Хабаровске (г. Благовещенск) Е.Ю. Пермина.

Срок проведения выездной проверки составил 20 рабочих дней, с 06.11.2018 по 03.12.2018. Объект контроля: государственное казенное учреждение управление автомобильных дорог Амурской области "Амурупрадор" (ГКУ "Амурупрадор").

В ходе проверки устанавливалось соответствие объема работ по перевозке грузов автомобилями - самосвалами грузоподъемностью 10 т, работающих вне карьера, на расстояние до 1 км 1 класс груза (1 т груза), отраженных в актах о приемке выполненных работ формы КС-2 от 27.03.2015 N 2, от 27.04.2015 N 2 и оплаченных платежными поручениями от 14.04.2015 N 187162, от 06.05.2015 N 251677, объему работ, фактически выполненных подрядчиком АО "УСК МОСТ" в рамках государственного контракта от 01.12.2014 N 4541.

По результатам выездной проверки должностными лицами УФК по Амурской области был составлен акт от 03.12.2018, в котором отражено следующее:

- в рамках проведения проверки соответствия объема работ в рамках государственного контракта от 01.12.2014 N 4541 по перевозке грузов автомобилями - самосвалами грузоподъемностью 10 т, работающих вне карьера, на расстояние до 1 км 1 класс груза (1 т груза), отраженных в актах о приемке выполненных работ формы КС-2 от 27.03.2015 N 2, от 27.04.2015 N 2 и оплаченных платежными поручениями от 14.04.2015 N 187162, от 06.05.2015 N 251677, объему работ, фактически выполненным подрядчиком АО "УСК МОСТ" проверено средств субсидий, полученных из федерального бюджета, в сумме 3 137 303,65 руб.;

- в нарушение требований, установленных статьями 72, 132 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьями 309, 702, 720, пунктом 1 статьи 743 Гражданского кодекса Российской Федерации, частью 1 статьи 94 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", пунктами 4.5, 4.6, 7.1.5, 7.1.6, 8.1.1, 9.1.2 государственного контракта от 01.12.2014 N 4541, ГКУ "Амурупрадор" допущено неправомерное использование средств, источником финансового обеспечения которых являлись средства федерального бюджета (субсидия из федерального бюджета) в размере 2 822 867,15 руб., выразившееся в принятии и оплате ГКУ "Амурупрадор" по актам о приемке выполненных работ формы КС-2 от 27.03.2015 N 2, от 27.04.2015 N 2 работ по перевозке грузов автомобилями - самосвалами грузоподъемностью 10 т, работающих вне карьера, на расстояние до 1 км 1 класс груза (1 т груза) в количестве 56 014 тонн, исходя из объема перевезенного груза (объема работ) 32008,0 куб. м, разработка и перевозка которого фактически документально не подтверждена.

После получения акта от 03.12.2014 ГКУ "Амурупрадор" 17.12.2018 заявило на него возражения.

27.12.2018, по итогам рассмотрения материалов проверки и возражений учреждения, УФК по Амурской области учреждению выдано предписание N 23-22-09/15-7834, которым на заявителя возложена обязанность "Принять меры к возврату средств, источником финансового обеспечения которых являлись средства федерального бюджета (субсидии), в сумме 2 822 867,15 рублей в доход соответствующего бюджета, с целью перечисления их в доход федерального бюджета на основании Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию мероприятий Федеральной целевой программы "Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2018 года", являющихся приложением N 7 к федеральной целевой программе "Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2018 года", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.1996 N 480, в течение 90 календарных дней со дня получения Предписания".

Несогласие с предписанием N 23-22-09/15-7834 и с действиями должностных лиц Управления послужило Учреждению поводом для обращения в арбитражный суд с заявлением по настоящему делу.

Суд первой инстанции отказал в удовлетворении требования о признании недействительным предписания от 27.12.2018 N 23-22-09/15-7834, признав предписание законным и обоснованным, отклонив доводы заявителя о фактическом выполнении спорных работ.

Суд апелляционной инстанции считает решение в этой части незаконным и необоснованным, подлежащим отмене в силу следующего.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

При этом обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, возлагается на орган или лицо, которые приняли акт (часть 5 статьи 200 АПК РФ).

ГКУ "Амурупрадор" создано в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации (далее - ГК РФ) и постановлением Правительства Амурской области от 30.11.2010 N 672 "О создании казенных учреждений Амурской области" в результате изменения типа государственного учреждения управление автомобильных дорог Амурской области "Амурупрадор" и является правопреемником всех прав и обязанностей государственного учреждения управление автомобильных дорог Амурской области "Амурупрадор".

Учреждение находится в ведомственном подчинении (подотчетно и подконтрольно) министерства транспорта и строительства Амурской области (далее - Отраслевой орган), которое осуществляет функции и полномочия его учредителя.

Собственником имущества Учреждения является Амурская область, от имени которой соответствующие полномочия осуществляет министерство имущественных отношений Амурской области.

Учреждение является государственным учреждением, которое осуществляет оказание государственных услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств областного бюджета на основании бюджетной сметы.

Учреждение является юридическим лицом, имеет бюджетную смету, самостоятельный баланс, лицевые счета, открытые в установленном законодательством Российской Федерации порядке.

Полномочия по проверке расходования выделяемых средств бюджета возложены в Российской Федерации на Федеральное казначейство и его территориальные органы.

Порядок осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере утвержден Постановлением Правительства РФ от 28.11.2013 N 1092 (ред. от 27.08.2016) "О порядке осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере" (вместе с "Правилами осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере").

Суд первой инстанции, правильно установив статус Учреждения, установив, что Контракт финансировался за счет средств федерального бюджета, правомерно признал необоснованными доводы заявителя о нарушении ответчиком процедуры назначения и проведения внеплановой выездной проверки, а также закрепление результатов назначенной и проведенной по итогам проведенной плановой проверки по иному периоду, по результатам которой мог быть принят только один нормативный акт, касающийся именно проведенной плановой проверки.

Как правильно отметил суд первой инстанции, является ошибочной позиция заявителя о том, что Управлением по результатам проверки, проведенной на основании приказа УФК по Амурской области от 07.05.2018 N 195 "О проведении выездной проверки" незаконно принято два решения, а именно вынесено предписание от 01.10.2018 N 23-22-09/13-5873 и назначена внеплановая проверка по нарушению, выявленному в период проведения проверки проведенной на основании приказа от 07.05.2018 N 195, и указанное в акте выездной проверки от 29.08.2018, что, по мнению заявителя, свидетельствует о нарушении регламента, установленного Правилами N 1092.

Пунктом 5 Правил N 1092 предусмотрено, что внеплановые контрольные мероприятия осуществляются на основании решения руководителя (заместителя руководителя) Федерального казначейства (его территориального органа), принятого:

в случае поступления обращений (поручений) Президента Российской Федерации, Администрации Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Аппарата Правительства Российской Федерации, Министра финансов Российской Федерации, Следственного комитета Российской Федерации, правоохранительных органов, иных государственных органов, депутатских запросов, обращений граждан и организаций;

в случае получения должностным лицом Федерального казначейства (его территориального органа) в ходе исполнения должностных обязанностей информации о нарушениях законодательных и иных нормативных правовых актов по вопросам, отнесенным к сфере деятельности Федерального казначейства, в том числе из средств массовой информации;

в случае истечения срока исполнения ранее выданного предписания (представления);

в случаях, предусмотренных пунктами 38, 47 и 67 настоящих Правил.

В случае, предусмотренном абзацем третьим настоящего пункта, решение о проведении территориальным органом Федерального казначейства внепланового контрольного мероприятия принимается руководителем (заместителем руководителя) территориального органа Федерального казначейства по согласованию с руководителем (заместителем руководителя) Федерального казначейства.

Выездная проверка в отношении ГКУ "Амурупрадор" по проверке полноты и качества выполненных работ по строительству (реконструкции) автомобильных дорог проводилась на основании приказа Управления Федерального казначейства по Амурской области от 10.10.2018 N 369 "О проведении выездной проверки" (в редакции приказа от 23.11.2018 N 430), в соответствии с решением руководителя УФК по Амурской области от 20.09.2018 N 22/2, согласованием Федерального казначейства от 03.10.2018 N 21-03-03/21177. Основаниями для назначения контрольных мероприятий внепланово проверки за 2015 г. послужило получение должностными лицами УФК по Амурской области в ходе проведения мероприятий планового контроля по периоду 2018 г. сведений о возможном допущении ГКУ "Амурупрадор" нарушений законодательства и в ином периоде (2015 г.), характер которых также отнесен к сфере деятельности казначейства.

ГКУ "Амурупрадор" заблаговременно было извещено о проведении внеплановой проверки, проверка проводилась в его участием, результаты проверки отражены в акте, который также вручен заявителю и последний воспользовался правом подачи на него замечаний.

По итогам рассмотрения результатов мероприятий внепланового контроля, акта проверки, возражений учреждения, УФК по Амурской области в адрес последнего выдано оспариваемое предписание.

Таким образом, является правильным вывод суда первой инстанции о том, что внеплановая проверка была назначена и проведена на предусмотренных законом, в частности Правилами N 1092, основаниях, процедурных нарушений в назначении внеплановой проверки УФК по Амурской области не допущено.

Вместе с тем, рассматривая вопрос о законности оспариваемого предписания по существу, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

Контрактом 01.12.2014 N 4541 предусмотрено выполнение АО "УСК МОСТ" работ по объекту "Реконструкция автомобильной дороги "Зея-Тыгда", км 33 - км 40 с реконструкцией мостового перехода через р.Уркан на 36 км и мостового "перехода через р. Подбиралиха на 34 км" (в редакции дополнительных соглашений) на сумму 2 186 809 608 руб.

По условиям Контракта Государственный заказчик осуществляет оплату работ по согласно подпрограмме "Развитие сети автомобильных дорог общего пользования Амурской области", государственной программы "Развитие транспортной системы Амурской области на 2014-2020 годы", утвержденной постановлением Правительства Амурской области от 25.09.2013 N 450.

Пунктом 1.1 Контракта определено, что генеральный подрядчик принимает на себя обязательства по выполнению работ по объекту "Реконструкция автомобильной дороги "Зея-Тыгда", км 33 - км 40 с реконструкцией мостового перехода через р.Уркан на 36 км и мостового перехода через р. Подбиралиха на 34 км"; в соответствии с проектно-сметной документацией, утвержденной ГКУ "Амурупрадор" приказом от 15.01.2014 N 7, Государственный заказчик обязуется осуществлять приемку выполненных работ и оплачивать их в соответствии с условиями настоящего Контракта.

Субподрядчиком по государственному контракту являлось АО "Мостдорстрой".

Согласно разделу 3 (п. 3.2) Контракта его цена является твердой, что соответствует положениям Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", статей 709, 743 ГК РФ.

Согласно статье 709 ГК РФ подрядчик не вправе требовать увеличения твердой цены, а заказчик ее уменьшения.

Согласно статье 743 ГК РФ подрядчик обязан осуществлять строительство и связанные с ним работы в соответствии с технической документацией, определяющей объем, содержание работ и другие предъявляемые к ним требования, и со сметой, определяющей цену работ.

Пунктами 10, 11 раздела 1 "Обычный грунт. Грунт для насыпи от нарезки уступов" локального сметного расчета N 02-02-07 "Земляное полотно. Второй пусковой комплекс" на сумму 20 796,062 тыс. руб. в базисных ценах 2001 года (далее - локальный сметный расчет N 02-02-07) предусмотрено выполнение работ по разработке грунта с перемещением до 10 м бульдозерами мощностью 96 кВт (130 л. с), группа грунтов 2 (1000 куб. м грунта) и разработка грунта с погрузкой на автомобили-самосвалы экскаваторами с ковшом вместимостью 1 (1-1,2) куб. м, группа грунтов 1 (1000 куб. м грунта) КОЭФ. К ПОЗИЦИИ: Стесненность ОЗП=1,15; ЭМ=1,15 к расх.; ЗПМ=1,15; Т3=1,15, ТЗМ=1,15, в количестве 1,70024 м (3208*0,53/1000).

Пунктами 14.3,14.4 локального сметного расчета N 02-02-07 предусмотрено выполнение работ по разработке грунта с перемещением до 10 м бульдозерами мощностью 96 кВт (130 л. с), группа грунтов 2 (1000 куб. м грунта) и разработка грунта с погрузкой на автомобили-самосвалы экскаваторами с ковшом вместимостью 1 (1-1,2) куб. м, группа грунтов 1 (1000 куб. м грунта) в количестве 1,50776 м (3208*0, 47/1000).

Общий объем вышеуказанных работ согласно локальному сметному расчету N 02-02-07, составляете 3208,0 куб. м ((1,70024 + 1, 50776) *1000) и соответствует объему работ, предусмотренному пунктом 2.4.1 ведомости объемов работ.

Пунктом 12 локального сметного расчета N 02-02-07 предусмотрено выполнение работ по перевозке грузов автомобилями-самосвалам грузоподъемностью 10 т, работающих вне карьера, на расстояние до 1 км 1 класс груза (1 т груза) в количестве (объеме) 29 687,42 т. Расчет указанного объема произведен исходя из общего, предусмотренного объема работ в количестве 32008,0 куб. м, с учетом коэффициента, учитывающего объемный вес 1 куб. м земли - 1,75т/куб. м, стесненных условий 53,0 % при производстве работ на половине земляного полотна при перевозке грузов для строительства (32,008,0*1,75*0,53 = 29 687,42 т).

Пунктом 14.5 локального сметного расчета N 02-02-07 предусмотрено выполнение работ по перевозке грузов автомобилями-самосвалами грузоподъемностью10 т, работающих вне карьера на расстояние до 1 км 1 класс груза (1 т груза) в количестве (объеме) 26 326,58 т. Расчет указанного объема произведен исходя из общего, предусмотренного объема работ в количестве 32008,0 куб. м с учетом коэффициента, учитывающего объемный вес 1 куб. м земли - 1,75 т/ куб. м, без стесненных условий 47,0 % при производстве работ на половине земляного полотна при перевозке грузов для строительства (32 008,0*1,75*0,47 = 26 326,58 т).

Общий объем работ по перевозке грузов автомобилями - самосвалами грузоподъемностью 10 т, работающих вне карьера, на расстояние до 1 км 1 класс груза (1 т груза), согласно локальному сметному расчету N 02-02-07, составляет 56 014 т (29 687,42 + 26 326,58). При этом, расчет указанного объема произведен исходя из общего объема работ в количестве 32008,0 куб. м с применением коэффициента объемного веса земли 1,75т/куб.м (32 008,0*1,75- 56014 т).

Пунктом 2.4 "Грунт для насыпи от нарезки уступов" сводной ведомости объемов работ "Дорога II этап", предусмотрена разработка грунта в количестве 5 221,0 м, в том числе пунктом 2.4.1 предусмотрена разработка грунта 2 группы У бульдозером 96 кВт (130 л.с.) со сгребанием в кучи с погрузкой экскаватором емкостью ковша 1,0 куб.м в автосамосвалы и транспортировкой до 1 км в количестве 3208,0 куб. м.

Покилометровой ведомостью объемов земляных работ II этап Проектной документации часть 3 "Рабочая документация" (173-2012 - РД 3.2-ЗП-7) предусмотрены работы по нарезки уступов в общем количестве 5 221,0 куб. м, в том числе экскаватором с автовозкой 1 км в количестве 3 208,0 куб. м.

Изложив в акте содержание локального сметного расчета N 02-02-07, Управление посчитало, что выполнение работ по перевозке грузов автомобилями-самосвалами грузоподъемностью 10 т, работающих вне карьера, на расстояние до 1 км, исходя из общего, предусмотренного объема работ в количестве 32008,0 куб. м, превышает в 10 раз больше объема, предусмотренного на выполнение работ по разработке грунта с погрузкой на автомобили-самосвалы экскаваторами с ковшом вместимостью 1 (1-1,2) м, группа грунтов 1 (1000 м грунта) в количестве 3208,0 м. Из содержания акта и последующих пояснений Управления, в том числе, изложенных в отзывах следует следующая позиция контрольного органа: Контрактом и локальным сметным расчетом предусмотрена оплата перевозки грунта только в объеме 3208,0 куб. м, то есть в объеме грунта, разработанного в насыпь от нарезки уступов в количестве 3208,0 куб. м. Такая позиция Управления является ошибочной, основанной на неправильном толковании условий контракта, его технической и сметной документации. На самом деле работы, указанные в пунктах 12, 14.5 локального сметного расчета N02-02-07 не совпадают с работами, указанными в пунктах 14.3,14.4 локального сметного расчета N 02-02-07.

Суд апелляционной инстанции считает, что все работы, указанные в локальном сметном расчете N 02-02-07 подлежали выполнению, а в случае выполнения - приемке заказчиком по правилам раздела 9 Контракта и ст. 753 ГК РФ, оплате по правилам раздела 4 Контракта и ст. 746 ГК РФ.

В рамках исполнения государственного контракта от 01.12.2014 N 4541, Государственный заказчик (Учреждение) приняло от АО "УСК МОСТ" по акту о приемке выполненных работ формы КС-2 от 27.03.2015 N 2:

- работы по разработке грунта с погрузкой на автомобили - самосвалы экскаваторами с ковшом вместимостью 1(1-1,2) куб. м, группа грунтов 1 (1000 м), которые согласно пункту 11 акта КС-2 и пункту 11 локальной сметы N 02-02-07 приняты к оплате исходя из общего объема 3208,0 куб.м, в количестве 1,70024 м (3208x0,53/1000);

- работы по перевозке грузов автомобилями - самосвалами грузоподъемностью 10 т, работающих вне карьера, на расстояние до 1 км 1 класс груза (1т груза), которые согласно пункту 12 акта КС-2 и пункту 12 локальной сметы N 02-02-07 приняты к оплате исходя из общего объема работ 32008,0 куб. м, в количестве 29 687,42 тонн (32008x1,75x0,53).

В рамках исполнения государственного контракта от 01.12.2014 N 4541, Государственный заказчик (Учреждение) приняло от АО "УСК МОСТ" по акту о приемке выполненных работ формы КС-2 от 27.04.2015 N 2:

- работы по разработке грунта с погрузкой на автомобили - самосвалы экскаваторами с ковшом вместимостью 1(1-1,2) м3, группа грунтов 1 (1000 м), которые согласно пункту 20 акта КС-2 и пункту 14.4 локальной сметы N 02-02-07 приняты к оплате исходя из общего объема работ 3208,0 куб. м, в количестве 1,50776 м (3208x0,53/1000);

- работы по перевозке грузов автомобилями - самосвалами грузоподъемностью 10 т, работающих вне карьера, на расстояние до 1 км 1 класс груза (1 груза) которые согласно пункту 21 акта КС-2 и пункту 14.5 локальной сметы N 02-02-07 приняты к оплате исходя из общего объема работ 32008,0 куб. м, в количестве 26 326,58 тонн (32008x1,75x0,47).

Работы, принятые по актам КС-2 от 27.03.2015 N 2 и от 27.04.2015 N 2 полностью оплачены в сумме 3 137 303,65 руб., что не оспаривается лицами, участвующими в деле, подтверждается: платежным поручением от 10.04.2015 N 187162 в общей сумме 125 548 163,00 рублей (КБК 937 0409 1325214 414 310) на основании счет-фактуры от 27.03.2015 N 165, справки о стоимости выполненных работ и затрат формы КС-3 от 27.03.2015 N 4, акта о приемке выполненных работ формы КС-2 от 27.03.2015 N 2, из них по разделу 1 "Обычный грунт. Грунт для насыпи от нарезки уступов" пункту 12 "Перевозка грузов автомобилями - самосвалами грузоподъемностью 10 т, работающих вне карьера, на расстояние до 1 км 1 класс груза (1 т груза)" 1 613 480,24 рублей (справка расчет от 29.11.2018 N 1); платежным поручением, от 06.05.2015 N 251677 в общей сумме 29 070 563,00 рублей (КБК 937 0409 1325214 414 310) на основании счет-фактуры от 27.04.2015 N 348, справки о стоимости выполненных работ и затрат формы КС-3 от 27.04.2015 N 5, акта о приемке выполненных работ формы КС-2 от 27.04.2015 N 2, из них по разделу 1 "Обычный грунт. Грунт для насыпи от нарезки уступов" пункту 14.5 "Перевозка грузов автомобилями - самосвалами грузоподъемностью 10 т, работающих вне карьера, на расстояние до 1 км 1 класс груза (1т груза)" 1 523 823,41 рублей (справка расчет от 29.11.2018 N 2).

Выполнение работ по разработке грунта с погрузкой на автомобили - самосвалы экскаваторами с ковшом вместимостью 1(1-1,2) куб. м, группа грунтов 1 (1000 м ), которые согласно пунктам 11, 14.4 локальной сметы N 02-02-07 приняты к оплате исходя из общего объема 3208,0 куб. м, не оспаривается лицами, участвующими в деле, подтверждены первичными документами, в том числе актами освидетельствования срытых работ.

Управление посчитало необоснованным включение в акты КС-2 от 27.03.2015 N 2 и от 27.04.2015 N 2 и оплату работ по перевозке до 1 км 1 класса груза автомобилями-самосвалами грузоподъемностью 10 т, работающих вне карьера, включенного в раздел "Грунт для насыпи от нарезки уступов" взлеты о приемке выполненных работ формы КС-2 от 27.03.2015 N 2, от 27.04.2015 N 2 в количестве 29687,42 тонн и 26326,58 тонн соответственно, за перевозку которого Государственным заказчиком произведена оплата в сумме 2 822 867,15 руб. (по акту от 27.03.2015 - 1 451 769,17 руб., по акту от 27.04.2015 - 1 371 097,98 руб.).

Суд апелляционной инстанции считает необоснованным такую позицию Управления, поддержанную судом первой инстанции.

Согласно условиям Контракта приемка работ осуществляется по формам КС-6а, актам скрытых работ, актам формы КС-2 и справкам КС-3.

В деле имеются акты формы КС-2 от 27.03.2015 и от 27.04.2015 о приемке спорных работ, а также соответствующие справки о стоимости выполненных работ и затрат формы КС-3. Управление считает наличие таких документов недостаточным для подтверждения факта выполнения спорных работ, но не предприняло иных мер для проверки фактического выполнения работ, не учитывало, что оформление актов скрытых работ на транспортировку груза не требуется, само по себе отсутствие исполнительной документации на спорные работы, невнесение этих работ в рабочие журналы не свидетельствует о невыполнении работ.

Кроме этого, Управлением и судом не учтены представленные заявителем, полученные им от субподрядчика, путевые листы (2 диска CD, л.д. 21, т. 2) на перевозку грунта с января по апрель 2015, подтверждающие фактическое выполнение спорных работ, а также сводная таблица объемов перевозимого грунта, протокол испытаний грунта, акт отбора образцов.

То обстоятельство, что грунт фактически завозился из карьера, а формы КС-2 содержат указание на спорные работы транспорта вне карьера, является несущественным, поскольку не повлияло на объем и цену фактически выполненных работ.

Суд апелляционной инстанции также считает обоснованным и довод заявителя о подтверждении выполнения всех работ по Контракту, в том числе спорных, актом формы КС-11 от 22.10.2018 о приемке законченного строительством (реконструкцией) объекта по Контракту, разрешением на ввод объекта в эксплуатацию от 17.08.2018 N 28-000-223-2018.

Таким образом, указанные в акте проверки нарушения заявителем бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которых предусмотрено применение бюджетных мер принуждения (п. 1 ст. 306.1 Бюджетного кодекса), не получили своего подтверждения.

Следовательно, у контрольного органа отсутствовали основания для вынесения оспариваемого предписания по правилам ч. 3 статьи 270.2 Бюджетного кодекса.

При таких обстоятельствах на основании п. 3 ч. 1 ст. 270 АПК РФ решение суда первой инстанции в части отказа в признании недействительным предписания от 27.12.2018 N 23-22-09/15-7834 управления Федерального казначейства по Амурской области подлежит отмене. На основании ч. 2 ст. 201 АПК РФ следует признать недействительным предписание от 27.12.2018 N 23-22-09/15-7834 управления Федерального казначейства по Амурской области, не соответствующее требованиям законодательства, фактическим обстоятельствам, нарушающее права заявителя.

Решение в части требования ГКУ "Амурупрадор" о признании действия Управления в части определения сметной стоимости работ по Контракту не подлежит отмене/изменению, поскольку суд первой инстанции в отношении такого требования пришел к правильным выводам:

- предметом Контракта является выполнение работ по реконструкции автомобильной дороги. Оплата за выполненные в рамках указанного Контракта производилась за счет средств федерального бюджета, поступивших по целевой статье 1325214 "Финансовое обеспечение мероприятий по экономическому и социальному развитию Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2018 года в рамках подпрограммы "Развитие сети автомобильных дорог общего пользования Амурской области" государственной программы "Развитие транспортной системы Амурской области на 2014 - 2020 годы", виду расходов 414 "Бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства государственной (муниципальной) собственности" в соответствии с заключенным между Федеральным дорожным агентством и Правительством Амурской области Соглашением от 22.09.2014 N ФДА 48/83-С о предоставлении в 2014-2016 годах субсидий из федерального бюджета бюджету Амурской области в рамках реализации федеральной целевой программы "Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2018 года;

- из акта проверки, решения и приказа о ее проведении следует, что проверка проектно-сметной документации, проверочной группой не осуществлялась, в перечень вопросов, подлежащих изучению в период проведения проверки, указанные вопросы не включались;

- учитывая, что затраты по реконструкции объекта определяются на основании проектно-сметной документации, органы федерального казначейства имеют право проверять указанные документы в части, необходимой им для оценки правомерного расходования средств федерального бюджета;

- по настоящему делу оценка проектно-сметной документации не давалась, оценивалась правомерность расходования выделенных на строительство/реконструкцию средств федерального бюджета.

Руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестой арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение от 30.04.2019 по делу N А04-613/2019 Арбитражного суда Амурской области отменить в части отказа в признании недействительным предписания от 27.12.2018 N 23-22-09/15-7834 управления Федерального казначейства по Амурской области.

Признать недействительным предписание от 27.12.2018 N 23-22-09/15-7834 управления Федерального казначейства по Амурской области.

В остальной части решение оставить без изменения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Дальневосточного округа в течение двух месяцев со дня его принятия, через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

А.П. Тищенко

Судьи

Е.В. Вертопрахова Е.Г. Харьковская